于连超 || 论国家质量基础设施发展政策及其法律制度建设
摘要：本文从国家质量基础设施概念演变考察，分析部分发展中国家的国家质量基础设施发展政策。研究NQI立法框架主要包括标准法、计量法、法制计量法、认可法等内容，并对NQI立法进行比较分析。提出我国NQI立法应明确技术机构的法律地位和法定职责，促进NQI法律制度的现代化和国际化建设。
关键词：国家质量基础设施，计量法，标准化法
国家质量基础设施（NQI）是一个国家为了保障市场提供的产品、服务与流程的质量、安全和环境可靠性而建立的一套体系，是科学技术、设施设备、人员机构、组织活动和政策法律的集合体，NQI主要依靠计量、标准化、认可、合格评定和市场监管。
作为一种基础性的保障体系，NQI是市场经济有效运行的基础保障，也是一个国家市场国际化发展的关键支撑。市场经济是法治经济，世界各国都非常重视NQI的立法工作，为NQI的建设与发展提供周全的法制保障。
1 国家质量基础设施与发展中国家的发展政策
1.1国家质量基础设施概念演变考察
国家质量基础设施（英文:national quality infrastructure，简称NQI）是一个国际通行的概念，于2005年由联合国贸发组织和世界贸易组织首次提出。
NQI概念是一个逐渐演进的过程。早在2006年，国际标准化组织（ISO）在发布的题为“Building an infrastructure for sustainable development:Metrology, standardization and conformity assessment” 的报告中率先提出了“技术基础设施”的概念，该报告指出，“企业和政府利用计量、标准化和合格评定优化产品、健康、消费者保护、环境、安全和质量，有效实施支撑着可持续发展和社会幸福以及促进贸易”。
世界银行也持续关注国家质量基础设施，2006年的《质量体系和标准的竞争优势》报告系统阐述了质量体系与标准、计量、认证、认可的关系及相互之间的作用。
世界银行在2010年5月发布的《全球竞争中的质量治理：提升东欧和中亚的质量和标准》（Harnessing Quality for Global Competitiveness:Upgrading Eastern Europe and Central Asia’s Quality and Standards）报告将国家质量基础设施阐述为，“建立和实施所需的标准化、计量（科学的、工业的和法制的）、检验、检测、认证（产品和体系）以及认可服务，以证明产品和服务满足机构或市场给定要求的一套完整公共的和私有的基础设施”。
为帮助在发展中国家及转型期国家建立相应的技术基础设施支撑可持续发展和贸易，2005年BIPM等8个国际组织联合成立了协调计量、合格评定和标准技术援助发展中国家联合委员会（DCMAS），每年举行一次会议，讨论成员间共同关心的问题并制定下一年联合开展的行动。
2017年，DCMAS和世界银行共同给出了质量基础设施体系的新定义，即“质量基础设施体系是由支持与提升产品、服务和过程的质量、安全和环保性所需的公共和民间组织与政策、相关法律法规和实践构成的体系”。
在这个新概念中，强调质量基础设施是一个宏观体系，这个体系包括组织、政策、法律法规以及实践。
2018年11月30日，在DCMAS的基础上，国际计量局（BIPM）、国际认可论坛（IAF）、国际电工委员会（IEC）、国际实验室认可合作组织（ILAC）、国际标准化组织（ISO）、国际贸易中心（ITC）、国际电信联盟（ITU）、国际法制计量组织（OIML）、联合国欧洲经济署（UNECE）、联合国工业发展组织（UNIDO）、世界银行（WBG）和世界贸易组织（WTO）等12个创始成员于瑞士日内瓦成立了国际组织国际质量基础设施网络（INetQI）。
其目的是更好地应对全球化和可持续发展面临的挑战，加强相互合作，促进质量基础设施的内涵认知、价值宣传和结果承认，并为质量基础设施在全球的有效实施和融合提供指导和支持。
