杨传开 | 县域就地城镇化基础与路径研究
新刊速递 | 华东师范大学学报（哲社版）2019年第4期目录
刘锋杰 | 从“以新汰旧”到“新旧融合”——关于中国现代文论史研究的三点看法
特稿 | 王德威：危机时刻的文学批评——以钱锺书、奥尔巴赫、巴赫金为对照的阐释
周嘉昕 | “物化”问题再研究——从《资本论》“商品”章的文本出发
葛君 | 二战后斯大林的德国政策再探讨(1945—1953)——基于与德国统一社会党领导人会谈记录的分析
吴瑞君 等 | 政府购买社会服务综合绩效评量模型设计与参数估计——以上海市浦东新区计生系统购买社会服务为例
摘要：县域作为中国行政区划的基本单元，是城乡融合发展的重要平台。在新时代背景下，随着人口回流趋势的增强和县内城乡"双栖型"流动人口的增加，以及乡村振兴战略的实施，加快推进县域的城镇化发展十分必要。围绕城镇化相关理论，基于县域就地城镇化概念，研究认为：当前的人口流动特征、农民城镇化意愿和国家政策是推进县域就地城镇化的现实基础；而农民城镇化积极性不高、中小城市吸引力薄弱、农民集中居住问题突出等则是地方在推进县域就地城镇化过程中面临的关键问题；未来，可重点从增强农民进城定居能力、关注返乡农民工群体、提升中小城市和小城镇吸引力、适度推进农民集中居住、培育建设特色小镇等方面加快县域就地城镇化发展。
关键词：就地城镇化；县域；乡村振兴；新时代
作者简介
作者简介：杨传开, 上海社会科学院城市与人口发展研究所助理研究员、博士
基金项目：国家自然科学基金项目"多层次视角下的县域就地城镇化格局、模式与机制研究——以山东省为例"（项目编号：41701192）；上海市浦江人才计划项目"新型城镇化背景下县域农民的城镇化意愿与影响机制研究"（项目编号：17PJC076）；上海市哲学社会科学规划课题"新时代乡村振兴战略研究"（项目编号：2018XAA010）
原文载于《华东师范大学学报（哲社版）》2019年第4期
一、引言
县域作为中国行政区划的基本单元，是城乡融合发展的重要平台。截至2015年底，全国共有县级单元1929个(不含市辖区)，其总人口约占全国人口的近70%。2000年以来，县级单元集聚了全国新增城镇人口的54.3%，成为城镇化发展的重要层级(李晓江等，2014)；同时，县域的城镇化水平还相对较低、提升空间较大，是未来10~15年中国城镇化发展的重要支撑和重要环节(陆大道、陈明星，2015)。2014年，中央开创性地颁布了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，强调新型城镇化是以人为核心的城镇化，并提出要“把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向”。大城市作为国家经济发展的重要增长极固然重要，但县域发展不仅关系到国家基层治理，而且随着人口回流趋势的增强和县内城乡“双栖型”流动人口的增加(刘涛、齐元静、曹广忠，2015)，加快推进县域的城镇化发展十分必要。正如吴良镛(2007)所言，建设有中国特色的城镇化道路，不仅需要有大城市，还要十分重视小城镇的建设，从而实现多级城镇体系的协调发展。
我国的城镇化发展十分不平衡，这不仅体现在横向的东中西地区差异上，也体现在纵向的特大城市、大城市、中小城市和小城镇的城镇化发展水平上。若农业转移人口在县域范围内就地就近实现城镇化，则将有助于提升中小城市和小城镇的城镇化水平和城镇化质量，促进大中小城市和小城镇协调发展，进而促进我国城镇化平衡发展。同时，也有助于解决因人口长距离流动导致的农村留守妇女、留守儿童和留守老人问题以及农村空心化问题，促进城乡融合发展，进而带动乡村振兴。
