农村环境简约治理：内涵机理和实践路径 | 基层善治

 导 读 

在我国，农村生态环境具有公共品属性，基层政府成为不可替代的主要治理主体，并倾向于在科层责任机制下按照行政化、标准化、复杂化和规模化的目标进行管制，由此导致农村环境治理面临资源浪费、要素堆砌、成本攀升、主体利益冲突等潜在风险。在此背景下，简约治理理念关注到非科层化治理的积极作用，强调治理体系的非科层化统合，主张对非关键治理要素进行删繁就简，这为构建简洁高效、积极有为的农村环境治理机制提供了新的思路。

农村环境简约治理：内涵机理和实践路径

作者：郑泽宇

 摘 要 

当前农村环境治理在复杂治理和规模治理的体制惯性中引发要素过密、机制掣肘、协商难度加大、行政成本攀升、治理资源浪费等一系列问题，亟需“化繁为简”的改制创新。简约治理具有简化组织流程结构、精准资源投入靶向和统合非科层化治理力量的灵活、高效和低成本优势，是革新农村环境治理模式的可行思路。同时，推进农村环境简约治理面临着科层治理权力行使“悬浮”、正式规则密集约束、治理资源错配和目标错位的现实挑战。应明确治理资源投入靶向，精简政府管控职能，简化正式规则运作体系，凝聚多元主体治理目标，培育农村环境非正式治理机制，以此构建农村环境简约治理的实践体系。

 关键词 ：农村环境治理 正式规则 简约治理 非正式治理机制

党的二十大报告指出，全面推进乡村振兴，要扎实推动乡村生态振兴。农村环境治理是实现乡村生态振兴的重要途径，近年来国家先后出台了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021-2025年）》《农业农村污染治理攻坚战行动方案（2021-2025年）》等一系列关涉农村环境治理机制创新的政策文件，农村环境治理成为“做加法”的制度过程；相关政策围绕主体赋能、组织赋能、技术赋能、方法赋能等方面，明确了政府主导、多元要素调度、各类主体参与的现代农村环境治理体系构建的内容要求[1]。在农村环境治理领域，学界开展了广泛研究，要素增加和机制创新是相关研究的主要特征，具体来说：一是科层视角下政府及基层组织投入农村环境治理的创新路径研究。主要观点认为，作为农村环境治理的首位主体，政府应积极主导和制定农村环境治理规则，扩充和补足职能权责，围绕治理成本承担、多元体系构建等方面发挥中枢作用[2]。同时，单一政府主导农村环境治理也存在思维僵化、路径扭曲、信任缺失的弊病。这既需要跨越科层束缚谋求政府间纵向合作，构建不同政府部门依其职能参与治理的任务机制，也需要引入政社互动机制，通过政府引导培育参与治理的社会主体要素[3]。另外，还应明确基层组织参与农村环境治理的权责地位，健全对基层组织环境治理绩效的激励问责机制[4]。二是治理共同体视角下农村环境多元共治的创新路径研究。主要观点认为，为实现政府、企业、社会组织与公众之间的互动互补，应基于治理主体行为能力进行差序权能配置。这既需要在方法上完善政府购买服务、治理要素网格化、资源要素投入多元化等方面的机制创新[5]，也需要在理念上秉持多元主体社会生活共同体构建、乡村环境长效管护和乡村文化再生产的发展思路[6]，以期形成利益同频、文化共振和情感耦合的环境治理共同体[7]。三是能动性视角下多元主体参与农村环境治理的创新路径研究。主要观点认为，政府、市场及非营利组织等相关主体参与治理的意愿和能力的培育至关重要。如在农民参与能力提升上，应通过加强政策宣讲、培育农村新兴社会资本、创造农民参与空间等方式优化村民参与治理的可行路径[8]；在企业参与治理能力提升上，应通过优化农村环境要素产权规则，完善农村环境要素的定价机制和价格收益机制等方式，激发相关企业主体深度参与农村环境治理的积极性[9]，等等。

通过文献回顾可知，现有研究侧重于从科层组织细化、治理主体引入、治理机制创设、主体能力补足和治理要素补齐等层面开展“加法”研究，相关研究内容与国家政策的赋能思路相契合。同时，现有研究也形成了“只增不减”、推进农村环境复杂治理的研究惯性，而缺少对农村环境复杂治理和规模治理引发的相关问题的系统回应，表现为：第一，侧重于强化科层责任机制和推进跨科层部门的治理协商，而忽略多部门参与治理的机制掣肘、行政成本攀升等问题；第二，侧重于通过主体上的多元共治和共同体建设来推进农村环境治理，而忽略多元主体介入后协商难度增大、主体利益冲突、核心责任主体不彰等问题的有效规制；第三，侧重于通过治理资源的规模聚合和要素整合来推进农村环境治理，而忽略对治理资源浪费、要素片面堆砌和治理实效不佳等问题的积极应对。为弥合上述问题，本文引入简约治理理论，以农村环境的“减法”治理为目标，阐明农村环境简约治理的内涵机理和现实挑战，并相应提出促进农村环境简约治理的实践路径。

