我国数字经济治理体系现代化的制约因素及实现路径 | 数字社会

Original 任保平李婧瑜学习与实践杂志

2024-09-04

导读

近年来，随着互联网、大数据、云计算等新一代信息技术的迅猛发展，数字场景广泛影响着人们的生产生活，数字经济与实体经济的深度融合正在重塑现代经济社会形态。数字经济对经济社会发展的引领带动作用日益凸显，这对数字经济治理体系和治理能力提出了新的要求。在中国式现代化新征程中，需健全数字经济法治体系，加深数字经济协同治理程度，加快推进数字经济治理体系现代化。

我国数字经济治理体系现代化的制约因素及实现路径

作者：任保平李婧瑜

摘要

数字经济治理体系是在多元主体参与下促进数字经济健康发展的制度体系，包括数据信息、数字平台、网络生态等各领域体制机制和法律法规安排，贯穿后台数据信息汇集、中端数字平台监管、前端网络生态共治三个关键环节。我国采取了一系列措施推进数据治理、市场治理、生态治理，但是数字经济治理体系现代化仍面临立法完备性不足和技术水平不高、行为界定困难和事后执法失效、管辖边界不清和主体参与度低等诸多制约因素。为推进我国数字经济治理体系的现代化、促进我国数字经济向好发展，应健全数字经济法治体系、提升智慧监管水平，科学判定垄断行为、强化平台事前监管，明确多元主体权责、推动多方深度参与。

关键词 ：数字经济数字经济治理体系治理现代化数字监管

党的二十大报告提出，加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。近年来，随着互联网、大数据、云计算等新一代信息技术的迅猛发展，信息化、智能化等数字场景广泛改变着人们的生产生活，数字技术与实体经济的深度融合重塑着现代经济社会形态。在数字经济蓬勃发展的同时，数字经济的监管和治理也成为一个需要重视的问题。2022年，“数字经济治理”一词被首度写入国务院《政府工作报告》，并且在《“十四五”数字经济发展规划》中提出了“数字经济治理体系更加完善”的目标。可见，在中国式现代化新征程中必须加快推进数字经济治理体系的现代化，提高数字经济治理能力，深入推进数字中国建设。

一 数字经济治理体系及其构成

“治理”是按照某种规律、规则管理一个系统，最终达到一种秩序井然的“治”的状态[1]。不同于政府统治，治理的权力运行向度不是自上而下的单一向度的管理，而是上下互动、通过合作协商等方式实施公共事务的管理。在数字经济时代，政府要更加重视其他多元主体的认同与多元目标确立，强调通过协同共治的方式，按照一定的制度和准则共同处理社会公共事务。

（一）治理体系的内涵及构成

治理理论的主要创始人詹姆斯 N·罗西瑙（James N.Rosenau）将治理定义为：“能有效发挥作用的一系列活动领域里的管理机制。”[2]联合国全球治理委员会把“治理”界定为：各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程。

随着时代的变革和社会的进步，我国的治理理念也在不断更新发展，并逐渐形成了具有中国特色的国家治理体系。我国官方首次提出“治理体系”这一概念，是在2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。

在此之后，学术界主要基于系统和制度的角度对国家治理体系进行扩充性解释。从系统的角度来看，徐邦友认为“国家治理体系的结构包括治理主体体系、治理功能体系、治理权力体系、治理规则体系、治理手段或治理方式方法体系、治理绩效评估体系等诸多方面”[3]；丁志刚指出，国家治理体系是“围绕国家治理活动而形成的由一系列要素及其相互关系所构成的完整系统”，“任何类型的国家治理体系都是由治理主体、治理客体、治理目标、治理方式等要素所构成的”[4]。从制度的角度来看，俞可平提出，“国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序”，通过“政府治理、市场治理和社会治理”，“规范行政行为、市场行为和社会行为”[5]；江必新也将国家治理体系视为一整套国家制度，指出其中“包括经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、生态治理、政党治理等多个领域以及基层、地方、全国乃至区域与全球治理中的国家参与等多个层次”[6]；此外，韩振峰将“根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度、中国特色社会主义法律体系”[7]也划入国家治理体系之中。

