朱秀红等｜乡村振兴背景下农村教师队伍建设的政策理路、执行陷阱与改革逻辑

Original 朱秀红等华东师范大学学报教育科学版 2023-04-20

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特稿

特稿｜刘善槐等：乡村振兴背景下农村教师工资收入决定机制研究

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乡村振兴背景下农村教师队伍建设的政策理路、执行陷阱与改革逻辑

文 / 朱秀红, 刘善槐, 王爽

摘要：随着硬件设施、公用经费保障水平的逐步提高，师资作为促进农村教育发展的关键要素的作用越来越凸显。经过多年探索，在农村教育整体发展规划的框架下，农村教师队伍建设形成了更加完善的政策体系：政策目标指向“高质量发展”、政策理念凸显“逆向补偿”、政策举措注重“整体协同”。然而，囿于制度惯性，农村教师队伍建设易陷入“机会主义”“权力中空”和“政策空转”等多重执行陷阱，导致政策低效或失灵。进入乡村振兴全面推进的新阶段，如何合理规避执行陷阱，充分释放政策效能，是促进农村教师队伍高质量发展以助力教育振兴乡村的关键。为此，应加强政策的顶层设计，突破政策执行的制度藩篱，促进政策体系与地方实际耦合协调：一是分层分类设计政策，提高政策的适切性和精准度；二是优化制度环境，提升政策的运转效率；三是健全评估反馈机制，促进政策有效衔接。

关键词：农村教师 ; 政策理路 ; 执行陷阱 ; 改革逻辑

作者简介

朱秀红，教育部人文社会科学重点研究基地中国农村教育发展研究院博士生。

刘善槐，通信作者，东北师范大学中国农村教育发展研究院副院长、教授、博士生导师，国家“万人计划”哲学社会科学领军人才，全国文化名家暨“四个一批”人才。

目录概览

一、引言

二、数据与方法

三、农村教师队伍建设的政策理路

四、农村教师队伍建设的政策执行陷阱

五、农村教师队伍建设的改革逻辑

一、引言

教师队伍建设是我国教育发展的重大战略任务。农村教师队伍建设是教师队伍建设的重点和难点，是落实“五位一体”总体布局要求的重要任务，是全面建成小康社会的重要依托，也是促进教育公平的重要抓手和加快实现教育现代化的关键资源（刘建同，2018）。近年来，党和国家对农村教师队伍建设进行了整体规划。2015年4月，《乡村教师支持计划（2015—2020年）》（下文简称为《支持计划》）发布，组合八大政策举措推进乡村教师队伍建设。此后，我国陆续启动实施了银龄讲学计划、深度贫困地区基层专业技术人才职称评审“定向评价、定向使用”政策、中西部乡村中小学首席教师岗位计划试点、中西部欠发达地区优秀教师定向培养计划等，协同推进乡村教师队伍建设。在《支持计划》收官之年，教育部会同中组部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部出台了《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》，把乡村教师队伍建设放在乡村振兴的宏观战略背景下进行统筹考虑，聚焦突出问题，大力推进乡村教师队伍建设高效率改革和高质量发展。随着相关政策的密集出台，农村教师队伍的政策供给更加充足，政策体系趋向完善。在组合政策的推动下，我国农村教师补充渠道趋向多元、编制配置更加充足、待遇体系逐渐完善、发展机会不断增加、荣誉制度初步形成。但是，在政策推行的过程中，建设维度不同步、部门之间不协调、推进进度不一致等问题仍然突出（刘善槐，2017）。

“十四五”时期是我国进一步推进教育精准扶贫、提升脱贫攻坚质量、实现全面小康社会向社会主义现代化迈进的关键时期。进入“十四五”，我国将开启全面振兴乡村的新征程。作为农村教育的重中之重，农村教师队伍建设在推进教育助力乡村振兴与乡村振兴服务教育振兴的良性循环中发挥着关键作用。2021年，《中华人民共和国乡村振兴促进法》《教育部等四部门关于实现巩固拓展教育脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》等文件对农村教育进行了战略部署，明确了农村教师队伍建设的重点任务。在乡村振兴的大背景下，面对新发展阶段的新形势和新挑战，如何在当前的政策架构下规避执行陷阱，是保证农村教师队伍建设政策精准落地的关键。本研究基于政策演进的逻辑，回顾和反思我国多年政策改革经验与探索实践，研判农村教师队伍建设的政策理路，分析政策落实面临的执行陷阱，以期为新阶段农村教师建设改革提供新思路和新路径。

