刘爱生：美国研究型大学治理过程的主要特征及其文化基础
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美国研究型大学治理过程的
主要特征及其文化基础
刘爱生
浙江师范大学田家炳教育科学研究院, 浙江 金华 321004
★ 摘要 ★
要理解美国研究型大学治理过程的主要特征，既需关注权力分配，又需审视治理层级。总体上而言，美国研究型大学治理过程具有政治性、模糊性和法治性等特征。这些特征分别与美国的个体主义/社群传统、弱不确定性规避的文化传统和"人性恶"的社会文化紧密相联。大学的有效治理，除了完善治理结构之外，还需考量特定文化语境下决策者的行为特征。
关键词：美国研究型大学；治理过程；政治性；模糊性；法治性；文化基础
基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目"高校内部治理体系创新的理论与实践研究"（16JZD039）
原文载于《华东师范大学学报（教育科学版）》2019年第2期
一般而言，大学治理指大学利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程，包括治理结构和治理过程两个方面。治理结构是与权力和权威相关的一种基本制度安排和架构，具有可观察性和可控性；而治理过程由于受到人和文化因素的影响，始终处于变化之中，难以控制和掌握(刘献君，2012)。目前，国内有关美国大学治理结构的研究不计其数，而有关治理过程的研究寥寥无几。这种“只知其一，不知其二”的状况显然不利于我们整体洞悉美国的大学治理。
需要说明的是，在卡内基高等教育机构的分类框架下，美国大学涵盖社区学院、文理学院、专业学校、综合型大学、研究型大学，等等。不同类型的大学，在办学目标和办学模式上都有着很大的不同。不作区分地进行研究即便是可能的，很大程度上也会抹杀它们之间的差异性。鉴于此，本研究将主要聚焦美国大型的研究型大学，探讨其治理过程的主要特征，并分析背后的文化基础。处于塔尖的美国研究型大学，有着极高的社会声誉和很强的资源汲取能力，但同时竞争异常激烈，利益相关者众多，利益关系错综复杂，治理极为棘手，以至于校长们经常把大学的治理比喻成“牧猫”(herding cats)。所谓“牧猫”，是指治理那些混乱的、无法控制的机构的一种努力，它意味着这是一个极其困难或几乎无法完成的任务，而主要原因是机构缺乏秩序、杂乱无章。从这一角度上讲，探讨美国研究型大学的治理过程，更具典型意义。正式行文之前，有必要先在一般意义上对美国大学的治理过程有个总体认识。
一、美国大学治理过程的总体理解
要理解大学治理的过程，既要关注权力分配，又要审视治理层级。只有从这两个维度出发，才能构建出美国大学治理过程的整体框架以及理解美国大学治理过程的复杂性。因为，如果只考虑权力分配，当问及谁参与(或者谁应参与)到决策中来时，研究的目标可能就会只关注到大学这一层次的个体或群体。并且，即便在大学这一层面上，研究者往往也会忽略掉一部分对大学治理过程产生影响的群体。例如，终身教职的评定通常发生在系这一层级上，但还须接受学院层面的教师和行政人员(院长)的审核，学校层面的委员会的审核，校长以及董事会的最终审核，尽管董事会的审核往往是一种形式。因而，大学治理过程不仅包括教师和行政人员，还包括其他层次的权力参与。
莫蒂默和麦康纳尔(Mortimer & McConnell, 1978, pp.14-15)基于这种整体视野，认为大学的治理过程包括五个基本问题：(1)哪一个议题需要进行决策(what)；(2)哪些个体或群体应参与决策(who)；(3)什么时候参与到决策过程中(when)；(4)以什么方式参与到决策中(how)；(5)决策应发生在大学组织的哪一个层级上(where)。在此基础上，他们构建了一个决策过程权力分配的总体框架：