纵观NQI的发展历程，其理念的发展经历从微观、中观到宏观演进3个阶段。
第一阶段是单要素阶段，强调集成性，即计量、标准、认可和合格评定共同促进工业、贸易和经济的发展。
第二阶段把NQI在保持集成性的基础上，更加强调NQI的整体性。即标准化、计量（包括科学计量、法制计量和应用计量）、检验、检测、认证（产品和体系）以及认可服务组织提供的产品和服务，目的是机构和市场的需求。
第三阶段把NQI作为一个体系，包括组织、政策、法律法规和实践，目标是支持与提升产品、服务和过程的质量、安全和环保性。
关于NQI涵义最新理解体现在联合国工业发展组织（UNIDO）在2018年发布的名为“质量政策——技术指南”的文件中，该文件提出了“质量政策”（Quality Policy）这一概念，并认为质量政策（QP）是在国家或区域一级为发展和维持有效且高效的质量基础设施而采取的政策。
质量政策将NQI视为一个体系，包括：
（1）政府层面，主要是建立技术法规框架和监管机构；
（2）质量基础设施机构层面，有国家标准机构、国家计量机构和国家认可机构及其合理的组合和优化措施；
（3）质量基础设施服务层面，由合格评定、测试、检验、认证、校准等方面；
（4）市场与消费者层面，NQI的目的在于满足市场和消费者需求；
（5）国际与区域联络层面，NQI是一个国际化的，为全球价值链服务的体系，要求各国NQI需与国际保持相互承认。
1.2 部分发展中国家的国家质量基础设施发展政策
近些年来，众多发展中国家纷纷制定NQI发展政策和战略规划，对各自国家的质量基础设施建设与发展进行规划。
如：《斯里兰卡国家质量基础设施战略（2018-2022）》（National Quality Infrastructure Strategy of Sri Lanka 2018-2022）指出，斯里兰卡渴望通过拥有高度竞争的经济，为当地需求和出口市场提供多样化产品和服务的竞争，到2025年成为中等收入国家。
只有巩固斯里兰卡在现有市场中的市场份额，并通过新的、高附加值和多样化的产品和服务进入新市场并建立自己的市场，才能实现出口收入的增加。因此，斯里兰卡成为南亚下一个区域贸易中心的雄心壮志取决于许多国家发展计划，包括实施国家质量基础设施（NQI）战略。
《肯尼亚国家质量基础设施政策》（Kenya National Quality Infrastructure Policy）指出，肯尼亚国家质量基础设施政策旨在厘清政府在优化质量发展环境方面的职责，并作为强化和更新计量、标准、认可和合格评定体系以及有效实施技术法规的政策基础，是建立可持续国民经济过程的一部分。
《牙买加国家质量政策》（National Quality Policy of Jamaica）的目标包括，通过国家质量基础设施的援助和国家质量促进战略使牙买加的商品和服务符合全球要求；建设功能齐全、运行高效且有立法保障的国家质量基础设施体系；形成有效的技术法规制度；建立、支持和维持国家质量文化的协调计划；国家质量基础设施建设与私营部门形成良性互动等等。
《特立尼达和多巴哥国家质量政策（2018-2030）》（The National Quality Policy for Trinidad and Tobago 2018-2030）指出，特立尼达和多巴哥国家质量政策旨在促进特立尼达和多巴哥的企业实现更高水平的生产力、创新力和竞争力满足国际要求，并保障消费者健康和环境保护。
特立尼达和多巴哥将从战略上发展国际认可的国家质量基础设施，以战略、务实、参与和协调的方式整合特立尼达和多巴哥的质量基础设施运行框架和网络通过在特立尼达和多巴哥进行法律改革，将国家质量基础设施纳入商业、贸易和所有相关的社会活动中，并为在该国实施良好监管规范提供了法律依据。
同时，发展人力资本和有形基础设施，并授权机构和利益相关方，建立了持续学习，适应和交流的系统。