二、数据与方法

本研究主体内容分析主要分为两个部分：第一个部分是基于国家层面出台的系列政策法规系统梳理我国农村教师队伍建设的政策理路；第二个部分是基于课题组多次大规模调查获取的地方政策文本和数据资料深入探讨政策执行所面临的现实困境。两部分内容将共同为明确新阶段农村教师队伍建设的改革方向提供重要支撑。

在政策理路分析部分，我们按照“政策检索与采集—政策筛选与编码—政策分析”的基本步骤对政策文本进行计量分析。首先，课题组通过“北大法宝”和教育部官网两个检索平台，以“教师”作为内容检索词检索了1978年以来的所有中央法规和公开文件，经过对比和互相补充，并排除了会议通知、活动启示、结果公示等不太相关的文件，初步下载了467份国家层面出台的政策法规，作为最初分析样本。其次，课题组运用Nvivo分析软件，对467份政策法规进行内容筛选，以“中小学”或“初中”或“小学”或“义务教育”等表征义务教育阶段的词包和“农村”或“乡村”或“山区”或“中西部”或“集中连片特困地区”或“三区三州”等表征农村地区的词包进行交叉检索，并人工核验，最终筛选出提及农村教师队伍建设的政策法规241份，确定为本研究政策理路分析部分最终样本。此后，课题组按照逐级编码的方式，运用词频分析、关键词检索等方法，对241份政策文件的发文阶段、发文单位、政策目标、政策举措等内容进行了特征提取和关联分析，为系统梳理农村教师队伍建设的政策理路提供思路（见表1）。最后，课题组运用Nvivo软件，可视化地展现了编码节点的结构关系和变化规律。

在政策执行陷阱分析部分，我们主要运用了调查法和归纳法。为了全面了解我国农村教师队伍建设推行过程中各地的实施样态和执行困境，课题组选取了近三年的多次调查数据进行整体分析，包括课题组于2018年4月、2019年6月、2019年11月、2020年7~10月和2021年6月等5次开展的实地调研和线上调研（详见表2）。样本涵盖山东、福建、广东、辽宁、山西、河南、陕西、江西、贵州、重庆、四川、湖南、湖北、安徽、甘肃、云南、宁夏、广西、吉林、江苏、浙江、内蒙古、新疆、西藏、黑龙江、青海、河北等27个省份；数据类型包括教师问卷、校长问卷、访谈文本和地方政策资料。问卷数据的主要分析工具是Spss23.0，访谈和地方政策资料等文字材料的分析由Nvivo软件和人工核验完成。

三、农村教师队伍建设的政策理路

农村教育的发展水平取决于师资配置、硬件设施和经费保障的整体水平、组合方式和作用机制。近年来，随着我国经济实力的增强，农村教育的硬件设施配置越来越完善，生均公用经费越来越充足，二者对促进农村教育发展的敏感度有所下降，而师资的关键作用越来越凸显。经过多年探索，在农村教育发展整体规划的框架下，农村教师队伍建设的政策目标、政策理念、政策举措发生了转变，逐步形成了更加完善的政策体系。

（一）政策目标指向“高质量发展”

“建设一支什么样的农村教师队伍”是政策设计需要回应的首要问题。为了回应这一问题，需回答“发展什么样的农村教育”。关于这个问题，国家在制定教育发展规划时通常会明确定位。在不同的历史阶段，国家对农村教育的发展定位不同。因此，农村教师队伍建设的政策目标具有阶段性的特征。改革开放以来，我国农村教师队伍建设的政策目标大体经历过三个发展阶段（见表3）。