从表 1可以看出，一旦某一议题得到了确认，并把决策当作一个过程，就至少存在六种类型的参与者和九个层级的决策。其中，政府的行政、司法和立法分支在国家、区域、州和地方这四个层级上发挥作用。而决策参与者除了传统的董事会、行政人员、教师和学生外，还包括其他利益相关者。不过，哪些人参与到决策中，具体涉及哪些层面，将依据议题的性质来确定，并不是说谁都可能参与到决策中来。以校园的预算为例，其决策的达成将依赖于国家、州和地方立法机关，以及大学系统层级的行政办公室。此外，不能把决策参与者与决策层级剥离开来。比如，教师聘任或续聘，不能仅仅依据对该教师专业能力的评判，还应考虑学科内不同思想学派的平衡，“肯定行动”(Affirmative Action)标准，学术单位内教学、研究和服务的平衡，以及可以提供的薪水。换言之，大学的任何一项决策都需要通盘考虑，而这背后涉及不同层级。
二、美国研究型大学治理过程的主要特征
(一) 政治性
很长一段时间，人们对美国研究型大学治理过程有两种认知：一种认为，大学治理的过程是在一个封闭、静态的体系中，大学领导者依据其权威与权力，自上而下开展决策的过程；另一种认为，大学治理的过程是“学者共同体”依据其专业权威和胜任力，在一种相互尊重、民主参与和一致同意的观念下达成决策的过程。前者反映的是大学治理的科层模式, 后者反映的是大学治理的同僚模式。
然而，后来一系列的研究发现，美国研究型大学的治理过程兼具复杂性和动态性，科层模式中那种僵化的、正式的方面，以及同僚模式那种平和的、达成一致的元素，几乎不见踪影。相反，大学是一种类似于城市或国家的政治实体。像公共政治过程一样，大学决策过程并不需要每一个教职工或学生参与其中。而那些卷入其中的人，由于时间限制或其他优先顺序等原因，也无需参与到决策过程中的每一个环节。那些参与者将会发现，决策过程是一场争夺资源、力图影响决策内容的战争，其间充满各种冲突。为了最终达成一项决策，不同的利益群体不仅彼此之间，而且还要与那些掌权者不时地进行斡旋和协商，因为后者拥有做出正式决策的权力(Baldridge & Deal, 1983, pp.39-59)。
鲍德里奇(Baldridge，1983)把这种具有政治化色彩的决策过程称为大学治理的政治模式，并对此过程作了较为详细的分析(见图 1)。其中，(1)社会结构：指大学作为一个社会，其群体的构成特征。大学之所以拥有一个复杂、多元的社会结构，是因为具有不同目标和价值观的群体会根据他们自身的特殊利益而对决策施压。(2)利益表达：通过一种具有足够说服力的方式来表达价值观和目标，从而在决策过程中获得有利于自己的一面。(3)立法转型：各群体所表达的利益转化成政策。在这一阶段，大学决策者将对压力作出回应，从而把冲突转化成政治上可行的政策。(4)政策制定：指利益群体经过冲突和妥协后，付出最终的立法行动，即做出最终决策。这一决策具有权威性、约束性，它要反映大学组织对特定目标和价值观的承诺。(5)政策执行：指冲突达到高潮、利益群体的争斗至少在官方层面上结束后，制定的政策转化成科层体系中的例行公事。然而，事情极有可能还没有就此终结，一方面，冲突中主要的失败者可能发起新一轮的利益诉求；另一方面，受决策影响的人将会作出反馈，在这一过程中可能会产生新的紧张、新的既得利益者，以及新一轮的冲突。
(二) 模糊性
传统的决策理论认为，组织存在一个结构明晰、秩序井然的决策环境，人们可以利用自己的理性来认识手段与目标的连锁关系，而后透过问题的分析来预计未来的结果。可以说传统的决策理论假定决策过程是相因而生的(consequential)。这种理论观点反映的是决策的“渐进主义”和“理性主义”模型。然而，科恩和马奇等人(Cohen & March，1972)在探索美国研究型大学的治理过程后，驳斥了这一传统的决策理念。他们发现，美国研究型大学的决策过程是在有组织的无政府状态下(表现为目标不明确、技术不明确和参与者的流动性)进行的，从根本上讲是非理性的、模糊的。他们后来提出的垃圾桶模型(见图 2)正是美国研究型大学治理过程模糊性的体现。