（二）数字经济治理体系的内涵及构成

数字经济治理这一概念首次正式提出是在中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展白皮书（2017年）》中，将数字经济治理体系视为构筑数字经济发展的“四梁八柱”中的“四梁”之一。针对解决“治理主体是谁”“治理主体间关系”“用什么方法治理”“保障治理有效运转”四大问题，提出构建多元化、立体化的治理主体；构建边界清晰、分工协作、平衡互动的治理结构；构建运用大数据、云计算等数字技术的治理手段；构建政策、法律、监管三位一体的治理制度[8]。

在此基础之上，学者们从各种角度对数字经济治理体系进行了界定。既有从数字经济治理的问题出发进行界定的。比如，梅宏认为，应构建大数据治理体系以解决“大数据相关技术研究实践的关联性、完整性和一致性不足”“大数据资产地位没有得到有效的管理和应用”等问题[9]；杜雪锋认为，需要对政策制度进行创新，建立数字经济现代化的治理体系以解决“政策障碍和体制瓶颈制约着数字化生产力发展”的问题[10]；陈伟光和钟列炀认为，数字经济治理是“多元主体基于相关制度、规则对数字经济领域内共同问题的治理，既涵盖数字技术对传统贸易、投资、金融议题的渗透，也延伸至平台治理、数据安全、数字人权等相关问题的经济治理秩序”[11]。也有从数字经济治理的路径角度进行界定的。比如，余晓晖对构建平台经济治理体系提出“建立健全平台经济治理制度体系、加强企业创新力的培育、统筹构建协同监管格局”三点建议[12]；马潮江和单志广从“强化协同治理和监管机制建设、增强政府数字化治理能力、完善多元共治新格局”角度给出了健全完善数字经济治理体系的关键举措[13]。还有部分学者将数字治理理解为“国家掌握规则主导权和影响力的活动”[14]。

本文将数字经济治理体系的基本内涵界定为：在多元主体参与下促进数字经济健康发展的制度体系，包括数据信息、数字平台、网络生态等各领域体制机制和法律法规安排。数字经济治理体系是国家治理体系的重要内容，也是建设数字强国的必要前提。数字经济治理体系主要由以下三方面构成：

第一，后台数据信息汇集。数字经济时代是一个大数据时代，数据的海量集聚和爆发式增长是数字经济发展的长期趋势和重要特征，数据作为治理体系的核心要素，为数字经济治理体系提供总体信息支撑。国家基础信息资源库主要包括人口、法人、自然资源和地理空间、宏观经济四大类[15]。人口基础信息库涉及个人劳动就业、家庭人口普查、社会生活保障、国家税收征管等经济社会生活的多层次多领域，在数字经济时代引入生物信息识别丰富了人口基础信息库的内容，更有利于增强政府数字化治理能力。法人基础信息库是包含行政许可、资质资格等事项的基础信息库，掌握完整的法人基础信息是规范生产经营活动和优化营商环境的基础。自然资源和地理空间基础信息库由国家、省、地市级提供的卫星监测数据所组成，完善这部分资源信息对提高有限资源的利用效率十分重要。经济治理基础数据库汇集各部门主要经济指标、地方财政收入、税收完成情况、金融机构信贷情况等经济数据。数字经济治理背景下，加强数字经济统计数据监测可以推动提升宏观经济治理决策实施的精准性、协调性和有效性。在数字经济快速发展的时代，应加快数据信息汇集和提炼整合，广泛应用于经济运行的多场景，确立以数据共享开放与深度开发利用作为提升数字经济治理水平的着力点和突破口。