2 国家质量基础设施法律制度框架结构
市场经济是法治经济，世界各国都非常重视NQI的立法工作，为NQI的建设与发展提供周全的法制保障。
NQI体系的建设与运行需要国家责任和市场机制的共同努力。具体来看，国家量值传递体系的建立与有效运行，特别是法制计量制度与技术支撑和科学计量的发展与能力提升、国家标准的制定和管理、国家认可活动的开展，以及相应的国家计量院（National Metrological Institute，简称NMI）、国家标准机构（National Standards Body，简称NSB）和国家认可机构（National Accreditation Body，简称NAB）的建立、资助和运作都需要国家提供主要的保障。
或者说，建设和不断发展NQI体系中这些最基础的部分是国家责任。世界银行的研究报告认为，“法制计量”“科学计量”“国家标准机构”和“国家认可机构”四部分主要依靠政府资助。
在NQI体系基础部分之上是NQI服务体系部分，主要包括“测试和校准”“产品认证”“体系认证”“质量奖励”等内容，这些NQI服务体系主要依赖于产业，并采取市场化的资助方式进行。
通过上述分析，可以认为NQI体系是一个不断演化发展的公私合作伙伴关系（public-private-partnership，简称PPP）。
一般来讲，公私合作伙伴关系是指政府与私人组织之间，为了合作建设基础设施项目或是为了提供某种公共物品和服务，彼此之间形成的一种伙伴式的合作关系。
公私伙伴关系具有以下显著特征，
（1）在主体方面，有隶属于公私两个不同部门的权利主体存在，且有分工共同参与任务。
（2）公私合作的客体没有严格限制，但主要集中在公共行政领域。
（3）合作的成员都是合作的主角。
（4）合作关系具有一定的持续性。
（5）合作成员须对合作结果承担责任。具体来看，在NQI公私合作伙伴关系中，政府主要负责NQI体系中具有公共物品属性的基础性部分，市场则主要负责NQI体系中市场化运作的NQI服务体系部分，政府与市场既有分工，又有合作。
市场经济是质量经济，市场提供的产品和服务需满足法律和消费者的质量要求，可以说市场经济的有效运行离不开NQI体系的支撑。
同时，市场经济也是法治经济，也就是说市场经济运行的体制、机制和规则需法治化，这必然要求NQI体系中政府与市场的公私合作伙伴关系得到法律的确认。因此，NQI立法的任务目标是为NQI公私合作伙伴关系的建立、维护和有效运行提供法制保障。
根据联合国工发组织（UNIDO）关于NQI立法框架体系的讨论，NQI立法的框架体系主要包括以下5个方面：
（1）标准法。标准法主要规定国家标准的制定和发布，及其法律地位以及如何在国家其他立法中引用国家标准。如果国家标准机构属于公共部门，该法则可以规定建立国家标准机构，规定其治理、责任、活动和财务内容。
（2）计量法。主要是针对科学计量方面的立法。计量法主要规定国际单位制度，即所谓的SI制度，以及国家计量标准的建立和维护。计量法还应规定建立国家计量院及其治理、责任、活动和财务内容。
（3）法制计量法。法制计量法主要规定对贸易、健康服务、环境控制和执法等方面的测量设备的控制权，其中包括对消费品预包装的要求。法制计量法还应规定设立法制计量部门，及其治理、责任、活动和财务内容。
（4）认可法。认可法主要规定使用认可作为表示合格评定服务提供者技术能力的主要手段，不仅适用于产品，而且还适用于整个社会所需的服务。例如：医学或病理学实验室。认可法还应规定设立国家认可机构（如果没有，则指定区域或其他国家的机构为事实上的国家机构），及其治理、责任、活动和财务内容。
（5）技术法规框架法。技术法规框架法主要按照WTO/TBT协定（和经济合作组织相应规定），所有主管部门及其机构以商定方式制定和发布技术法规。技术法规框架法应包含预先进行影响力评估的指导意见，以确定制定技术法规的有效性、引用有技术要求的标准、首选的合格评定方法、监管机构的责任和制裁的实施。