在垃圾桶模型下，决策是大学内外部一些相对独立的支流之间相互作用的一种结果或解释。这些支流包括四个方面。(1)问题：决策中的问题林林总总，有大有小，它们被那些进入决策的人所关注。人们可以根据问题发生的时间，解决问题所需的能力，以及问题是否能进入选择的机会等特征来给问题分类。(2)解决方案：问题的出现并不意味着解决方案的产生。只有当问题与选择机会相配合时，才有解决方案的产生。另外，有些问题即便有了解决方案，也未必能够得到解决。(3)参与者：参与者常常是来了又去，去了又来。参与者能否建立一种共识，是决策能否达成的关键之一。(4)选择机会：组织的决策时机会定期出现，约翰·金登(2004，第52页)把这种时机称为政策窗(policy window)。政策窗打开时，问题就会被提上议程，这是决策达成的好时机。但政策窗打开后很快就会关闭，如果决策者不能抓住这次机会，则需等待下一次窗口的开启。
尽管这四股支流之间并非完全独立，但相对系统而言，它们可视为独立和外生的。这四股支流之间有着复杂的相互作用关系，有时各自流动，互不相干，有时又交汇在一起；而且这些支流的不同流速都将影响到决策的结果。在这种情况下，尽管大学表面上看是一个等级官僚机构，但由于目标的模糊、教育技术的不明确以及许多参与者的暂时性特征，其运行中理性的一面会在很大程度上被削弱。伯恩鲍姆(Birnbaum, 1988, p 154)就指出，有关组织决策的传统智慧，诸如组织领导者在治理过程中扮演了关键角色，组织有明确的目标，个人可以确定他们的偏好，因果关系是确定的，问题是由决议所解决的，决策是组织参与者的重心，等等，在美国大学治理过程中至少部分失灵了，如果不是全部的话。相反，“(美国)大学的治理过程主要由直觉、非理性的先例以及本能的反应所主导”(Hodgkinson, 1971, p.1)。
(三) 法治性
美国研究型大学治理过程的法治性相对来说容易理解，即大学利益相关者在决策过程中依法行事，以彰显“程序正当”“保障权利”“制约权力”等原则、价值和精神。当然，这里有一个前提，即大学利益相关者被置于一张法律关系网下。根据大学内外部治理的区分，这张法律关系网可以划分为“外部法律”和“内部法律”。外部法律包括联邦宪法、州宪法、由州和联邦颁布的各种法令、行政条例与规章、州普通法，等等。这些外部法律，确立了美国研究型大学与政府的关系，规定了各自的权利与责任。内部法律是由大学自身为其治理所制定的法律，在大学运行中处于核心地位，构成了大学内部治理系统的基石，主要包括大学章程，大学与教职工、学生以及外部机构签署的合同，以及学术惯例(刘爱生，2015)。
美国研究型大学的治理过程中，决策者须遵照相关的内外部法律法规和既定的程序规则行事。例如，美国大学的重要决策过程(董事会会议、校长遴选等)就要遵守“公开会议法”“公开记录法”，即我们所说的“阳光法案”。通常在重要的决策会议召开之前，美国大学的董事会成员或校长都会咨询学校的法律顾问，了解自身的权限范围，问清楚需要注意哪些事项，检视会议是否合乎“阳光法案”的规范。美国大学董事会如果没有遵照阳光法案的要求而被新闻机构或市民提起诉讼，会招致财政、法律与政治的惩处(刘爱生，2018)。再如，美国研究型大学在治理过程中，除了须遵守看得见的法律法规，还须恪守看不见的学术惯例。学术惯例是院校内部积久而成的一种特殊的实践与理解，它不必成文，即便成文，也远非正式。鉴于其无定形性和重要性，它也被称为“校园普通法”(campus common law)。在美国研究型大学的治理中，就经常出现校长因违背学术惯例而败诉的案例(刘爱生，2013)。