（一）简约治理的价值内涵

在传统中国社会的治理语境下，基层公共事务的治理具有相当的规模性和复杂性。简约治理理论认为规模化和复杂化的公共事务并非必须沿着规模治理和复杂治理的路径来寻求解决方案，其倾向于尽可能少地预设正式的机构和制度，而是设置一种依托准官员或自治机构而开展的半正式行政治理机制；同时，国家只有在简约治理机制趋于失败时方可通过正式行政途径对纠纷和冲突进行干预，以此精简行政规模，降低复杂行政的机制成本，促进基层社会纠纷和冲突事项的自我化解。简约治理理念广泛应用于试图保持基层治理精简化的中国传统集权控制型政府的运作，是为“集权的简约治理”[10]。从中国传统文化视角来看，简约治理理念契合了道家“大道至简”“无为而治”的精神内涵，强调治理上的“简事收心”，在互相竞争的体制机制中寻求逻辑和结构最为简单的模式和道路，进而达到以简驭繁、简而有效的治理境界。虽然勃兴于传统社会治理体系，但在当代推进国家治理体系和治理能力现代化的政策语境下，简约治理的主张仍具有强烈的现实意义，其与在新发展阶段高质量建设服务型政府、深入推进基层“放管服”改革和促进基层治理减负增效等国家政策叙事相契合，为构建简洁高效、积极有为的基层治理体制提供了方向思路。

效率是简约治理理念的核心追求。面对当下日益复杂的基层治理现实，简约治理倡导以效率为目的对非必要的治理结构和流程进行删减，使干群摆脱条条框框、上下反复和信息耗损的繁琐治理过程，围绕关键人群、针对关键问题寻求集约、自主、灵活和富有创造力的沟通解决方案，进而提升基层治理质效。具体来说，简约治理的功能价值体现在三个层面：一是组织层面，简约治理主张简化科层组织结构和政府提供公共服务的程序、流程，并对政府的权力边界和职能边界进行有效界定，既防止科层过度行权以侵蚀社会自治事务，也降低科层管理负荷和体制运行成本负担[11]。二是资源层面，在公共治理资源的稀缺性和公共治理需求的扩张性这一矛盾关系难以调和[12]的背景下，简约治理强调治理资源投入的克制精准，避免正式规则、人力、技术、资金等公共治理资源的无休止和泛化投入，确保投入的有的放矢。三是自治层面，简约治理是包容的半行政治理机制，在精简科层结构和资源投入的基础上，主要依托各类非科层化的自治力量来填补基层治理的主体空缺，通过构造较低成本的共治结构和简洁的自治机制来实现基层善治。在这个过程中，基层社会主体得以利用其知识技术、人际关系和社会资本等禀赋，运用情法合一的非正式规则，快速灵活地介入到基层治理难题中，发挥高效、低成本和灵活性的治理优势[13]。

（二）农村环境简约治理的现实基础

简约治理为促进基层社会的“减法”治理提供了可行思路。农村环境治理作为基层治理的重要组成，同样需要嵌入简约治理理念以寻求复杂问题的解决方案，这立足于四方面的现实基础：

第一，农村社会结构的变迁。伴随着经济社会的发展、城乡一体化进程的加快以及国家“合村并居”政策的推进，传统农村社会的封闭结构逐渐被打破，多元价值观的涌入冲击着乡村原有的内生规则[14]。在开放性的农村社会结构中，大规模人员、要素的流动一方面扩展了参与农村环境治理的主体、目标、关系和方法，另一方面削弱了传统农村社会成员的情感联络，熟人社会陌生化，利益得失成为相关主体参与环境治理等农村公共事务的首要考量因素。因而，当前的农村环境治理更加依赖市场机制、组织机制等外生机制。然而，多元治理主体和治理关系的引入不仅促使农村环境治理体系趋于精细化和复杂化，且在市场机制之下农村环境治理的项目失败风险也在逐步加大。农村环境治理模式的更新需要适应农村社会结构变迁的客观事实。为理顺复杂的主体治理关系、减少利益冲突、及时调整策略以应对突发性治理风险，简约治理日益成为不可或缺的治理理念。

第二，农村环境治理压力增加。在农村城镇化工业化的背景下，农村环境污染要素日益繁多、风险加大，农村生态环境整体形势不容乐观[15]。一方面，农村人居环境整治处于治理攻坚期，公共卫生管护、生活垃圾处理、污水处置和户厕改造等治理任务复杂且艰巨，人居环境长效管护机制尚未形成；另一方面，农业面源污染问题经久不绝，城乡一体化进程中农村还面临着工业污染加剧的风险。成倍增加的农村环境治理问题既考验着科层管理的能力，也对基层自治的张力提出更高要求。在此背景下，亟需跳脱出规模治理的固有观念，为复杂的农村环境治理任务提供化繁就简、弹性灵活的简约治理思路。