第二，中端数字平台监管。数字治理的业务平台大体可分为两部分：一是以政府要务为核心的治理系统，其连接了国家和公民之间的业务往来，包括政府事项处理和公民手续办理等公共服务；二是以企业运营为核心的治理系统，其基于企业和客户之间的跨时间跨空间联系，涉及企业电子商务和用户线上交易等私人服务。两者均以后台数据信息库提供的数据为支撑，依靠第三方平台的技术支持开展各自业务，个人可以实现在线购买消费、企业可以实现电子商业活动、政府可以实现全程网办政务，以及将现实的客观物质产品也带入其中，均得益于第三方平台的桥连作用。平台改变了传统产业发展的链式、并联式结构，逐步构建起网状式、串联式的现代产业链。数字经济的发展同样也是平台经济的发展，因此数字经济治理也应着眼于对第三方平台的监管，进一步明确平台企业主体的责任和义务，推进各方数据交互和技术融合，构建公平竞争、共建共用的大平台体系，加深万物互联程度。

第三，前端网络生态共治。数字经济的发展成果直接表现为丰富了现实世界和虚拟世界两种密不可分的生活空间，给多层次主体带来了物质生活的便利和精神生活的丰盈。我国践行以人为本的发展理念，数字经济的发展成果由全体人民共同享有，数字经济的治理监督也由全体人民共同参与。数字经济时代下的多元治理应是多元主体间合作与互动的过程，政府与平台、企业、行业组织和社会公众间应建立起既独立运作又相互依存的合作性关系，共同享有维护网络公共秩序的权利和责任。这种多元共治的治理理念有助于加强多层次多主体之间的信息交互，并在平台的作用下实现真正意义上的万物互通互联，促进政府与社会各主体力量的互动与合作。政府明确共治准则和指引行动方向，平台企业明确自身的责任和义务，行业组织加强行业自律并推进行业服务标准建设，社会公众积极开展社会监督、媒体监督、公众监督，多元主体形成治理合力，共同培育更加安全、健康的数字经济发展新生态。

二 我国数字经济治理体系的特征

数字经济治理体系的特征主要体现在以下方面：数据化特征下的数据治理是治理的核心问题，平台化特征下的市场治理是治理的关键内容，多元化特征下的生态治理是治理的主要手段。

（一）数据化特征下的数据治理

数字经济发展的过程中，数据作为关键生产要素的价值不断被挖掘，与此同时衍生出一系列监管问题，但提高数据的利用效率又需要丰富各类数据信息，因此亟需建立平衡两者之间关系的数据治理体系，在完善信息及隐私保护制度的基础上尽可能释放数据价值。党的二十大报告中再次强调，应加强数据安全保障体系建设。当前，我国主要通过法律手段积极推进数据治理工作。

在立法方面，《数据安全法》《个人信息保护法》被列入十三届全国人大常委会立法规划，以保障数据处理活动和个人信息的安全；2019年12月，国家网信办秘书局、工信部办公厅、公安部办公厅、市场监管总局办公厅四部门联合印发《App违法违规收集使用个人信息行为认定方法》，以界定App违法违规收集使用个人信息的行为；2021年6月，十三届全国人大常委会第二十九次会议通过了《数据安全法》，并于2021年9月实施，将数据安全上升为国家安全高度；2021年8月，《个人信息保护法》被审议通过，并于2021年11月实施，对个人数据收集与处理等问题做出了明确规定；2022年7月，国家互联网信息办公室公布《数据出境安全评估办法》，以规定数据出境安全评估的范围、条件和程序，为数据出境安全评估工作提供具体指引。近年来，我国集中出台保护数据安全和促进数据开放的相关法律法规，在立法层面上加快了数据治理体系的构建。

在司法方面，2018年起，我国积极开展全国网络安全执法大检查行动和针对大数据安全的整治工作。2019年，工信部正式印发《电信和互联网行业提升网络数据安全保护能力专项行动方案》，在行业内部署开展为期一年的提升网络数据安全保护能力专项行动，并于同年完成全部基础电信企业、50家重点互联网企业以及200款主流App的数据安全检查。2021年，国家互联网信息办公室依法下架“滴滴企业版”等25款存在严重违法违规收集使用个人信息行为的App，对其进行通报下架和安全审查。我国正不断加强重点领域个人信息保护执法，并通过对拥有大量用户数据的公司进行强监管来为公众用户撑起个人隐私的保护伞。