第一个阶段是建设一支合格稳定的教师队伍。1978年以后，我国的教育事业逐渐恢复，全国急需快速补充一大批中小学教师。但合格教师极度缺乏，农村地区尤为突出。为了扭转这一局面，教育部门对教师能力素质提升做出重要部署，以期建立一支合格的农村教师队伍。1978年，教育部印发《关于加强和发展师范教育的意见》，提出“力争三到五年内，使现有文化业务水平较低的中小学老师大多数达到中师、师专、师范院校毕业等相应学历程度；且今后中小学教师按照相当学历程度来补充”的目标和要求。此后，1980年的《中共中央国务院关于普及小学教育若干问题的决定》、1983年的《中共中央国务院关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》和1986年的《关于中小学教师职务试行条例的实施意见》等文件均提出要“建立一支合格稳定的教师队伍”。为了达成这一目标，提升学历和保障待遇成为这一阶段的重要政策议题。1993年，在“合格”和“稳定”的基础上，国家开始关注教师队伍的政治业务素质，并多次提出“政治素质良好”的目标要求。与此同时，为了加快推进素质教育，国家还重点强调了对骨干教师队伍的支持和培养。

第二个阶段是建设一支数量充足、结构合理的高素质教师队伍。进入21世纪，我国城镇化进程加速，城乡教育格局发生剧烈变化。经历大规模“撤点并校”后，城乡教师队伍在数量和专业水平等方面的差距开始凸显。这一阶段，国家更加重视农村教师的数量补充、素质提升和树立“奉献乡村、扎根乡村”的教育信念。2001年，我国进入全面推进素质教育阶段，《全国教育事业第十个五年计划》把“基本形成适应素质教育需要的教师队伍”和“建设一支数量适当、分布合理、结构优化、富有活力的高素质、专业化的中小学教师队伍”列为阶段目标；同年，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，指出“建设一支高素质的教师队伍是扎实推进素质教育的关键”。2003年以后，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》《人事部、教育部关于深化中小学人事制度改革的实施意见》以及《教育部2005年工作要点》等文件均提到，要大力提高教师队伍素质，建设一支高素质的教师队伍；与此同时，把教师队伍的数量要求由“适当”转变为“充足”。此后，《教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》《教育部、财政部、人事部、中央编办关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》《国务院办公厅转发教育部等部门关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）的通知》等系列针对教师补充的政策陆续出台，为丰富教师的类型和来源、确保农村教师队伍的起点质量提供了政策基础。

第三个阶段是建设一支高质量的教师队伍。随着“两基”目标的全面实现，我国教育发展进入新阶段，农村教师队伍建设有了更高要求。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》制定了“到2020年，基本实现教育现代化”的战略目标。为了支撑这一目标，国家把“提升质量”作为新阶段教育改革发展的核心任务，并提出“造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍；以农村教师为重点，提高中小学教师队伍整体素质”。此后，农村教师队伍建设得到前所未有的关注。2012年，《教育部、中央编办、国家发展改革委、财政部人力资源社会保障部关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》首次对农村教师队伍建设的目标进行了明确，提出“到2020年，造就一支师德高尚、数量充足、配置均衡、城乡一体、结构合理、乐教善教、稳定而充满活力的高素质农村教师队伍”。此后，国家又在2015年的《支持计划》中提出“努力造就一支素质优良、甘于奉献、扎根乡村的教师队伍”的工作目标。2020年，教育部等六部门联合出台《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》，再一次对农村教师队伍建设的目标进行了长远规划，提出“努力造就一支热爱乡村、数量充足、素质优良、充满活力的乡村教师队伍”，完成了农村教师队伍建设目标的有序衔接。至此，我国农村教师队伍建设全面进入了高效率改革和高质量发展的新阶段。

（二）政策理念凸显“逆向补偿”

农村教育并非是一个封闭的系统，教育要素能够在城乡、区域之间流动，并且农村教育的发展受诸多外部因素的影响。这也就意味着，在回答“如何建设农村教师队伍”时必然涉及协调城乡教育之间的关系和教育发展与外部条件之间的关系。农村地区的外部条件相对城市较为薄弱，农村教育内部不同学校的外部条件也存在差异。如何在政策设计时充分考虑这两对关系将直接决定教师资源的分布格局，这主要体现在农村教师队伍建设的政策理念上。为了避免部分地区农村教师队伍建设因要素禀赋、经济发展水平、地理环境、制度文化等比较劣势累积导致发展循环滞后，形成“发展趋异”的马太效应，我国长期坚持底线思维，在多个维度设定了“底线标准”。如以“生师比”限定农村教师编制配置标准的下限；对触碰师德师风“红线”的失范教师“零容忍”“一票否决”；明确义务教育教师的平均工资水平不低于当地公务员的平均工资水平等。这些基于“底线约束”的政策对约束部分地区的难作为或消极作为行为、保障农村教师队伍的基本水平发挥了重要的托底作用。在此基础上，为了弥补外部条件的劣势性，增强农村教师岗位特别是偏远乡村学校教师岗位的竞争优势，吸引和留住优秀教师，教育部门出台了系列倾斜性政策，对农村教师施以正向激励。这些政策充分体现了我国农村教师队伍建设的“逆向补偿”理念，补偿方式通常包括三种类型：