第三，基层治理的减负导向。基层在国家治理结构体系中处于末端位置，这一位置决定了基层向上承载着治理负荷的规模化，表现为以任务清单、责任状、督察整改表等为外在形式的科层管理任务向基层的密集下沉；同时，基层权力责任来自于上级授予，基层政府很难灵活增减其治理负荷[16]，由此导致基层治理任务的过密化。在基层治理负荷超出实际治理需求的前提下，基层治理将流于表面治理和形式治理，难以产生实质效益。2019年中共中央办公厅印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》指出，要着力解决“文山会海反弹回潮”“督查检查考核过多过频、过度留痕”等问题，为基层治理的根源减负明确了改革方向。简约治理理念与基层治理的减负导向相契合，可有效规制农村环境治理过程中的科层负累、规则密集约束、过程繁琐等痼疾。

第四，农村环境治理资源集聚。2023年中央一号文件指出：“坚持把农业农村作为一般公共预算优先保障领域。”近年来，国家持续加大对乡村治理的资源倾斜力度，围绕产业政策扶持、资金物资投入、领导干部治理帮扶等内容形成了涵盖规则、物质、人力的资源倾斜配置格局[17]，增加了农业农村污染治理和农村人居环境整治的资源要素供给，意在加快实现农村生态环境整体向好的治理愿景。在此背景下，考虑到农村环境治理任务的规模性、治理资源的有限性和治理需求的差异性，简约治理理念可为农村环境治理资源投入机制的科学设计提供支撑条件，旨在精简结构和流程以减少资源浪费，降低国家资源投入负荷，精准有限资源供给靶向。

（三）农村环境简约治理的作用机理

农村环境简约治理是简约治理理念在农村环境治理领域的具体运用，其强调在政府、自治组织、环保组织、村民等多元主体协同参治农村生态环境的过程中，尽可能地避免制度叠床架屋式的复杂化建构，在治理关系上以“一针一线”替代“千针万线”，从而构建农村环境治理的简约机制。就农村环境简约治理的作用机理而言：

第一，权力简约机制嵌入农村环境治理科层。受压力型科层体制的影响，农村环境治理呈现出基层政府主导的管控治理逻辑；同时，在行政下乡和科层压力下沉的背景下，基层自治组织也日益行政化和科层化[18]，因而基层政府和自治组织共同构成实质主导农村环境治理进程的科层管理结构。简约治理理念以优化科层管理逻辑为目标，通过设立农村环境治理的权力简约机制，促进科层权力行使的简洁高效。具体而言，就是使权力的行使既不以行政考核任务的完成为唯一指标，也不过密约束基层组织和村民的行为，政府只围绕关键难题进行权力“驻场”和履职，核心目的是解决制约农村生态环境改善的中心问题和回应村民的生态关切；同时减少非必要环保任务的生成和向基层的摊派，扩展多元主体共治解决环境污染问题的制度空间。

第二，规则简约机制嵌入农村环境治理规范。与压力型科层体制相适应，农村环境治理在规范选择上以具有约束力的正式规则为依据，国家环境法律法规、政策及地方规范性文件、规章制度等正式规则是农村环境治理的基本遵循。规则简约机制一方面嵌入到正式规则的冗余标准流程治理中，强调实质性规则的确立和流程规则的精简，防止农村环境的正式治理流于形式；另一方面则突出非正式规则对正式规则的补足作用，将农村互惠规范、社会资本、道德准则、人情关系等非正式规则嵌入农村环境治理规范，降低相关主体对正式规则规制的片面依赖，注重运用非正式规则激发村民自我管理和参与村庄公共环境治理的动力。

第三，资源简约机制嵌入农村环境治理实践。从资源依赖视角来看，农村环境治理过程是一个资源嵌入的过程[19]，政府主导下正式规则、治污资金、设备技术、信息等正式治理资源投入的规模性是农村环境治理取得成效的前提。在规模化投入的基础上，资源简约机制强调资源投入的有效性是农村环境治理取得成效的关键原因，通过该机制可适度精简正式治理资源的规模和方向，贴合不同地域、乡村、治理项目和主体的差异化需求，在环境治理的具体场域中有机地嵌入治理资源，以此确保资源投入具有实质成效。

第四，目标简约机制嵌入农村环境治理共识。制度目标与主体利益关系的一致性是主体趋于实现制度目标的理性条件[20]。目标简约机制的核心本质是多元主体参治的共识聚焦机制，通过该机制，可引导多元主体确立参与环境治理的主要目标，弱化相关主体各自参与环境治理的次要目标，从而实现治理目标的简约和利益共识的达成。

就现实来看，受制于农村环境治理的传统思路与体制惯性，推进农村环境的简约治理面临着巨大的挑战，这可从农村环境治理的科层、规则、资源和目标四方面加以阐释。

（一）治理权力的“悬浮”

在开放性农村社会结构中，利益分化和信息模糊削弱了多元主体参与农村环境治理的社会基础。相应地，面对日益繁重的治理工作，科层本位的治理逻辑不断强化，政府主导成为完成农村环境治理任务的既定策略。因而，相较于投入大量资源成本和机制成本而设置成效尚不可知的多元共治机制，科层更倾向于“自我赋权”和直接行使规制权能，表现为基层政府在多元共治体系构建、环境治理成本负担、治理模式设计监督等方面承担了广泛主体责任[21]。