（二）平台化特征下的市场治理

在数字经济的背景下，平台既是参与市场竞争的企业，又具备组织市场的职能。由于线上市场具有平台规模扩张速度成倍增加、消费者用户多归属、平台收集和分析数据的边际成本较小[16]等特征，使部分数字企业滥用自身积聚的数据优势地位和极强的信息控制能力，不断发展壮大形成垄断势力，从而有偏向性地抑制其他竞争者参与市场竞争，催化平台经济领呈现出明显的垄断趋势。平台行业权利和责任亟待明确，平台垄断规制面临挑战。为深化要素市场化改革、建设高标准市场体系，我国对平台反垄断问题的重视程度逐渐加深，积极开展以解决平台垄断问题的市场治理工作。

在我国数字经济发展早期，考虑到互联网领域的相关市场界定不够清晰，该行业不能高估市场份额的指示作用，因此中国反垄断执法在数字经济领域长期采取“审慎包容”的态度，在该领域没有适用反垄断法的案件[17]。

此后，鉴于一些大平台可能滥用其市场支配地位而不合理地排除和限制竞争，我国开始在平台反垄断监管方面持续发力。2021年2月，国务院反垄断委员会发布了《关于平台经济领域的反垄断指南》，旨在引导平台经济领域经营者依法合规经营，预防和制止互联网平台经济领域的垄断行为。2021年8月，中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，为各类市场主体特别是中小企业创造广阔的发展空间，更好保护消费者权益。2022年8月，新《反垄断法》正式施行，在内容上对数字经济平台各行业的反垄断做出更加明确的要求。目前，我国依然在积极吸纳有关互联网领域诉讼案件的判决内容和优秀经验，不断探寻反垄断监管的边界，推动数字平台反垄断监管常态化发展。

（三）多元化特征下的生态治理

在数字经济时代，互联网的发展打破了人类活动的时间和空间限制，为人们提供了更加便利的信息散播方式和更加丰富的信息获取途径，信息发布方和信息接纳方呈现出多元化的趋势。但是网络信息良莠不齐，各种鱼目混珠的内容充斥着整个网络，虚假信息和不良内容的发布成本和获取门槛低，使得这些有害信息在网络空间肆意横行，危害社会秩序。不同于西方国家仅仅依靠互联网企业和平台自治进行管理，我国向来重视网络环境的法制建设，主张在政府的主导下，积极构建企业、行业组织、公众等多主体参与的网络生态协同治理体系，进一步健全共建共治共享的社会治理制度。

早在2016年习近平总书记就已指出：“随着互联网特别是移动互联网发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。”[18]2019年12月，网信办发布的《网络信息内容生态治理规定》首次将“网络信息内容生态”作为网络空间治理的目标，积极倡导构建多主体参与的网络生态治理体系。2022年1月，国务院发布《“十四五”数字经济发展规划》，提出强化协同治理和监管机制，强化跨部门、跨层级、跨区域协同监管，加强分工合作与协调配合。2022年1月，国家发展改革委等九部门联合印发了《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》，对构建多元共治的平台经济治理新格局进行了整体规划和设计，提出探索公众和第三方专业机构共同参与的监督机制。2022年10月，党的二十大报告中指出，应“健全网络综合治理体系，推动形成良好网络生态”“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。由此可见，无论是在数据治理还是市场治理过程中，单靠政府或其他主体中的某一方均无法妥善处理数字经济发展过程中的问题，需要积极倡导政府、平台、行业协会、平台用户等多元主体共同发挥作用，打造权责清晰、激励相容的协同治理格局。

三 我国数字经济治理体系现代化面临的制约因素

目前，我国虽然已初步建立起较为全面的数字经济治理体系，采取了较为科学的数字经济治理措施，但是与治理体系的现代化要求还有一定的差距，在数字经济治理体系现代化过程中仍面临各种新的问题与挑战亟需解决。

（一）数据治理：立法完备性不足和技术水平不高

我国虽然出台了许多数据与信息保护相关的法律法规，同时也进行了不少保障数据安全和个人隐私安全的行动，但就这些措施的实施效果来看，我国数据治理体系的现代化依然存在许多不足与制约因素。