技术法规框架法还可以规定设立高级别监督机构，以协调不同政府部门和NQI机构的所有技术监管活动，以确保技术法规框架法符合WTO/TBT协定（和经济合作组织相应规定）。
3 国家质量基础设施立法模式之比较
3.1 通过正式立法建设国家计量体系
世界各国普遍对计量活动进行了立法，由于政治理念、经济体制和历史文化等因素的差异，各国计量立法的体例与法律称谓有所不同，总体来看主要分为以下几种类型：
（1）计量综合立法模式，即制定所谓的“计量法”或“测量法”等，以英国、日本、澳大利亚、俄罗斯等国家为代表。在这一立法体例下，科学计量和法制计量等国家计量体系的主要内容由一部法律进行规定，如英国和日本的《计量法》、澳大利亚的《国家测量法（1960）》、俄罗斯的《关于保障测量一致性的法律》等。
（2）计量专项立法模式，即针对计量活动的某一重要方面进行立法，如德国的《单位与时间法》、挪威的《计量单位和标准时间法》等。
（3）法制计量专门立法模式，即针对法制计量活动制定专门的“法制计量法”或“度量衡法”等，如印度、南非的《法制计量法》、加拿大和新加坡的《度量衡法》等。
（4）科学计量和法制计量分别立法模式，泰国和马来西亚等国家的计量立法包括科学计量和法制计量两部法律。
在泰国，科学计量方面的立法表现为《国家计量体系发展法》；法制计量方面的立法表现为《度量衡法》，其中科学计量的主管机构是隶属于科学技术部的泰国国家计量院，法制计量的主管机构是隶属于商务部的度量衡管理中心。
在马来西亚，科学计量方面的立法表现为《国家测量体系法2007》，法制计量方面的立法表现为《度量衡法1972》。
3.2 通过行政契约建设国家标准体系
英国标准协会（BSI）前身是成立于1902年的标准化总委员会，后于1918年更名为英国工程标准协会。
1929年，《皇家特许》对BSI进行了授权，主要对BSI的独立法人地位、组织形式以及业务范围做了原则性规定。后来，《皇家特许》经过多次修改，增加了“特许细则”，明确了BSI的工作目标、机构设置等内容。
为了配合《皇家特许》的实施，1982年英国政府与BSI签订了《英国联合王国政府与英国标准协会关于认可BSI为国家标准化机构的谅解备忘录》（以下简称《谅解备忘录》），建立了英国政府与BSI的合作框架。
《谅解备忘录》确认BSI是英国的国家标准机构，英国政府承认BSI在国际标准化组织（ISO）、国际电工委员会（IEC）、欧洲标准化委员会（Comité Européen de Normalisation，法文缩写：CEN）以及欧洲电工标准化委员会（CENELEC）中代表英国的地位。
上述《皇家特许》和《谅解备忘录》具有鲜明的行政契约法律属性，可以说，英国政府就国家标准相关问题通过行政契约与BSI建立起了公私合作伙伴关系。
德国标准化协会（DIN）成立于1917年，是一家注册的民间组织。德国联邦政府于1998年与DIN签订了《联邦政府与德国标准化协会合作协议》（以下简称《合作协议》），就DIN代表德国联邦政府从事国家标准化工作做了约定。
《合作协议》是一典型的行政合同，合同的双方当事人分别是德国联邦政府和DIN。《合作协议》对当事人的权利义务做了规定。该合同是无固定期限的合同，体现出合同服务于公共利益，具有持续性的特征。
同时，作为合同当事人，联邦政府与德国标准化协会都有权解除合同。《合作协议》第11条规定：“任何一方只要提前一年提出终止合同的意向，都可以在下一年年末终止本合同。”
《针对德意志联邦共和国与DIN之间所签合同的解释性内容》对DIN和联邦政府之间的合作关系更适宜通过何种形式加以确认进行了说明，二者一致认为相比通过具体法案的形式，通过合同的形式来确认DIN和联邦政府之间的合作关系更为灵活。因此说，德国的国家标准制定等规则机制也是通过行政契约建立起来的。
3.3 NQI综合立法体例模式
除了上述计量和标准分别进行立法的体例外，韩国还将计量活动、国家标准的制定和管理工作以及相应的认证认可活动等NQI主要方面通过一部法律进行了规定，可以称之为NQI综合立法体例。