农村环境治理的科层本位是政府积极有为推进社会治理的重要体现。然而，科层本位的农村环境治理体制也存在着逾越权力运作边界和引发科层权力“悬浮”的风险。在国家和地方农村环境治理政策持续为科层赋权增能的背景下，由于缺乏规避行政权力越位风险的常规机制，科层在持续增量的治理任务中难以有效厘清其自身权力运作边界，进而在农村环境治理中倾向于沿着“顶格管理”、“宁多勿少”的思路开展规模治理和泛化治理，按照最多部门、最全事项、最严标准来确定治理任务机制，由此既增加了科层的治理负荷，也忽视了不同地区农村生态环境问题的差异性和村民的多样环境利益诉求。

同时，在规模治理的体制惯性下，科层管理任务的增量还体现在治理压力的向下传导过程中，表现为自上向下治理任务的“层层加码”。具体来说，由于在农村环境治理中缺少清晰的履职边界，上级政府可能会在对地方实际情况考虑不周的情况下围绕村庄绿化、公共卫生清理、厕所改造、义务清扫队组建等环境任务设置硬性的考核目标、繁琐的考核流程和紧迫的考核时限并下放到基层政府，基层政府既要花大量精力以应付加码工作[22]，也要继续细化相关任务的检查考核方案并压至基层组织，以此造成“层层加码”。在基层治理行政化的趋势下，基层组织倾向于尽快完成密集叠加的行政考核任务以摆脱行政负累和换取基层政府对农村社区的表彰和奖励，因而往往通过形式化方式应对上级政府督察考核，而非开展有效的社会动员以促进村民自治。现实中“没有清扫工具的清扫队”“上锁的村公厕”“污水管网铺盖农村旱厕”等现象都是基层形式化应对上级环境治理任务的体现。整体而言，农村环境治理的科层本位和行政任务增量在一定程度上挤占了村民等基层主体的环境自治空间，既使农村环境的科层管理陷入形式化而非实效化的导向之中，也使支配端的科层权力运作与治理末端的村民等主体的利益需求相互脱嵌，进而导致权力行使的“悬浮”。

（二）正式规则的约束

伴随着农业农村现代化进程的加快，农村流动性增强，互惠、帮扶和信任的传统社会关系网络不断消弭，共同价值弱化，自利思想抬头，乡村公共精神日渐消解，由此导致村规民约、互惠规范、道德准则和社会资本等非正式规则的效力弱化。体现在农村环境治理领域，一方面，在共同价值弱化、新型信任关系发育不足、激励措施缺位等因素的作用下，非正式规则无法成为规劝村民参与环境治理的有效机制。村民参与环境治理决策的缺位、对环保项目信息的不知情、环境利益诉求未得到满足等情形都会更加削弱村民之间、村民与自治组织之间的脆弱信任关系，进而影响干群协同治理成效[23]。另一方面，在科层管理任务增量下沉的背景下，非正式规则无法成为实现农村环境科层管理目标的作用机制。在农村环境治理进程中，户厕改造、猪圈拆除、生活垃圾清理、村庄绿化等行政任务和环保项目招投标、农业投入品改良、乡镇企业清洁生产等市场任务，都有着严格的进度管理和指标体系，非正式规则难以通过其低成本、慢节奏、思想浸染和柔性治理的方法使相关硬性任务快速取得进展，因而只能设立强约束性的正式规则对硬性任务进行规制，并为政府“大包大揽”式的环境治理赋权定责。

然而，在此情境下设立的农村环境治理正式规则存在着密集性过强导致基层应接不暇的弊端。相关正式规则既涉及对生活垃圾、畜禽粪便、户厕、黑臭水体等农村人居环境短板的规制，也包括对农业固废、投入品、城镇转移废物、乡镇企业生产废物等农村污染源的规制，还包含环保设施建设、庭院美化、景观改造、生态产业发展等政治任务以及农村环保执法、环保调研、环保考核巡视等程序任务的规制。过密的制度规则“漏斗”式向基层下沉。由此，一方面，“政出多门”，基层部门之间协同治理的意愿降低[24]；另一方面，“自我减压”，基层倾向于采取象征性执行的方式来应付上级考核，进而降低正式规则的制约能力。值得一提的是，正式规则的密集性决定了其较强的约束性。这一强约束性进一步瓦解了非正式规则的既存效力，破坏了传统农村生活中村民之间约定俗成的环境利益关系和以情理为内容的治理规则，阻碍了农村环境伦理秩序的修复再生[25]。在表现形式上，正式规则和非正式规则的此强彼弱特征非常突出，现实中甚至存在村民扭曲、异化和运用式微的非正式规则抵抗、排斥正式规则实施的情形，如村民动员家族群体共同抵制基层环境行政执法的消极现象。