一是表现在立法完备性不足。我国现行的数据治理相关法律法规存在时效性较弱和规范性较差等问题。由于数字经济相关的成文法律往往依靠实践得以完善和发展，尽管我国已确立诸如《数据安全法》《个人信息保护法》等针对某一特定领域的基本法律法规，但还尚未形成囊括数字经济所有涉及领域的全面、系统的法律体系，进而在具体实施过程中缺乏顶层规划和总体把握，由此造成监管有效性较弱，数据安全和个人隐私安全仍然存在多种潜在危机。与此同时，严格的法律法规也给数据治理带来了一系列新问题，比如数据隐私保护的传统做法是基于数据泄露防护系统（DLP）的内容识别技术对敏感文件进行数据安全保护以防止多途径泄露，因此在面临网络安全以及个人信息保护等相关法规对于隐私保护和个人数据安全的严格要求时，这种解决方案便不再适用。由此可见，我国现有法律法规还未能平衡好数据保护和数据流动之间的关系，我国在数据安全法律体系的构建方面仍有很大的提升空间。

二是表现在技术水平不高。在进行数据安全治理工作时，需要借助与之相辅相成的数据安全治理工具，而我国目前风险监管手段的科技化程度不高。特别是在处理互联网金融领域积累的海量交易数据面前，纸质化保存的工作效率和准确性均比较低，并且数据流动路径错综复杂，若事后需要对数据进行追踪溯源也会变得异常困难；在保护个人隐私信息安全性时，传统隐私保护技术可以通过对多来源、多类型的数据集进行关联分析和深度挖掘来复原匿名化数据，因此隐私保护存在失效的可能。整体来看，我国在数据治理过程中的治理工具和手段还较为落后，未能跟上大数据时代下数字信息的发展速度，进而在具体监督过程中无法起到消除安全隐患的作用，难以兼顾数据安全和发展。

（二）市场治理：行为界定困难和事后执法失效

数字经济时代的反垄断治理与传统治理不同，数字平台由于可以通过资本扩张、跨界混业经营而形成一个相对独立的系统，并自行制定交易规则、搭建交易场所、提供支付服务甚至监管个体行为。在这种情况下，在过去标准市场中所使用的治理手段不再有效，由此形成新的反垄断市场治理监管难点。

一方面，对垄断行为的定性和定量分析是惩治市场违规行为的前提。首先，在垄断行为所处市场的界定问题上，传统企业所属市场的界定较为容易，往往可以根据商品或服务本身的功能用途、需求弹性等维度定性。而数字平台下的企业往往涉及多领域，其相关联的商品和服务更新迭代速度极快，市场具有高度动态性，因而难以用传统分析方法对其进行界定，也无法将其简单划分为单一的行业范围，因此评审这类企业的难度大大提升，在判断该企业是否存在市场违规行为就变得极为复杂。其次，在垄断行为严重程度的界定问题上，各界普遍通过计算市场份额、市场集中度与边际利润来衡量垄断势力[19]，在传统行业中高市场份额、高市场集中度、高边际利润往往意味着这一企业具有高垄断性。但平台企业所属市场难以界定从而计算其产品的市场份额和市场集中度的可信度不高；并且平台企业创新速度快也会导致市场份额和市场集中度快速变化，占据创新优势的企业可以迅速通过高边际利润快速实现盈利。可见，在平台企业市场界定困难和行为认定困难的双重阻力下，难以对平台垄断行为做出科学合理的评判。

另一方面，实施各种反垄断措施的目的在于消除垄断势力和促进行业发展。传统反垄断法律法规往往通过高额罚金和禁止行为处罚垄断企业，但对于平台企业来说，这种处罚对其垄断地位的影响力极低，垄断企业往往依靠其数据优势创造更多财富和价值，这一处决结果并没有从根本上改变其垄断地位和继续实施滥用行为的动力。并且，传统的反垄断法与数字平台发展适配性较差，数字平台创新性高，各种禁止性质的法律条例可能会挫伤企业创新积极性，对数字经济的创新发展产生不利影响。