早在1992年，墨西哥制定的《墨西哥联邦计量和标准化法》就是一部较为系统的NQI立法。《墨西哥联邦计量和标准化法》第2条规定了立法目的，包括“建立计量单位的基本体系”“创设国家计量中心”以及“提高墨西哥官方标准和墨西哥标准制定程序的透明度和效率性”“调整联邦政府行政机构标准化、认证、检定和检测实验室的活动”等等。
从具体内容来看，该法对计量单位、测量设备、强制性测量、国家校准体系、国家计量中心墨西哥官方标准、墨西哥标准、标准的实施、国家标准机构、认可和批准、合格评定程序、标识、认证机构、检测实验室、相互承认协议等方面做了全面规定，涉及计量、标准、认可和合格评定等NQI诸环节。
在韩国，关于法制计量活动主要是通过《计量法》规定的，关于国家标准的制定和管理工作主要是通过《工业标准化法》规定的。
与此同时，在这两部法律基础上，韩国还于1999年制定了《国家标准框架法》。该法对计量活动、国家标准的制定和管理工作，以及相应的认证认可活动等都做出规定。这些规定都是原则性和框架性的，可以认为《国家标准框架法》是韩国《计量法》和《工业标准化法》的基础法。
在《国家标准框架法》中，“国家标准”是指国家认可的科学和技术公共标准，旨在提高国家社会各个领域的准确性、合理性和国际一致性，包括测量标准、参考标准、文件标准和技术规范，这一定义包含我国《计量法》中的“计量标准”和《标准化法》中的“国家标准”。
《国家标准框架法》还对国家计量院做出明确规定，其中第13条规定，“根据《政府投资科学技术研究机构的设立、运行和培育法》设立的韩国标准与科学研究机构作为国家计量标准的代表机构，其职能包括：
（1）维护和管理国家计量标准原型；
（2）研究、开发和推广标准科学技术；
（3）与外国标准科学技术研究机构交流；
（4）承担政府委托国家计量标准的研究项目。
此外，标准研究院可以设立国家计量标准咨询委员会，由标准相关机构负责人和标准科学专家组成，协助协商委员会开展业务”。
此外，《国家标准框架法》还对NQI服务体系部分的“合格评定”做出明确规定，并将“合格评定”定义为“用于评估产品是否符合国家或国际标准的校准、认证、测试和检查”。
因此，可以说韩国的《国家标准框架法》是一部NQI框架法，与欧美通过自然发展形成的NQI法律制度不同，韩国借助后发优势建构起新型的NQI法律制度，其经验值得发展中国家学习和思考。
4 我国国家质量基础设施法制建设的基本思考
在我国，经济社会高质量发展和“质量强国”的建设离不开NQI的保障和支撑。当务之急是改革优化NQI的治理体系，夯实并提升NQI的技术能力和服务能力，进一步完善我国NQI法律制度，为NQI的建设与发展提供周全的法制保障。
一方面，我国NQI法制建设应明确NQI机构的法律地位。国家立法要明确国家计量院（NMI）的法律地位、法定职责等内容，并为之开展科学计量活动，建设国家计量体系提供持续的财政资助。
标准和认可方面的立法要明确国家标准机构（NSB）和国家认可机构（NAB）的建立、运行和资助等内容。计量、标准和认可三类国家机构及其开展的基础性活动，应成为NQI立法的主要内容。
另一方面，NQI法律制度建设应尊重国际规则。欧美发达国家的计量、标准等NQI的法律制度建设已有一两百年的历史，这些国家和地区主导形成了当今世界质量基础设施的技术规则和法律制度，也表达了NQI建设与发展的共同规律。我国NQI法制建设应尊重国际规则，学习借鉴先进国家的制度优势，促进NQI法律制度的现代化和国际化建设。
往期回顾
【1】张志强 曹坤鹏 || 中国质量政策发展与变迁研究——基于1978-2019年质量政策文本
来源：本文刊发于《标准科学》2020年第9期
作者：于连超（中国计量科学研究院）
编辑：质量基础设施公众号
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