（三）治理资源的错配

近年来，国家持续加大农村环境治理资源的投入力度，统筹整合环保资金和项目，推进行政下乡、资源下乡和干部下乡，由城及乡的要素流动格局逐步形成，农村环境治理资金、技术、人才及项目等资源日益充实。但是，面向农村的资源倾斜供给也存在引发资源依赖、治理惰性和部门寻租的风险，进而导致农村环境治理在资源上的“等靠要”和行为上的“政府干、村民看”；因而，资源的有效配置至关重要[26]。当下农村环境治理资源配置所面临的主要矛盾，已从城乡发展失衡背景下农村治理资源匮乏，转化为在农村环境治理资源日益充实背景下如何合理有效地将既有资源配置到规模化的治理任务之中。

农村治理资源错配主要表现在两个方面。一方面，正式治理资源与非正式治理场域的错配。除了村庄道路硬化、环保项目招投标、污水管网建造等需要政府资金技术投入的正式治理场域，农村环境治理还包括庭前屋院清扫、乱堆乱放清理、自用农业投入品包装回收、生活垃圾分类等可依靠村民日常自主完成的非正式治理场域。地方政府主导的资源下乡加强了对非正式治理场域的干预力度，表现为政府通过资金激励、技术指导、执法监督等方式对村民日常环境行为的纠偏，由此也增加了正式治理资源的投入压力，并造成村民等主体对政府投入治理的依赖和滋生治理的惰性。另一方面，普遍治理资源与特殊治理问题的错配。考虑到农村集体经济和村民自筹资金的有限性，当前农村环境治理以基层政府财政补助为主要手段。同时，基层财政补助的大部分资金通过项目制、“以奖代补”等方式下放到每一个行政村，并兼顾各村资金获取的公平性。虽然基层政府设置了诸多资源竞争规则，如根据农村上一年度、季度治理成效排名决定当期的财政补助数额，但事实上各村都可获得数额相差不大的资金补助。然而，受历史、地理和自然因素影响，各村在村委动员能力、村落生态乡风和治理传统、村民共治凝聚力等内在层面以及人居环境状况、面源污染情况等外在层面上，皆存在着差异化的治理禀赋、需求和特征，资源投入的泛化使其很难针对性地运用治理资源来解决各个不同的突出治理矛盾。

（四）治理目标的错位

农村环境复杂治理和规模治理的既往思路不仅丰富了参与治理的主体要素和资源要素，还构造了治理目标多元化的体系格局。在此背景下，农村环境治理面临着较为突出的目标整合难题，相关主体秉持多元化的参治目标和利益心理，目标的错位和冲突致使相关治理进程始终缺乏普遍约束层面的共识，整体思维和共同价值弱化，进而加剧集体行动困境，增加农村环境善治难度。

治理目标错位在本质上是复杂治理任务和有限治理资源间的冲突，这二者的矛盾关系使得各主体只能对农村环境治理的多元目标有所取舍，并在自利性的心理建设中谋求最符合自我利益的治理目标。从主体视角来考察：其一，承担增量行政任务和自上而下科层体制压力的基层政府以完成标准化治理任务为主要目标，倾向于完成科层在村庄绿化、道路硬化、环保设施建设、户厕进院入户、粪污就地资源化利用等方面设置的面上考核指标和治理标准比率，因而标准化治理色彩突出。在此之外，关注治理实效和村民利益诉求等目标，如通过培训提高村民熟练掌握环保设施使用和基建维护的技能素养，则因缺少具象的考核标准和上级要求而沦为次要目标。在具备“避责可能性”的前提下，“多一事不如少一事”，上述治理目标往往通过“痕迹管理”抑或直接回避等方式被搁置[27]。其二，基层组织的治理目标不甚明确。一方面，在基层治理行政化趋势下，以标准化为特征的行政治理机制压缩了基层组织的变通空间，基层组织主要落实上级政府的环境政策及完成政府下达的环境治理任务。相应地，基层组织怠于提出自身治理目标，在治理意图上附随于行政治理目标。另一方面，除农村环境治理任务目标以外，基层组织还要承担发展农村产业、提高集体经济组织效益和提升农民收入水平等多项乡村振兴任务[28]。环境治理与经济发展的矛盾关系、行政任务与自治愿景的矛盾关系都增加了基层组织治理目标错位的风险。其三，市场化导向下环保企业与其他主体存在目标错位的问题。环保企业以追求经营利润为主要目标，政府和基层组织倾向于以尽可能低的成本来维持农村环境秩序，村民则偏向于对其日常生活和利益影响最小的环境治理方式。同时，农村环境治理不是一个纯粹的市场过程，环保企业开展村庄卫生管护、生活垃圾回收处置、排污设施建造维护等项目都需要完成一定的行政任务，如在上级检查节点配合政府对农村环境卫生进行专项治理[29]，并对考核不达标的治理项目进行再整治，等等。在迎合政府和村民等主体降低治理成本的目标的同时，环保企业还需要增加成本投入以完成行政任务，因而难以实现其逐利目标，由此降低参治积极性。

“事物如为数过多，就难以制定秩序。”[30]推进农村环境简约治理应围绕科层简约、规则简约、资源简约和目标简约四个方面展开规制，核心进路有二：一是在正式治理中，明确治理资源投入靶向和精简政府管控职能，简化正式规则运作体系；二是在非正式治理中，凝聚多元主体治理目标，整合农村内生资源，培育农村环境非正式治理机制。