（三）生态治理：管辖边界不清和主体参与度低

单靠一方发力难以构建健康有序的网络生态，只有政府、平台企业、行业协会、网民用户等多主体同参与、齐发力，才能促进数字经济有序发展。我国始终倡导这种多元协同治理理念，但这种多元协同治理格局尚未完全形成，并且在实现这一理想化治理状态的过程中涌现出一些新问题。

第一，各部门之间的分工存在重叠或空白，监督管辖的边界不够清晰。尽管在统筹安排上尽可能保证各部门分工明确、责任明晰，但由于数字经济涉及业务跨度广、种类多，在实际实施过程中难以达成预期。一方面表现为，存在监管重叠现象，比如一项政府业务由多部门负责，则公民在办理业务时可能会产生多部门之间推诿的现象，难以从跟根本上解决公民的需求；另一方面则是，存在监管空白现象，比如分级管理某一事项时，各层次都配备了专门的组织进行监管，但到最后个体层面实施阶段，由于实施群体过于庞大难以形成一对一式监控，进而在这一环节造成监管漏洞。

第二，市场主体和社会主体的参与度较低，各主体的自身优势未能得到充分发挥。市场主体在采取行动时往往滞后于行业的发展，同时也没能及时形成对自身责任的正确认识。市场与政府之间的协同性不够，企业为牟利不严格履行各项审核机制的事件也层出不穷，这均体现出我国市场主体的治理参与度不足，及其和政府主体之间的协同性有待提高。此外，我国的社会团体发展程度较低，有些领域尚未形成行业组织，而有些领域已经形成的行业组织的专业性和有效性稍显不足，致使社会主体的治理效果大打折扣，进而在这种情况下实现多元主体的协同治理更是难上加难。

四 我国数字经济治理体系现代化的实现路径

为推动我国数字经济治理体系的现代化，推动我国数字经济健康发展，针对我国数字经济治理体系现代化的制约因素，需健全数字经济法治体系，以科学的多元协同治理理念为基本方针，加深我国数字经济协同治理程度，加快推进我国数字经济治理体系的现代化，破解制约数字经济发展的治理难题。

（一）健全数字经济法治体系，提升智慧监管水平

党的二十大报告指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”。健全数字经济法治体系是我国建设法治国家和法治社会的基本要求，也是完善数字经济治理体系和实现国家治理能力现代化的应有之义。因此，相关部门应加快数字经济法治体系的系统化建设，制定统一规范性的政策和制度，同时加快设立数据治理工作的分层管理机制和人员配置。在立法难点上也要作出重大突破，积极解决数据权属不清的问题，细化数据分级分类标准，引导行业在遵守国家相关法律法规和标准规范的基础之上促进数据流动、开发数据价值，平衡好数据保护和数据开放之间的关系。

政府和监管部门应充分利用现代化技术，打破部门之间、部门内部的信息壁垒，创新“互联网+监管”模式，加快形成数据整合、特征构建、风险研判、动态监测、结果输出的智慧监管全流程[20]。政府可以通过一定的研发补助和政策优惠，鼓励企业设立自主研发机构，加强两者之间的科技合作，建设新的数据安全治理框架。在此框架下，需要提高关键敏感数据集的识别能力，运用敏感数据识别和自动分级分类等技术提升数据治理的时效性和精准性，依靠数据加密、数据脱敏、数据水印等技术手段实现数据的“专数专用”“高敏高保”以及“跟踪溯源”[21]，提升我国智慧监管水平。