就地城镇化的相关研究可以追溯到20世纪80年代初自下而上的乡村城镇化(崔功豪、马润潮，1999)，以及强调乡村聚落向城镇类型就地转换的“就地城镇化”(Zhu Y., 2000)。近年来，在河南、山东等地通过乡村合并，又形成了以建设农村新型社区为重要途径的新型城镇化发展模式(张颖举，2014)。然而，随着城镇化的快速推进，县域就地城镇化发展也不断面临新的问题。农民迁居城镇的意愿降低，特别是在中小城镇，流而不迁、不愿意转户籍的现象愈加普遍(王桂新等，2002；张翼，2011)，这对县域就地城镇化发展形成了挑战；与此同时，在以社区建设为途径促进县域就地城镇化发展的地方实践中，一些“万人社区”正在演变成空心社区、面临荒芜的风险。此外，在理论研究上，学界更多的关注大城市发展，而对中小城市的研究则相对薄弱，也导致了县域就地城镇化理论探讨和实证研究的不足，因此，对新时代县域就地城镇化的研究仍有待加强。为此，本文拟通过梳理相关文献和总结地方实践，对就地城镇化的概念内涵、发展基础、突出问题及发展路径等进行分析，以便更好地指导地方实践，带动乡村振兴，推进中国新型城镇化发展。
二、县域就地城镇化的理论基础与内涵界定
1867年，西班牙工程师塞达首先使用了urbanization一词，之后伴随着20世纪50年代以来世界城镇化进程的加快，urbanization一词开始风行世界。然而在城镇化的具体概念界定上，国内外学者形成了多种表述。总体来看，这些有关城镇化概念的界定，都多多少少暗含了城乡二元结构的划分，强调了人口从农村向城市的集中；然而，这种二元分析框架形成了以城市为中心、城乡分野突出、乡村为城镇所取代的城镇化模式。但是，很多学者注意到在一些地区，人口并未发生大规模的空间转移，通过原有乡村聚落的就地转型，实现了向城镇或准城镇的转化，提出了就地城镇化(In Situ Urbanization)的概念(Zhu Y., 2000)，与此相类似的还有“城乡融合区”(Desakota Regions)、“乡村都市带”(Ruralopolises)等概念(McGee, 1991; Rimmer, 2002; Qadeer, 2004)。其中，McGee(1991)通过对东南亚发展中国家城市密集区的研究提出的城乡融合区概念，对就地城镇化理论发展具有重要意义。城乡融合区主要用来描述亚洲一些国家和地区的大都市周围所出现的农业和非农业活动并存，非城非乡，但又表现两个方面特点的地域类型(简博秀，2004)。他根据城乡融合的现象提出了乡村聚落转型(settlement transition)的概念，认为这种乡村聚落转变的重要内容之一就是没有大规模人口迁移的乡村城镇化。总体来看，Desakota模式描述了一种以区域为基础、相对分散的城镇化道路，其所关注到的城乡边界模糊、城乡联系密切，不同于西方传统的人口单一向城市集中的城镇化道路(史育龙，1998)。
而有关中国就地城镇化的研究则可以追溯到20世纪80年代初自下而上的乡村城镇化(崔功豪、马润潮，1999)，农民通过“离土不离乡、进厂不进城”在乡村完成职业的非农转化，就地转移完成城镇化过程。在90年代末，鉴于遍地开花的乡镇企业和小集镇暴露出诸多问题，又逐步提出引导农村人口和农村非农产业向小城市、县城和中心镇适当集中的县域城镇化(辜胜阻、李华、易善策，2008)。朱宇(2012)注意到在东南沿海地区的一些乡村和人口没有通过大规模空间转移而实现向城镇或准城镇类型转化的现象，提出了“就地城镇化”；并认为如果把县域作为乡村人口空间转移的最小地域单元考察，大量人口在县域范围内向小城镇的集聚则可视为一种广义的就地城镇化过程。事实上，如果把迁居至一定行政区外，从事非农产业的人口城镇化称为异地城镇化；而就地城镇化则可以视作在本行政辖域内的人口城镇化(黄亚平、陈瞻、谢来荣，2011)；但由于此处行政区范围的不确定性，导致从村内就地转化、小城镇就地转化、县域内就地转化到地级市内就地转化都被界定为就地城镇化(李强，2015；焦晓云，2015；崔曙平、赵青宇，2013；汪增洋、费金金，2014)。可见，人口转移空间范围的大小是就地镇化和异地城镇化最直接的区别，就地城镇化可以视作一种小尺度的人口空间转移过程。