总之，美国研究型大学在治理过程中坚持法治性特征，其根本目的是保障大学利益相关者的权利和防止权力的滥用。美国高等教育法专家威廉和李就指出：“无论是公立还是私立大学，董事会、各种执行官以及行政人员，只有在权力允许的情况下，才能做出决策，付诸行动。在没有获得授权的情形下进行决策和行动，将会给个人和学校带来不利的法律后果。因此，站在法律的角度看，董事会、各种执行官以及其他行政人员理解和坚守他们权力的范围和限度，显得至关重要。”(William & Lee, 2006, pp.167-170)
三、美国大学治理过程特征的文化基础
大学作为遗传与环境的产物，自然会受到其所处文化背景的影响。美国研究型大学治理过程中所呈现的政治性、模糊性和法治性，与美国的社会文化是紧密相关的。
(一) 个体主义/社群传统与政治性
个体主义是美国文化的核心。绝大多数美国人都认为个体主义是好的，是美国文化最独特、最吸引人的地方，是美国之所以伟大的根基，代表了创造性、开拓性、积极进取精神以及不向权威屈服的自豪感。个体主义对美国人的价值观所产生的影响最为深远。在美国，每个人都被认为有权利拥有自己的观点、坚持个人的利益和自我实现。例如，俄罗斯诗人弗拉基米尔(Valdimir)在美国大学进行了两个月巡回演讲后就表达了如下感受：“……试图取悦美国听众是徒劳的。因为在20名听众中，可能有5个人持这种观点，7个人持那种观点，还有8个人可能根本没有观点。”(霍夫斯泰德, 2010, 第173-175页)
由于每个人都坚持自己的利益和观念，美国的治理过程充满冲突和矛盾。美国学者詹姆斯(James E.)就指出，美国的政策制定过程是一个对抗性的过程，它以相互矛盾的观点与利益之间的冲突为特征，而不是为找到政策问题的“正确的”解决方案所进行的公平的、无私的或者“客观的”研究。政府官员——立法人员、行政人员，以及可能在次要层面的法官——并不是公平地对待政策竞争。更确切地说，他们有自己的价值观和立场，因此，在政策竞争中，这些价值观和立场经常是带有党派偏见的(海涅曼等, 2011, 第50页)。当我们把个体主义文化纳入到对美国大学治理过程的考察中时，就可以很好地理解其政治冲突的一面了。对此，帕塞和欧多锐卡(Pusser & Ordorika，2001)就指出，美国大学与生俱来就是政治斗争的竞技场，其决策是一种政治活动。
然而，仅仅把个体主义理解为坚持自己的观念和利益，是一种狭隘的认识。实际上，美国传统的个体主义绝不是利己主义，而是包含着社会责任的。它背后起支撑作用的是美国文化内在的宗教传统和公民共和主义。日裔美籍学者福山认为，美国文化是双重的，除了占主导地位的个人主义传统外，还存在一种“产生于这个国家的宗教和文化根源的、同样古老的社群传统，它是形成这个‘群体’(community)的基础。从许多方面来看，个人主义传统一直是主导性的，而社群传统是防止个人主义的冲动作用的中和力。美国的民主和经济之所以取得如此成功，原因不是单独的个人主义或社团主义，而是因为这两种对立倾向的交互作用”(Fukuyama, 2001, p.277)。
如果把个体主义比喻成硬币的正面，那么社群传统则是硬币的反面，二者相辅相成。后者要求个人不应走向极端个体主义，而应该为社会的共同利益作出贡献。一边是对个人利益和观点的坚持，一边是对共同体和共同利益的维护，因此，无休止的讨价还价、寻求妥协折中势必成为生活中的一种常态。事实上，在今天普通美国人眼中，妥协是一件好事，他们认为成熟的人应通过讨论和妥协来解决他们之间的分歧(奥尔森等, 2004, 第76页)。