（二）科学判定垄断行为，强化平台事前监管

数字经济蓬勃发展引起的平台垄断给现行的反垄断法带来一系列新的挑战，而现行法律未考虑到数字平台企业的多边性和高动态性由此造成其垄断行为难以界定，因此反垄断法的完善应致力于突破这些问题。可参考《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》所确认的观点，使用替代性分析：当只涉及单边商品时，根据一边的商品界定相关商品市场；当涉及多边商品时，根据多边商品分别界定多个相关商品市场并考虑各相关商品市场之间的相互关系和影响；当存在跨平台效应时，根据平台整体界定相关商品市场。针对垄断程度界定问题，需将数据垄断因素考虑在内，探寻新的衡量指标，并加入界定市场后的市场份额和市场集中度的计算结果作为部分参考，加权多种度量方法的分析结果，提高评定垄断程度的科学性。在有理有据的基础之上，还应提高监管人员评审能力，确保其能够准确划分垄断行为所属的范畴，并根据垄断争议的核心领域市场进行反垄断调查，以使监管机构对市场垄断的判定和处决更加合理可信。

党的二十大报告明确提出，“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。在数字经济时代，应积极使用风险监管手段及时掌握市场主体情况、开展主体风险监测，在严重垄断行为还未发生时就捕捉到大型平台具有垄断意图的行动并迅速约束制止，将各种风险隐患扼杀在摇篮里，建立起强化事前监管的“事前监管+事后执法”反垄断新体制，严密防范系统性安全风险。在这种反垄断新体制中，两种监管手段在数字平台反垄断行动中形成了良性互补关系：事前监管重在监控潜在风险，预防违规行为，维护市场公平；事后执法重在查处垄断行为，发挥执法威力，维护多元利益。事前监管的作用得以有效发挥时，可以更好地避免垄断对多元主体的经济损失，从而弥补事后执法的缺陷。

（三）明确多元主体权责，推动多方深度参与

我国对数字经济治理的探索仍处于初级阶段，总体上还未形成协同共治的治理格局，多元主体的协同性亟需提高，而提高协同性的关键在于各主体明确自身的权力和责任。首先，政府主体更多情况下扮演着“引领者”的角色，其所拥有的权力更多体现为服务公众的义务，政府在数字经济治理中要主动承担起处理数字经济发展过程中不利影响的责任，积极引导其他主体参与治理行动之中，加强与其他主体之间的良性互动。其次，企业主体在数字经济时代掌握先进技术和海量数据，其在追求自身发展的同时，也应肩负维护行业发展的责任，积极配合政府工作，积极回应群众诉求。再次，公民应积极表达自身诉求，行业组织应积极倾听传达民意，并与政府、企业一同参与数字经济治理。在各主体明确自身权利、责任与相互关系之后，可以减少治理主体之间权责交叉和错位现象的发生，从而降低监管重叠和监管空白情况的可能。

在数字经济时代，为提高各主体在协同治理中的参与度，政府可提供平台积极引导多元主体间平等沟通以加深彼此信任，从而推动各类主体均能实现实质参与。同时，多元主体也应在合法范围内通过大数据技术增强数据的开放共享，从而消除其他主体进行共同治理时面临的数据壁垒。最后，多元主体也要增强自身治理能力的专业性和组织框架的规范性，以提高多元协同共治效能。

注释：

[1]林健、卢兴富：《中国工程教育治理体系的内涵与构成要素》，《高等工程教育研究》，2022年第4期。

[2]Rosenau, J.N., Governance in the Twenty-first Century, Global Governance, 1995, 1(1): 13-43.

[3]徐邦友：《国家治理体系：概念、结构、方式与现代化》，《当代社科视野》，2014年第1期。

[4]丁志刚：《如何理解国家治理与国家治理体系》，《学术界》，2014年第2期。

[5]俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》，2014年第1期。

[6]江必新：《国家治理现代化基本问题研究》，《中南大学学报》（社会科学版），2014年第3期。

[7]韩振峰：《怎样理解国家治理体系和治理能力现代化》，http://theory.people.com.cn/n/2013/1216/c40531-23847016.html，2013年12月16日。

[8]中国信息通信研究院：《中国数字经济发展白皮书（2017年）》，2017年7月。

[9]梅宏：《分层次多维度推进大数据治理体系建设》，《中国教育网络》，2018年第7期。

[10]杜雪锋：《数字经济发展的国际比较及借鉴》，《经济体制改革》，2020年第5期。

[11]陈伟光、钟列炀：《全球数字经济治理：要素构成、机制分析与难点突破》，《国际经济评论》，2022年第2期。