总体来看，就地城镇化的本意是用来描述乡村人口在原始住地就地转型实现城镇化的过程，但对于国内很多落后地区而言，伴随着乡镇企业的衰落、乡村人口的流失以及自身地理条件和发展基础的薄弱，尚不具备甚至永远都不具备由乡村就地裂变为城镇的可能。当然，一些地区依靠乡村旅游、特色农业等也实现了就地城镇化，但这毕竟仍是少数地区。另外，随着县域经济的发展，越来越多的农民在当地县城或中心镇从事非农产业，形成了“白天在县城做工，晚上回农村睡觉”、“工作离土，居住不离乡”的现象(杨传开、宁越敏，2014)，农民的生活方式和就业方式都发生了转变，这对就地城镇化的传统概念也形成了挑战。综合考虑以上情形，以及地理临近、文化相通、城镇化成本等因素，我们认为县域更适合作为农业转移人口就地城镇化的分析单元，进而就地城镇化可以理解为：农业转移人口在同一个县域范围内，向县城、乡镇、农村社区、就地转型的村庄等具有城镇功能形态地区就地转移，实现城镇化的过程(图 1)。该概念界定不仅扩展了就地城镇化的概念，使就地城镇化不再仅局限于乡村范围；同时扩展了县域城镇化的概念，使县域城镇化不再仅局限于人口单纯向县城和镇集中，两者结合更能有效地支撑整个县域的城镇化发展，形成多元发展路径和模式。
三、县域就地城镇化的发展基础与现实可能
县域就地城镇化不仅具有理论基础，而且在中国城镇化发展过程中也表现出了一定的现实可能性，突出表现在人口流动特征、农民城镇化意愿和国家政策三个方面。人口流动直观反映了当前城镇化人口集聚的特征与趋势，农民城镇化意愿则反映了未来城镇化的潜力和路径取向，而国家政策则从宏观层面对城镇化发展路径提出了具体的导向指引。
(一) 人口流动特征奠定了县域就地城镇化发展的基础
改革开放以来，中国流动人口规模持续增加，从1982年的657万人增加到2014年的25300万人。然而，自2015年流动人口总量开始有所下降，2015年、2016年中国流动人口总量分别为2.47亿人和2.45亿人，分别较上一年减少568万人和171万人。随着全国流动人口总量的减少和劳动密集型产业从东部地区向中西部地区转移，农民工向中西部地区回流的态势日益增强，中西部地区的农民工总量持续增加。而东部地区农民工占全国农民工的比重持续减少，从2009年的67.8%降至2015年的59.6%；中西部地区所占比重则持续增长，分别由2009年的16.6%和15.3%增至2015年的21.6%和18.8%(图 2)。
在流动人口总量有所减少和人口回流趋势增强的大背景下，人口流动对县域就地城镇化发展的影响还突出表现在两个方面。第一，流动人口近距离流动日益明显。首先，省内流动农民工占全部农民工的比重不断提高，由2009年的67.61%增至2015年的72.09%；而跨省流动农民工所占比重则不断下降，由2009年的32.38%降至2014年的27.91%(表 1)。其中，县内流动的农民工在全国农民工中占有重要位置，2012年农民工监测报告显示全国农民工在县内、省内县外和省外的比重分别为50.2%、20.7%和29.1%。由此可见，推进县域就地城镇化的发展对于解决农民工问题具有重要意义。第二，中小城市和小城镇的农民工占有较高比重。如果农民工绝大多数都集中于大城市，显然试图推进县域就地城镇化发展就不太可能。然而，2015年，在所有农民工中，流入地级及以上城市的农民工11190万人，占全部农民工的40.3%；流入小城镇及乡内流动的合计22403万人，占全部农民工59.4%。其中，乡内流动的农民工约占全部农民工的39.2%，也就是说近40%的农民工是属于白天进镇务工、晚上回农村睡觉的城乡“双栖型”流动，这一部分人口是县域就地城镇化的重要力量。可见，全国农民工整体上是以流入小城镇为主的，这对于推动县域就地城镇化发展奠定了人口基础。
(二) 县域就地城镇化路径符合农民的城镇化意愿