第一，货币性补偿。2013年，教育部和财政部联合发文，决定在集中连片特困地区启动实施乡村教师生活补助政策，并按照“地方自主实施，中央综合奖补”的方式予以资金奖补。政策实施至今，在中央奖补资金和集中连片特困地区的示范带动下，乡村教师生活补助政策覆盖面由“连片地区特困县”延伸至“非连片特困地区”，由“乡村地区教师”扩展至“乡镇地区教师”，由“义务教育阶段教师”扩大至“高中、幼儿园教师”（部分地区）；标准水平连年递增，生活补助成为农村教师工资收入的重要增长点。与此同时，随着乡镇工作补贴、交通补助（部分地区）等多类补助政策的组合叠加，农村地区已经基本形成了“学校越偏远、条件越艰苦，补助越高”的积极差异化的农村教师待遇格局。调查显示，2020年县城小学教师人均月工资为3144.55元，乡镇小学教师人均月工资为3654.64元，村小和教学点教师人均月工资分别为3680.02元和3464.13元。随着工作条件和生活质量的逐步改善，农村教师的岗位认同感明显增强，进一步坚定了其热爱乡村、安心从教的激情和信念，促进了义务教育师资均衡。

第二，机会性补偿。与教师待遇、名誉、地位密切相关的职称制度，在很大程度上影响着教师群体的现实利益与价值诉求（凌宗伟，2014）。在岗位比例固定的情况下，农村教师与城市教师在发展平台、发展机会上存在客观差距，高级职称岗位评聘难度大。为了提升农村教师高级职称比例，许多地区对职称评聘进行了改革，比如，对于达到一定教龄和专业素质条件的中级职称教师直聘为高级教师。随着2019年“三区三州”基层人才职称评审“双定向”和“单独划线”政策的示范实施，不少省份陆续建立地方农村中小学教师职称评审“双定向”制度；同时，2020年教育部等六部门在《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》中强调继续实施职称评审“双定向”制度。倾斜性的政策促进了城乡教师发展机会的逆差序分布格局的形成，在很大程度上弥补了农村教师因客观条件产生的心理落差。

第三，荣誉性补偿。荣誉具有激励教师热爱并积极从事教育事业的重要作用（陈玉义、万明钢，2019）。2015年，《支持计划》提出建立乡村教师荣誉制度。按照政策要求，教育部、人社部分批次向乡村从教满30年的教师颁发荣誉证书，部分地区陆续建立了对在乡村长期从教的教师予以评先评优倾斜、荣誉称号、文化场所优惠、教师疗养和外出考察等多种形式的奖励表彰制度。与此同时，由社会力量参与设立的乡村教师奖项逐年增加；各类媒体对农村教师正面事迹的宣传推介力度不断加大。乡村教师荣誉制度的建立健全进一步提高了乡村教师的社会声望，增强了尊师重教的社会氛围。

（三）政策举措注重“整体协同”

“如何设计支撑政策目标的举措”是构建政策体系的核心问题。改革开放后，按照“补齐短板”和“重点突破”的政策思维，教育部门出台了众多专项政策。但是，教师队伍建设是一项整体性的任务，各个建设维度之间存在交互影响，忽视建设维度之间的关联将难以达到预期的效果。2012年以后，为了协同推进农村教师队伍建设，相关部门按照系统性的政策思维对已有政策进行整合，形成了《支持计划》《中共中央办公厅关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《教育部等六部门关于加强新时代高校教师队伍建设改革的指导意见》等组合式政策文件。（见图1）