（一）明确治理资源投入靶向，精简政府管控职能

当前农村环境治理面临着科层管理逻辑不断强化、行政任务繁杂增量、压缩基层环境自治空间的现实困境。为此，应当建立农村环境治理事务分类管理标准机制，通过该机制在梳理分类的基础上剔除无需纳入政府行权范围的治理事务，从而明确行政治理资源投入靶向，精简政府管控职能，降低科层管理负荷和赋予基层环境自治权能。

具体来说，首先，应综合考量农村环境治理具体事务对组织动员、技术资金等要素的需求，分别明确政府管控、政府组织社会力量参与、政府引导村民参与和村民自治的具体事务，以此对政府管控、组织、引导和村民自治的环境治理事务形成边界上的清晰界分，并贴合不同环境治理事务的差异化需求精准投入行政治理资源：一方面，应降低对村民积极参与可有效解决或者村民自治的非正式治理事项（如屋院卫生整治、生活垃圾清理等事项）的资源投入，减少行政干预和治理资源配置，消弭非正式环境治理的资源依赖困境，避免人力、资金等有限资源投入的分散化、无效化；另一方面，“集中力量办大事”，应将资源投入至亟需治理关注的正式治理领域，如农村环境治理项目规划落地、村村联合治理激励、农村环保执法机制建设等需要政府管控和社会力量参与的正式治理事项，优化资源配置的方向和质量。其次，政府除在环保规则制定、资源技术整合、项目落地、激励机制设置、环境执法监管等国家权力赋予、其他主体难以实施以及涉及农村环境治理核心矛盾等事务中发挥主导作用以外，应尽可能避免对农村环境非正式治理事务的直接干预，而更多的是发挥其组织引领作用，以此矫正政府“大包大揽”环境治理的弊病，拓展基层环境自治的制度空间。再次，分类管理机制的确立不是绝对的，环境治理事务需要在分类管理的基础上形成多元主体共同嵌入治理的实践逻辑。比如，农村环保规则的制定理应由政府承担主导责任，但是，环保规则的制定更需要引入村庄民意调查、听证、信息公开等政府引导村民参与的环节，提升村民的环境认知和参与能力，以此避免政府行权与村民的利益关切脱节。最后，应在清晰界分政府管控事项的基础上，确立行政指标考核及形式化手段运用的合理频率。在村庄生态建设、人居环境整治等场域中，可以结合具体环境治理任务的艰巨性、前期治理绩效水平等差异化因素分别确定指标考核和形式化手段运用的程度，明确治理为主、考核为辅的行权逻辑，避免政府行使管控职能时“一揽子”生成非必要环保任务及向下摊派。由此，将科层管理注意力和基层治理精力从繁琐考核任务和形式化工作中解放出来，集聚行政治理资源用于解决制约农村生态环境改善的中心问题，使行权真正有利于农村环境治理核心事务的推进和农村主体环境利益的保障。

（二）简化正式规则运作体系，提升农村环境正式治理质效

农村环境治理正式规则确立的目的，是为各主体积极参与治理提供良好的制度环境，而非通过密集的正式规则压制相关主体自主治理的积极性。因而，对过密的正式规则进行有效疏解至关重要。正式规则的简约机制应从三个方面展开：

第一，规则传导简化，避免“层层加码”。从简约治理角度来看，一方面，在干部下乡的背景下，农村环境治理规则在某些情境中可进行纵向传导流程的简化，目的是应对科层体制下决策链条过长带来的规则“层层加码”的消极现象，实施“点对点”的政策供给方案，从而确保政策对口。比如，为实施上级政府布置的农村改厕工作，县级政府制定县域辖区内各村落的改厕任务指标，并可通过委派专家工作组、县级干部下乡等方式“讲政策、解难题、办实事”，引导政策直接落地，指导村两委及村民开展整治，以此规避由县及乡政策传导加码的问题。另一方面，应致力于横向传导流程的简化，如对地域空间相连的多个村庄和环境污染问题类同但地域互不相连的村庄进行集中的政策宣贯和规则传导，使相关村庄间形成集中建设环境基础设施、同步实施环保规划、统一应对环境污染问题的治理共同体[31]，以此既可降低科层投入的规则传导成本，也可在连片治理的逻辑中促成农村环境治理的简约化。

第二，组织部门简化，避免“政出多门”。农村环境治理的要素复杂性决定了其牵涉职能部门的多元化，为规避部门多元化引发“政出多门”、各自为政及治理推诿等现实风险，理应推进农村环境治理部门运作的优化简化，统合相关治理机构和组织机制，以此提升科层行权质效。一方面，应协调生态环境、农业农村、规划、发展改革、水利等部门的农村环境治理职能，梳理各部门在农村生态管制领域的规划编制实施、治理指导、资源调度、设施运行管护、环保监管等权能，以治理对象为标准统合相关治理事务和明确主要的实施部门，避免出现权责掣肘和行政“多次进场”重复治理的问题。另一方面，应确立自治组织的替代治理地位，使其在不具备执法必要的行政“非在场”场域替代行政部门发挥能动作用。比如，村两委可在环保项目建设模式选择、治污设施运行维护、公共卫生维护监督、环保公共经费监督使用等领域编制“接地气”的工作计划和实施方案，以此填补部门简化的治理空缺。