与此相应，美国研究型大学的治理不仅是各权力中心之间的一场博弈，而且是一个集思广益、相互妥协的过程。博克(2012)就指出，美国大学校长的治理活动在一种超乎寻常的程度上依赖于劝说，而非自上而下的指令。显然，这种劝说包含了说服和妥协的因素，它是大学利益相关者在一种民主的氛围下，就某个问题进行讨价还价和相互协商的过程。或许，正是得益于这种妥协精神，美国大学的共同治理模式才能够真正发挥它的效果。
(二) 弱不确定性规避与模糊性
不确定性规避(uncertainty avoidance)指某种文化中的成员对不确定性和模糊的容忍度。它反映了一个社会中的成员努力通过降低不确定性来处理焦虑的程度。处于强不确定性规避文化中的人会努力降低未知情况的发生，而且会通过制定计划与条例来谨慎地处理变革。相反，在弱不确定性规避文化中，人们会接受未结构化的情境(unstructured situations)和变幻莫测的环境。即使在不确定的情形下，他们也能够做到如鱼得水，自由自在。根据霍夫斯泰德的研究，美国属于中度的弱不确定性规避文化的国家。在这种文化下，美国人一般生性幽默、随和，不拘小节，具有很大的宽容心；在思想上，美国人虽不否定原则的存在，但不会追求绝对的东西；在生活中，美国人会把不确定性当作生活的常态，并会坦然地面对模糊的情况和不常见的风险；在工作上，美国人不喜欢太多的条条框框，模糊和混乱有时候会被看作激发创造力的条件(霍夫斯泰德, 2010, 第208页)。
受此文化影响，美国的决策制定不可避免地打上了非理性、模糊性的烙印。美国民族心理学家爱德华(Edward, 2005, p.209)指出：“北美的决策者并没有在他们自己的工作与生活中理性地进行决策，总的来说，他们把过去的事件根据决策模型进行了重新组织……因此，在美国，理性决策是一个神话。”同样，希尔斯曼( Hilsman, 1986, 第5页)指出，许多人会认为，美国政府的政策是通过有条不紊、严谨而又合理的程序制定出来的。真实的情况是，这一过程存在着各种冲突和混乱。其实，政府决策不是一种严肃的过程，而是一条曲折的道路；不是井然有序，而是杂乱无章。
根据以上分析，也就很容易理解美国研究型大学治理过程中的模糊性。在许多情况下，美国大学甚至是拥抱模糊性的。例如，凯勒(Keller, 2011, p.318)指出，或许正是因为美国大学的治理充满模糊性，才使得许多院校具备灵敏的反应能力。假如美国高校建立了一套严密的、精确的治理程序，校园变革极有可能会受到阻碍。贝斯(Bess，2006)指出，大学应该是一个有机体(organic)，而非一个机械体(mechanism)，大学治理过程中的模糊性是克服管理主义的解药，可以使大学从极端理性中解放出来，以免大学的本质受到损害。
需要指出的是，“模糊”或“混乱”并不表示毫无原则和章法。相反，美国研究型大学治理的背后有许多规章制度起着支撑和规范作用(大学治理的法治性即是体现)。此外，一些看不见的大学文化和精神，例如追求学术卓越和学术自由，也会对美国研究型大学行政人员和教师的行为产生影响。实际上，美国整个社会的治理都是如此。早在200多年前，托克维尔(1988，第11-12页)就发现，美国社会表面的紊乱，起初会使一个人认为美国社会处于完全无政府状态，而在他们深入观察事物的本质以后，就会发觉原来的认识并不正确。
(三) 人性恶与法治性
在近2000年的时间里，基督教一直是西方人的精神支柱。基督教关于人性本恶的观点广为西方人接受。基督教主张“原罪说”，认为任何人在德性和智慧上都存在着缺陷，都有“犯罪的基因”，就是圣人也不可避免。原罪说在西方近代宗教改革的新教领袖路德、加尔文那里更是获得了极端的发挥。而美国恰恰是一个新教立国的国家。一直以来，清教在美国思想中起着主导作用，成为美国文化和社会形成过程中最有影响的因素。甚至可以说，美国人头脑中“人性恶”的观点在西方世界中最为根深蒂固。