组合式政策有效关联了农村教师队伍建设的目标结构与政策举措，为系统推进农村教师队伍建设提供有力的支撑。例如，为了确保农村教师数量充足，相关政策要求编制配置要向乡村学校特别是村校和教学点倾斜，以增加乡村学校的编制供给；鼓励地方通过特岗计划、定向培养、城镇优秀教师支教走教、县管校聘等方式扩大农村教师增量，优化存量，以提升农村教师资源的使用效益；强调提高农村教师生活待遇、保障落实工资待遇政策、职称评聘向乡村倾斜，以增强农村教师的岗位吸引力。为了确保农村教师素质优良，相关政策把师德建设列为首要任务，从健全政治理论学习制度、加强党建、落实师德建设长效机制等方面提升思想政治素质和师德水平；重视提升农村教师的业务能力，提出通过增加培训学时、扩大培训覆盖面、丰富培训内容、增强培训针对性和时效性等具体措施来实现目标。为了确保农村教师队伍稳定，相关政策分别通过完善待遇体系来提升农村教师的获得感；通过提升能力素质、构建合理的晋升平台、改进职称评价方式等来强化农村教师的认同感；通过荣誉表彰、营造尊师重教的社会氛围来增强农村教师的荣誉感，使农村教师能在乡村学校安心从教、乐于从教。

从政策的具体内容来看，各建设维度在政策文件中的分布更加均衡（见图2）；政策举措的“乡村特质”更加凸显。

师德建设的强化方式由“职业要求”上升至“道德规范”。1984年，教育部、全国教育工会颁发《中小学教师职业道德要求（试行草案）》，对教师的职业道德列出了六点要求。此后，“职业道德”和“师德”成为各类教师队伍建设政策文件的高频词。2005年，《教育部关于进一步加强和改进师德建设的意见》提出，把师德建设摆在教师工作的首位，从教育、宣传、考核、制度建设等方面加强师德建设。在此基础上，2013年《教育部关于建立健全中小学师德建设长效机制的意见》把监督与奖惩纳入师德建设内容。2015年，《支持计划》再次强调提升思想政治素质和师德水平的重要性，提出要落实师德建设长效机制。2020年，《教育部等六部门关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》进一步完善了师德师风建设机制，把农村教师的乡村社会实践参与和乡村教育情怀培育等内容纳入师德师风建设要点。

补充方式由“多元扩充”兼顾“精准高效”。1996年，《关于师范教育改革和发展的若干意见》指出，要在一定范围内试行师范毕业生在教育系统内双向选择的就业办法。此后，师范生就业方式发生转变，由“统包统分”转变为“双向选择，自由择业”。农村教师补充成为教师队伍建设的重要问题，自由招聘成为农村教师补充的主要方式。随后，《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案》《关于组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的通知》《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》和《教育部关于进一步做好中小学教师补充工作的通知》等文件陆续出台，多元化的补充格局初步形成。为了提高农村教师补充的有效性，国家不断调整和完善现有政策，鼓励地方因地制宜，选择适用于地方发展环境的补充方式。2018年，《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》进一步明确了“县管校聘”、农村教师特岗计划、地方定向培养、银龄讲学计划等农村教师重要补充渠道的改革方向，更加注重农村教师补充的精准高效。2020年《教育部等六部门关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》再次提出要结合乡村教育需要，探索建立多渠道并举、多层次人员踊跃到乡村从教、支教的格局。随着各项教师补充政策的出台，农村教师的多元、精准补充格局已基本形成，改善了乡村偏远地区师资配置水平。

编制标准由“城乡倒挂”转变为“向乡村倾斜”。1984年，《教育部关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》发布，要求城镇和农村采用班师比配置教师，且城镇学校的班师比高于农村。2001年，《中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见》改变班师比配置理念，提出按照生师比来配置教师，标准依城市、县镇和农村递减。由于农村学校分散、规模小、学生结构复杂多样，按照这种配置标准，农村教师编制数量远远低于实际所需，教师紧缺问题严重。为了缓解这一局面，2014年，《中央编办、教育部、财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》提出统一城乡编制标准，并对规模较小的村小和教学点适当倾斜，按照生师比和班师比相结合的方式核定教职工编制。此后，农村教师编制总量有所增加，教师供需矛盾得以缓解。2015年以后，《支持计划》《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》等文件再一次强调了这一标准，并提出通过调剂编制、加强人员配备等方式进一步向人口稀少的教学点、村小学倾斜。2020年，《教育部等六部门关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》进一步创新农村教师编制配备，明确提出可以对民族地区、寄宿制、承担较多教学点管理任务的乡村学校，按比例核增编制，鼓励地方通过建立教师跨学科、跨学段转岗机制、教师资源共享等方式提升教师编制使用效益，农村教师编制配置水平再次提升。