新型城镇化的核心是以人为本的城镇化，而农民作为城镇化的微观主体，既是潜在的流动人口，也是未来城镇化发展的重要潜力，他们与已经在名义上被统计为城镇人口的流动人口共同构成了未来城镇化要“化”的对象。所以，居村农民是否具有到城镇定居的意愿，将是决定中国新型城镇化能否顺利推进的关键因素(杨传开等，2017)，同时也将对未来城镇化发展路径的取向产生重要影响。因此，通过考察农民的城镇化意愿，有助于厘清未来的城镇化发展路径。黄振华、万丹(2013)利用全国30个省267个村4980位农民调查问卷，了解其进城定居意愿和对不同层级城镇的偏好，发现60.94%的农民仍希望停留在农村或农村社区，39.06%的农民愿意到城镇定居，其中选择到建制镇和县(县级市)定居的合计占24.95%，到地级及以上城市定居的合计占14.11%。杨传开等(2017)基于2010年中国综合社会调查数据，对全国94个县级行政区266个社区4116位农民的调查问卷分析，在打算进城定居的农民中：6.9%的农民选择到直辖市定居，11.6%选择到省会城市定居，11.3%选择到地级市定居，43.8%选择到县城/县级市定居，19.5%选择到小城镇定居。此外，还有诸多类似的区域性调查，也大多得到了类似的调查结论。可见，对于居住在农村的农民而言，他们大都并不希望迁移到大城市定居，推进县域范围内的就地城镇化更加符合其城镇化意愿。
(三) 宏观政策导向为推进县域就地城镇化提供了便利
近年来，国家在政策层面，以“扩权强县”和“强镇扩权”为标志的行政体制改革、户籍制度在中小城市的优先放开，以及公共服务在中小城市的优先统筹等为促进县域就地城镇化的发展提供了新的制度支撑和政策优势。特别是在十九大报告中，明确提出实施乡村振兴战略，这为乡村发展提供了重要契机，一定程度上也为推进县域就地城镇化发展提供了政策红利。
在行政体制改革上，十八大报告提出“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革，深化乡镇行政体制改革”；一些地方也逐步开始探索“镇级市”改革。这些行政体制机制改革的相关政策，有助于县和特大型乡镇的发展，提高其吸引力，扭转小城镇“发展不理想”的局面，从而促进县域就地城镇化的发展。在户籍制度改革上，《国家新型城镇化规划2014—2020》明确提出了“全面放开建制镇和小城市落户限制”，使农村转移人口落户城镇，实现县域内就地转移成为可能。并提出把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强中小城市的市政基础设施和公共服务设施建设，增强城市集聚能力。这也为促进就地城镇化发展创造了良好的政策环境。此外，中国地域广阔，区域差异巨大，在现行体制下，人口流动距离越大，农业转移人口与迁入地居民享有同样公共服务的可能性就越小(金三林，2015)。例如对跨省流动人口子女而言，就要面临异地高考的问题，而省内流动人口则并不存在该问题。省市内社会保险统筹、就医报销的便利以及流动人口子女高考政策等公共服务统筹的层次，也决定了发展县域内就地城镇化的可能性。
四、县域就地城镇化发展过程中的突出问题
县域就地城镇化尽管具有较扎实的基础，但在地方实践过程中仍暴露出了一些突出问题，一定程度上限制了县域就地城镇化的持续推进。
(一) 农民城镇化积极性不高
意愿进城的农民定居意愿较高，但对于很多农民而言，其仍然没有进城定居的意愿；同时，流而不迁、不愿意转户籍的现象愈加普遍，两者在一定程度上都对县域就地城镇化乃至国家城镇化发展构成了严重挑战。例如，中国社科院“中西部农民向城镇转移意愿分布”调查显示，“很想”向城镇转移的农民工占11.83%，“比较想”的占21.73%，“一般”的占17.45%，“不太想”的占24.82%，“完全不想”的占24.13%，约一半农民工不想进城(樊明，2015)。再例如，作为全国新型城镇化两个省级试点之一的安徽省，其16个地级市实施农民进城落户“零门槛”，但一年来芜湖、阜阳、宿州等地级市城区新增落户人口均不超过7000人，其中户籍人口600万人的宿州市，一年来城区落户人口仅2927人。