在人性恶的观点下，美国人骨子里蕴藏着对权力的不信任和对权力滥用的恐惧。他们认为权力本身是恶劣的、有危险性的；为了国家与社会的发展，必须赋予某些人一些权力，但这种权力必须受到法律的框定和限制，对居于权力位置的人，应该加强监督，并且应该把他们视为潜在的敌人，予以戒备。英国著名人类学家高乐指出，这种对权力概念的态度，包括对人支配人的态度、以及对居于权力地位者所抱的态度，是了解美国人特性与行为最基本的因素(Gorer, 2012, pp.10-14)。
在此观念下，自美洲殖民地建立起，尊重法律、依法办事就深入人心。托克维尔(1988，第274-275页)在两个世纪前考察美国时就深有感悟：“美国人尊重法律，美国人爱法律如爱父母，每个人从法律力量的增强中看到个人利益……不管一项法律如何叫人恼火，美国的居民都容易服从，这不仅因为这项立法是多数人的作品，而且因为这项立法也是本人的作品。他们把这项立法看成是一份契约，认为自己也是契约的参加者。”历史走到今天，法律早已成为美国人自身考虑问题的重要方式，法治更是成为维系这个国家和文化的根基。对此，伯纳德指出：“毫无疑问，法律在美国历史上发挥了至关重要的作用。美国对人类进步所作的真正贡献，不在于它在技术、经济或文化方面的成就，而在于发展了这样的思想：法律是对权力进行制约的手段。”(Bernard, 2007 , p.2)
因而，毫不奇怪，大学是国家的一个缩影，美国人的法治精神会自然而然地渗透入美国研究型大学治理的过程中。在大学治理过程中，不仅不同利益相关者的权力边界有着较为清晰的阐释，而且各种权力之间存在制衡。此外，美国大学在治理过程中，尤为遵守程序正义的原则，尤其是在制定涉及教师和学生权益的决策时。正是由于法治意识深入人心，美国研究型大学很少发生重大腐败事件。斯坦福大学前校长卡斯帕尔(Casper)就曾指出：“如果绝对的权力导致绝对的腐败，那么不用担心美国大学校长。他永远不会处于这样的危险境况中，因为他没有绝对的权力。”(刘绍怀, 2002, 第118页)
四、结语
虽然大学治理过程始终处于变化之中且难以控制和掌握，但由于一个特定的行为结果可以用特定的文化价值观进行解释和说明，因而其特征是有迹可循的。本文基于这样的思路，从社会文化的视角，探讨了美国研究型大学治理过程的主要特征。研究发现，美国研究型大学的治理过程具有政治性、模糊性和法治性等特征，而这些特征是与美国社会中个体主义/社群传统、弱不确定性规避文化和深入骨髓的“人性恶”的文化心理紧密相关的。
本研究的意义在于：除了能够丰富对美国大学治理的认识，还有助于深化对大学有效治理理论的认识。我们知道，治理结构和过程是紧密联结在一起的。显然，一个完善的治理结构是大学实现有效治理的基石，但它不是充分条件；治理过程中的各种因素，尤其是人的因素，同样会对治理的效果产生重要影响。换言之，即便有完备的治理结构和机制，但如果大学决策参与者由于自身的文化价值观(例如民主观念、公民意识、法治观念等)，导致制定出来的决策品质下降，或在决策执行过程中出现各种扯皮，治理效果必将大打折扣。就当前我国大学的治理而言，随着大学治理结构的完善，大学教师在学术事务上获得更多的权力，但在治理过程中却出现两种不良倾向：(1)敷衍塞责，对公共性的学术治理的责任不尽心、不投入，但对涉及个人经济利益的政策制定，又表现出斤斤计较，为此甚至不惜牺牲公共利益；(2)权力独揽，依据个人意见主导学术决策，枉顾学术民主。可见，对于大学有效治理的研究，除了关注治理结构外，更需正视大学治理过程中决策者的行为特征。治理结构是一种静态的存在，可以直接模仿和借鉴，但治理过程中决策者的行为特征本质上由文化所规定，是一种文化存在，因而是无法模仿和移植的。
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