教师待遇由体现“自然落差”过渡到“积极差异”。尽管《教师法》《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》《中小学贯彻<事业单位工作人员收入分配制度改革方案>的实施意见》等多份文件表示收入分配要向农村学校教师倾斜，义务教育学校教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。但受外部不利条件的影响，农村教师的综合待遇与区域内城镇教师和公务员相比始终处于劣势。为了改善农村教师的待遇情况，提高农村教师的岗位吸引力，国家陆续启动实施多项针对农村教师的津贴政策；并一再强调“确保义务教育教师工资收入水平不低于或高于当地公务员工资收入水平”。其中，乡村教师生活补助和乡镇工作补贴是农村教师工资收入的有力增长点。2013年和2015年，我国开始在集中连片特困地区和乡镇机关事业单位分别启动实施乡村教师生活补助政策和乡镇工作补贴。在中央政策的引领带动下，不少地区自主“提标扩面”，农村教师的工资收入明显提高。2018年，《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》首次将义务教育教师与公务员薪酬比较的标准从“平均工资水平”调整为“平均工资收入水平”，进一步提高了教师的整体工资收入水平。2020年，《教育部等六部门关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》再一次强调了这些标准，并对乡村教师的绩效工资分配、住房保障、医疗救助、身心健康等其他待遇进行完善和补充；与此同时，文件特别提出，开展多种形式的乡村教师慰问活动、增加乡村教师参与教育事项决策和乡村治理的机会，以进一步提高乡村教师的社会地位。

职称评聘由“指标倾斜”完善为“体现实绩”。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》提出，适当提高乡村中小学中、高级教师职务岗位比例。此后，在各项政策文件中，指标向乡村特别是艰苦偏远乡村地区倾斜一直被强调。2015年，《支持计划》取消了乡村教师评聘职称（职务）的论文、外语等硬性要求，使乡村教师的教育贡献和工作业绩得到更高体现，乡村教师职称（职务）评聘制度进一步完善；同年，《人社部关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》再次强调，中小学教师专业技术水平的具体评价标准要综合考虑乡村小学和教学点实际，对农村教师予以倾斜。2019年，人社部在“三区三州”等深度贫困地区基层专业技术人才职称实施“定向评价、定向使用”政策，以单独评审、单列指标、单独确定通过率、评审结果定向在基层使用等方式加大对农村中小学教师职称评审的倾斜力度。该政策随后在多地铺开，取得了良好的政策效果。2020年，《教育部等六部门关于加强新时代乡村教师队伍的意见》再次强调放宽乡村中小学教师职称评审的学历要求，取消论文、职称外语和计算机应用能力要求，提高教育教学实绩的评价权重；并实行乡村教师和城镇教师分开评审。

教师交流由“单向支援”逐渐转向“双向互动”。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》提出，要建立城镇教师到农村或薄弱学校任教服务期制度，教师交流定位于城镇教师对农村教育的单向支援。2010年以后，教师交流已被放在促进区域教师资源均衡配置的视角下进行统筹考虑，突破了原有的二元结构思维，交流方式变成区域性的交流轮岗。2014年，《教育部关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》明确指出，各地要建立和不断完善义务教育校长教师交流轮岗制度，推进校长教师优质资源的合理配置。此后，《支持计划》《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《教育部等六部门关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》等文件陆续补充创新教师交流的途径与方式，并要求城镇学校专设乡村教师入校交流锻炼岗位，以助力地方推动城乡师资一体化流动。

能力提升实现了“达标”到“培优”再到“全员提质”的跨越。作为素质提升的重要方式，教师培训历来备受重视。1986年，《国家教育委员会关于加强在职中小学教师培训工作的意见》提出，对培训的主要目标定位于使现有不具备合格学历或不胜任教学的教师，绝大多数能够胜任教学工作，并取得考核合格证书或合格学历。随着中小学教师整体水平的提升，培训的目标也发生了变化。1999年，《中小学教师继续教育规定》指出，中小学在职教师培训是为提高思想政治素质和业务素质进行的培训。从2001年开始，培训的重点对象放在中小学骨干教师。2011年，培训的对象已变成全员教师。同时，培训层次在逐渐提高，培训方式更加多样，培训针对性在增强。2015年，《支持计划》对全体乡村教师校长提出进行360学时培训的阶段性要求，并把乡村教师培训纳入基本公共服务体系。2020年，《教育部等六部门关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》对乡村教师的专业发展体系、外出研修学习机会以及新技术助推乡村教师专业成长等方面内容进行了规定，并提出按照乡村教师的实际需求改进培训内容和方式。乡村教师培训体系的不断完善进一步体现了精准高质提升教师素质能力的重要性。