农民城镇化积极性之所以不高，其原因可以概括为三个方面。一是，伴随着农村土地、计生等各方面政策的优惠以及农村土地价格的日渐上升和农村生活条件的改善，使农村城镇化发展的推力不足，同时农民担心进城后失去原有的土地；二是，城镇对农民的拉力不足，特别是中小城市和小城镇，城镇居民在计划经济时代所享受的社会福利和社会保障优势正在逐步减弱，城乡差距不断缩小，没有非农就业机会支撑以及相关“实实在在”保障制度的制定，农民对于进城存在较大的不确定性，导致农民对于农村宅基地和承包地存在依赖性，从而不愿意离乡进城；三是，部分农民群体已经习惯了农村生活，这主要是年龄在50岁左右以上的老人，其子女可能已经离开农村进入城市居住，但老人则仍选择留在农村，坚守农村传统生活习惯。
(二) 中小城市吸引力较薄弱
县域城镇作为联系城乡的关键节点，具有承上启下的作用，通过促进县域内流动人口向县城和重点镇集聚，不仅降低了农民进城的城镇化成本，也有助于减轻大城市的人口压力。同时，流动人口的回流也为小城镇发展提供了新的人口动力和新的社会保障需求(李郇、殷江滨，2012)，为小城镇发展创造了新的机会，从而有助于大中小城市和小城镇协调发展。然而，中小城市和小城镇则因发展动力不足而导致就业岗位偏少、城市建设相对滞后、公共服务水平相对较低等，使小城市和小城镇对农业转移人口的吸纳能力不强。例如，在基础设施上，我国城市污水处理率约为90%，但县城污水处理仅为70%，而小城镇污水处理率只有30%左右，县城和小城镇基础设施的落后，显然不利于中小城市培育和人口集聚(国家发展和改革委员会，2016)。很多农民倾向于到县城、中心镇等定居，然而实际上小城镇的发展并不理想，一些小城镇的人口持续减少，这表明农民的意愿需求和城市发展供给还存在较大差距。
(三) 农民集中居住问题突出
近年来，地方在探索新型城镇化发展过程中结合地方实际，形成了多样的就地城镇化模式。例如，河南省在国内较早开展了新型农村社区建设，将新型农村社区建设纳入城镇体系规划(李华燊、付强，2013)；山东省诸城市自2007年开始较早在山东省推行农村社区化发展，规划建设了208个农村社区和27个城市社区，从而形成了由“中心城区(县城)—中心镇—中心社区—一般社区”组成的多层级城镇化空间组织体系(杨传开、宁越敏，2014)；浙江省义乌市为改善山区群众的居住条件，对地处偏远、人口稀少、自然承载力弱的边缘山区村庄，根据群众意愿，实施“异地奔小康”工程，吸引山区人口向城镇集聚。尽管各地的做法和形式存在差异，但本质上都是通过促进基础设施建设和基本公共服务下沉延伸，促进农民集中居住、就地转移。
然而，在推进农民集中居住的过程中暴露出的问题也较多，例如，农村社区建设过程中对农民意愿尊重不够、对农民补偿不足、农民就业转换的滞后导致对农村生活方式的依赖、入驻新型社区使居住地和承包地距离变远等问题，导致农民入驻中心社区意愿不高；另外，在建设中缺乏统筹规划、建设资金不足、管理难度增加、建筑质量不高等问题也困扰着社区建设(高建忠，2013)。再例如，河南省一些地方在建设新农村社区时贪大图快，占用大量耕地，2013年以来，河南省有1366个新型农村社区停建，直接损失600多亿元。
五、推进县域就地城镇化发展的路径与策略
(一) 增强农民进城定居能力
农民城镇化意愿不强，表面看是农民愿意或不愿意进城定居的问题，实质上很大程度是农民有没有能力进城定居的问题。因此，增强农民进城定居能力，才是加快县域就地城镇化发展的有效路径。实证研究发现，较高的教育水平对促进农民进城定居具有显著的正向作用，受教育年限每提高1年，农民进城定居的可能性增加14.7%(杨传开等，2017)。因此，未来还应继续加大农村教育财政投入，通过加强对农民的教育和职业技能培训，增加农民的人力资本。另外，还应特别需要重视农村留守儿童的教育问题，他们是城镇化的“后备军”；留守儿童的辍学、失学以及心理、健康等问题，极大地影响了留守儿童的成长和发展，不利于未来城镇化和社会经济的可持续发展；在推进城镇化过程中应该加强对该群体的重视，避免阶层固化。具体可通过促进城乡义务教育均衡发展、改善农村办学条件、提升农村中小学教师素质、鼓励教师职务设置、职称评聘、评优晋级等重点向农村倾斜，从而加强农村教育事业的发展。另外，家庭参与土地流转对农民进城定居具有推动作用，农民通过土地流转，积累了进城定居的物质资本，未来在农村土地制度改革上还应加快步伐，增强农民带资进城的能力。