第三，规制内容简化，避免“自我减压”。农村环境治理正式规则的过密约束是导致基层“自我减压”的主要原因，尤其是在外来型正式规则与内生型非正式规则相互博弈冲突的背景中。为规避基层“自我减压”困境，围绕简约治理理念，农村环境治理正式规则应当作三方面的调适：其一，设立引导性目标而非约束性目标。基层政府在转换上级政策的过程中，应以引导性为主要原则，围绕农村环境治理的具体任务设立引导实施和组织动员的目标，如将村容村貌、垃圾治理等重点领域“立抓立行、立行立改”的约束目标优化为“基层动员、梯次推进”的引导目标，明确目标实现的渐进步骤，以此为自治组织等主体执行政策留有空间余地。其二，聚焦规制结果的实现而非治理过程的繁复。在实施引导性目标之后，为防止基层扭曲执行环境政策，还应明确正式规则要求的治理结果。比如，正式规则要求县域内所有村庄必须完成“三清一改”的规定动作，扭转农业生产废弃物直排等不良习惯。除此之外，不对“三清一改”的过程形式作过多规定，以此避免在办事流程化、考核标准化的导向中形成繁琐的工作会议、督查检查和调研考核任务。其三，回应村庄的治理问题本身而非增加问责压力。各级政府党委组织是环保政治任务的提出主体，除此之外，应当严格约束各级行政职能部门通过环保政治任务的形式向下发包治理任务和摊派问责压力[32]。进而，在规制内容上便需要化简正式规则的问责内容，对于农村环境治理实践中产生的非关键性治理失误、延误及偏差等问题，注重设立容错机制以解决问题本身而非惩治问题责任人，进而舒缓相关主体的治理压力和“担责焦虑”，以此最大化减轻基层治理负荷，塑造科层与基层组织间的简洁清晰、帮扶协作的良性治理关系。

（三）凝聚多元主体治理目标，培育农村环境非正式治理机制

农村环境治理问题的乡土性、综合性和复杂性决定了其并不能完全适应正式的、标准的和强制的科层治理范式，而是需要从农村内部结构中思考自主治理的实践之道。简约治理注重运用农村社会的内生资源和非正式规则，以自主、灵活和低成本的方式，应对基层无法准确预测、科层无法精确规制的复杂化规模化治理问题，从而为促进农村环境治理提供了简而有效的非正式治理思路。培育农村环境非正式治理机制应围绕两方面展开：

第一，凝聚多元主体治理目标，塑造简约治理的主体共识。整体来说，在持续向好的治理趋势中，农村环境治理应遵循贴切、维持和稳定性原则，尽力避免在乡间正式治理和非正式治理场域“大操大办”，进行过高标准和不切实际的农村环境质量建设，而是贴切村庄的实际需求，在维持农村环境治理既有良性制度和尊重传统习惯的基础上，构建稳定、简洁、适度、可预见的治理机制。以上便构成了促进农村环境简约治理的最关键目标，参与农村环境治理的多元主体都应围绕这一目标凝聚治理共识。这就需要，其一，基层政府以完成科层传达的中心治理任务为主要目标，尽可能少地围绕村庄形式美化、生态标语推广、行为建章立制、环境治理留痕等次要目标进行行动动员。其二，在基层政府减少形式化任务动员的背景下，基层组织以保障村民环境权和发展权为目标，创新村民参与环境治理的社区机制，将发展农村产业、提高村民收入水平等乡村振兴行动作为主要任务。其三，村民以在生活化氛围中完成非正式治理任务为主要目标，在日常生活中实施垃圾分类、污水减排、畜禽粪污清理、农业投入品减量等生产生活行为，落实“门前三包”制和公共卫生“网格化”任务。其四，在简约的治理氛围中，参治的社会组织和企业便可相应减少非必要的治理任务，由此降低成本投入。同时，还可通过资金扶持、税收减免、特许经营、生态信贷等方式提高积极参治企业的盈利预期，避免利益目标裹挟环境治理目标，使相关企业组织嵌入到多元主体技术共享、任务共担和环保互利的有效治理格局中。