(二) 关注返乡农民工群体
农民通过外出务工，积累了城市生活经验和一定的物质资本、拓宽了视野，为返乡后进城定居奠定了基础，在县域就地城镇化发展中具有先锋引导作用。实证研究发现，有外出经历的农民比没有外出经历的农民进城定居的可能性高出58.6%，这表明曾经外出务工的农民进城定居意愿更加强烈；基于2010年中国综合社会调查数据的分析，在打算进城定居的农民中，56.7%具有外出务工经历，可见返乡农民工正在成为农村城镇化的主体(杨传开等，2017)。农民工的回流返乡使中国城镇化形成了进城与返乡共存的局面，而不是单纯由乡村到城市的单向迁移过程。如果，对农民进城的过程进一步分析，一些外出农民则形成了农村(离乡)→城镇(进城务工)→农村(回流返乡)→城镇(进城定居)的三个过程(图 3)。这些农民在大城市务工多年后回到农村，然后在附近的中心镇、县城或者地级市购买住房，最终离开农村实现城镇化，这种现象在地方城镇化发展过程中，不仅广泛存在，而且越来越普遍。另外，外出务工经历也显著提高了农民的自主创业概率(周广肃、谭华清、李力行，2017；徐超、吴玲萍、孙文平，2017)，在地方“大众创新、万众创业”中扮演着重要角色。因此，地方政府在推进县域城镇化过程中，应加强对返乡农民工群体的关注，通过税费减免、场地安排、实施创业就业培训、搭建融资平台等为其创造有利的创业就业条件，促进其进城定居。
(三) 提升中小城市和小城镇吸引力
县域就地城镇化符合农民的城镇化需求，有必要将县域内的就地城镇化作为未来推进农民城镇化的重要路径。然而，当前中小城市，特别是县城和乡镇的吸引力还比较薄弱，未来应通过体制机制改革，在促进大中小城市和小城镇协调发展的同时，着力提高县城和中心镇的竞争力与吸引力，提升其基本公共服务水平。首先，应在国家层面，尽快健全财政转移支付同农业转移人口挂钩机制，整体建立起“地随人走、钱随人走”的转移支付机制，建设用地指标、财政资金等随人口的转移而进行有序转移，同时向中小城市和小城镇倾斜。
第二，要进一步改善中小城市和小城镇的交通条件，夯实其产业基础，加强市政基础设施和公共服务设施建设，鼓励优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，逐步提升其吸引力。在产业发展上，应重点考虑结合地方实际，发展特色产业，如旅游、物流、特色农业等，同时可适当发展一些劳动密集型产业，提升农民进城的就业支撑能力。在公共设施建设上，国家公共财政和公共设施投入，应与城市人口数量和产业规模相匹配，并将改善民生的中小城市重大项目列入中央预算资金优先安排(陈昌智，2017)。在公共服务供给上，加快缩小城乡差别，优先在中小城市和小城镇实现城乡人口基本公共服务均等化，推进社会救济、养老、公共卫生、教育、文化、住房保障等公共服务体系均衡发展。
第三，由于我国城市管理具有等级化的体制性特征，从而使小城镇发展在某种程度上受到上位城市压制，财权与事权不匹配。例如，2014年，我国建成区人口超过10万的镇有238个、建成区人口超过5万的镇有885个，这些特大镇已经具备城市的人口规模、经济规模和基本形态，但仍受限于乡镇管理体制和行政框架限制(国家发展和改革委员会，2016)。为此，应该加快行政体制机制改革，尽快出台新的城镇设置标准，通过权利下放，提高地方政府发展的积极性。加快“强县扩权”和“省直管县”改革，推进撤镇设街、撤乡设镇、乡镇合并等行政区划调整，加快特大型乡镇改革步伐，确定一批经济发展实力较好、人口规模较大的镇进行扩权试点，促进其成长为一定规模的新生中小城市(杨传开、张凡、宁越敏，2015)。
(四) 适度推进农民集中居住
推进农民集中居住正成为很多地区推进新型城镇化的重要途径之一，特别是新型农村社区建设。但鉴于当前社区存在的一些问题，应当适度推进新型农村社区建设，不宜贪大求快搞“一刀切”；同时对于规划中或在建新型社区已经产生的问题，应当抓紧研究，提出解决方案，避免形成“烂尾”工程。山东省诸城市在推进新型社区建设过程中，并未使全部农民大规模上楼，而是从发展条件较好的镇街优先建设中心社区(聚合区)开始，因此并未发生太多冲突。同时，诸城的社会经济条件较好，企业较多，当地很多农民不再以从事农业或务农收入为主，这也是诸城市能够顺利推进社区建设的重要基础(李健、杨传开、宁越敏，2016)。对于其他地方而言，可借鉴诸城市发展新型农村社区的做法，推进农村宅基地制度改革，创新宅基地流转换房制度，通过社区建设提供基本公共服务，通过有选择的发展聚合区促进农民集中居住。但在社区建设过程中，应避免单一化模式推进农民上楼，按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的要求，探索村企联建、强村带动、多村合并、搬迁安置、村庄直改等多种形式(梁昊，2013)。建设农村新型社区还应当与乡村振兴战略有机结合，将两者的规划进行有效衔接，保护具有地方特色的村庄，避免一味地大拆大建。
(五) 培育建设特色小镇
近年来，全国各地积极进行探索创新，规划建设了一批具有鲜明地方特色的小城镇，形成了特色小镇建设的多元模式。其中，浙江省作为特色小镇的先行者，在特色小镇建设上积累了丰富经验，提出特色小镇区别于行政区划单元和产业园区，是具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台。通过特色小镇建设有效地促进了资本下乡，成为集聚产业、人才的新空间，给乡村发展带来活力，促进了“离土不离乡”、“不离土不离乡”就地城镇化新空间载体的形成，也成为促进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略的新抓手。国家提出计划到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇。因此，未来在县域就地城镇化发展过程中，应当将特色小镇、新型农村社区以及乡村振兴紧密结合、协同推进。对于特色小镇，产业特色是其成败的关键，因此，在未来特色小镇建设过程中应进一步强化对特色小镇产业特色的评估，强调“特而强”，防止“全而弱”面面俱到式的多产业发展模式。
六、结论与讨论
随着城镇化的推进，中国仍会有大量的农村人口转移到城镇，显然不能仅仅依靠大城市吸纳这部分人口；同时，即便未来中国的城镇化水平达到70%，中国仍将有大约4亿人口生活在农村，如何提高这部分农村居民的生活水平不得不需要考虑。国家提出要实施乡村振兴战略，但实施乡村振兴战略显然不能单纯就乡村论乡村，还需同新型城镇化有机结合，通过城镇化带动一部分农业人口转移，进而促进乡村振兴战略实施。本研究提出的县域就地城镇化概念，一方面强调了未来农村人口向县城和城镇的转移，这将是未来农业转移人口城镇化市民化的重要载体；另一方面，也提出了依托特色农村、新型社区、特色小镇等促进农民的就地转型，是引领乡村振兴战略实施的有效抓手。
推进县域就地城镇化发展，促进县域内城乡融合，带动乡村振兴战略实施，关键是要建立起多层次的农业人口转移体系，既要减少农村人口，同时又要留得住人。首先，要着重提升县城和中心镇的吸引力，包括教育、医疗、基础设施、就业等多方面，带动农业转移人口重点向县城和中心镇集聚，促进农民“离土又离乡”，从而减少农村人口。其次，通过资本下乡，促进一般镇、特色小镇的建设，使其成为集聚特色产业、人才的新空间，促进农民“离土不离乡”。第三，针对一些发展基础较好、资源优势突出的特色村、专业村，重点通过发展乡村旅游、休闲农业、农村电商等培育建设一批休闲观光园区、康养基地、乡村民宿、特色农业，推进农村一二三产业融合，促进农民就地转换，形成“不离土不离乡”的就地城镇化新空间。最终，在县域范围内，全面构筑起以县城、中心镇为龙头，以一般镇、特色小镇为辅助，以农村社区、就地转型农村为补充的多层次县域就地城镇化体系，促进农村人口有序转移，带动乡村振兴战略实施。
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