第二，培育非正式治理机制，提升农村环境治理的内生动力。既有研究表明，基层治理事务大多属于“关系嵌入型事务”，相关事务的处理往往具有延展性，能牵涉到复杂的利益关系和情感关系[33]。因而，农村环境治理需要有效调度和运用村民之间约定俗成的乡村传统，吸纳农村社会资本、道德规范、村规民约等非正式规则的积极成分，弥合正式规则的规制缺漏，灵活运用“情、理、法”来调适村民的环境行为和利益关系，维系村民之间的自主治理共识和协作纽带，以此通过柔和、简洁、自主和低成本的非正式治理机制将相关复杂治理事务处置得体。同时，在农村社会转型期，培育非正式治理机制还需要将重塑农村内聚力作为主要抓手：一方面，以村两委为组织核心，以村规民约修订为途径，建立村庄环保行为准则和信用奖惩规则，对于村民实施的环境不友好行为通过社区评定、主动公开、公共卫生责任承担等方式予以批评惩戒。加强宣传指引，弘扬绿色价值理念和阐释国家治理政策精神，运用情理手段、关系手段、激励手段等灵活方法支持、鼓励村民靠近政策、理解政策和实施政策，引导村民树立绿色道德观念和治理意识，以此发挥非正式规则对正式规则实施的促进作用。另一方面，搭建农村环境治理的村民参与机制，确保村民可积极参与环境决策和环保项目进程管理，畅通村民自下而上的生态利益诉求渠道。另外，还需要建立村民信任机制，综合考虑新农村建设过程中不同村民群体的利益关注、民俗传统和环保习惯，重构以互利互惠、互帮互助和人情往来为核心的村民信任关系来促进农村生态环境的组织化治理，以此塑造新型信任关系激发村民自治意愿、助力环境治理实践的简约机制。

 注释：

[1]贺雪峰.关于“十四五”期间推进乡村振兴的若干问题探讨——学习《“十四五”规划建议》的体会[J].广西大学学报(哲学社会科学版),2021,43(01):89-96.

[2]曲延春.农村环境治理中的政府责任再论析：元治理视域[J].中国人口·资源与环境,2021,31(02):71-79.

[3]张国磊,张新文,马丽.农村环境治理的策略变迁：从政府动员到政社互动[J].农村经济,2017(08):70-76.

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[5]戚晓明.乡村振兴背景下农村环境治理的主体变迁与机制创新[J].江苏社会科学,2018(05):31-38.

[6]张兴祥,何昊翰.从项目制到共同体构建：农村人居环境治理的运行向路[J].福建师范大学学报(哲学社会科学版),2023(03):91-99.

[7]段雨,胡亮.新时代农村环境治理共同体建构逻辑理路、现实挑战与优化路径研究[J].云南民族大学学报(哲学社会科学版),2023,40(05):114-121.

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[9]郑泽宇,陈德敏.整体性治理视角下农村环境治理模式的发展路径探析[J].云南民族大学学报(哲学社会科学版),2022,39(02):128-136.

[10]黄宗智.集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政[J].开放时代,2008(02):10-29.

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[12]史云贵,薛喆.简约治理：概念内涵、生成逻辑与影响因素[J].中国人民大学学报,2022,36(01):149-159.

[13]刘磊.乡村简约治理的数字化转型及其实现路径[J].人文杂志,2023(06):122-129.

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[16]李伟,陈那波.论组织韧性视角下基层政府治理负荷的消解[J].江淮论坛,2023(04):115-121.

[17]辛璄怡,于水.乡村有效治理的困境与超越：治理资源配置的视角[J].农村经济,2022(09):67-75.

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[19]张新文,冯林林.政社合作、结构嵌入与农村环境治理——基于D县H镇环境治理的案例考察[J].农村经济,2023(04):65-72.

[20]李景鹏.论制度与机制[J].天津社会科学,2010,3(03):49-53.

[21]曲延春.农村环境治理中的政府责任再论析：元治理视域[J].中国人口·资源与环境,2021,31(02):71-79.

[22]崔晶.基层治理中的政策“适应性执行”——基于Y区和H镇的案例分析[J].公共管理学报,2022,19(01):52-62+168.

[23]杜焱强,刘平养,包存宽,等.社会资本视阈下的农村环境治理研究——以欠发达地区J村养殖污染为个案[J].公共管理学报,2016,13(04):101-112+157-158.

[24]何瓦特,唐家斌.农村环境政策“空转”及其矫正——基于模糊—冲突的分析框架[J].云南大学学报(社会科学版),2022,21(01):116-123.

[25]丁国峰,蒋淼.我国农村生态环境高质量治理的法治逻辑[J].行政论坛,2022,29(06):118-126.

[26]陈锡文.资源配置与中国农村发展[J].中国农村经济,2004(01):4-9.

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[29]朱战辉.生活治理视域下农村人居环境治理路径与机制分析[J].地方治理研究,2023(01):65-77+80.

[30]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭,译.北京:商务印书馆,1965:354.

[31]杜焱强.农村环境治理70年：历史演变、转换逻辑与未来走向[J].中国农业大学学报(社会科学版),2019,36(05):82-89.

[32]张新文,杜永康.过密治理与去过密化：基层治理减负的一个解释框架[J].求实,2022(06):47-57+109.

[33]欧阳静.简约治理：超越科层化的乡村治理现代化[J].中国社会科学,2022(03):145-163.

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 基金项目 

国家社会科学基金西部项目“生活垃圾分类与资源化利用的法律规制研究”（项目编号：20XFX019）。

 作者简介 

郑泽宇，山东科技大学文法学院讲师。

本文原载于《学习与实践》2024年第1期。

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