荣誉制度经历了从“初步探索”到“系统建设”的过程。关于教师长期在乡村从教的荣誉制度最早仅在部分政策文件中略有体现。1984年，《全国职工教育管理委员会、国家经委关于加强职工培训、提高职工队伍素质的意见》指出“要大力表彰优秀的职工教师和教育管理干部，鼓励他们终身从事职工教育事业”。2005年，《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》提及，要逐步提高农村中小学教师在表彰奖励中的比例。2012年，教育部、中央编办等五部门联合发布《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》，提出“大力表彰在农村从教的优秀教师”。直到2015年，《支持计划》首次明确了要建立农村教师荣誉制度，对在乡村学校从教30年以上的教师颁发荣誉证书，并对农村教师坚守岗位、默默奉献的崇高精神进行广泛宣传，以营造尊师重教的浓厚氛围。此后，关于农村教师队伍建设的政策文件又多次重申建设和完善荣誉制度，以进一步提升农村教师的社会声望。

四、农村教师队伍建设的政策执行陷阱

政策目标的实现依赖于强有力的政策执行。一旦政策发布，国家相关部门以强制性制度变迁的逻辑，按照“逐级传导、统筹分工、层层细化”的路径来推行政策。在这一过程中，地方政府作为政策的执行主体有很大的空间对政策进行创造性再设计（王家峰，2009）。再设计后的政策能否有效嵌入地方制度环境，组织结构中的相关主体能否形成良性的激励相容关系，是政策表达最终能否转化为“政策红利”的关键。现实中，政策执行各主体间存在信息不对称、理念不一致或立场有差异等情况，致使政策体系难与地方实际契合，进而影响政策执行效果。表面上看，各执行主体的决策是按照自身的行政逻辑，在其自由裁量权限范围内合理合规做出的。这种行为并不能成为教育督导的问责理由。在当前的制度安排下，相关主体无需承担行政责任。政策执行陷入“合乎不同主体的决策理性”但“偏离政策的设计初衷”的尴尬境地。对于这种国家政策嵌入地方制度背景产生的困境，可称之为执行陷阱。调查发现，受府际间政策的权责边界不清、教育部门财权事权不对等、教师主体角色缺位等因素影响，我国农村教师队伍建设的政策执行易陷入“地方政府机会主义行为”“教育部门权力中空”“政策空转”等多重陷阱，进而导致政策失灵或低效。

（一）多重委托代理关系下府际间权责边界不清，引发地方政府机会主义行为

农村教师队伍建设政策涉及诸多主体，主体之间存在多重委托代理关系。政策执行过程中，这些委托代理关系打破了地方原有的组织结构，使得组织内部的权责关系发生变化。在无法完全掌握地方所有信息的情况下，国家在制定政策时把设计的部分权利让渡给地方政府。按照“自上而下、逐级传导”的行政秩序，被让渡的这部分权利的再分配权概以“统筹”的名义赋予地方政府，也即各级政府间权责关系并未清晰界定。这种模糊化的责任边界恰好给地方政府的机会主义行为提供了便利。地方政府有着很大的机动与空间来选择性地制定地方政策与执行中央政策（沈永东、祝子航、杨鸣宇，2018）。部分政府为追求绩效最大化，将可能利用其作为规则制度主要提供者的主体地位、区域调控的垄断权力和信息掌握的相对优势，采取机会主义行为（刘泰洪，2008；梅立润，2018）。在农村教师队伍建设中，常见的地方政府机会主义行为包括三类：

第一，“避责”行为。在属地管理制度下，上级政府掌握了对下级政府督导问责的权利，下级政府在其辖区内拥有较大自由裁量权（田先红，2021）。面对中央政府下达的诸多任务，省级政府基于自利考量或问责压力，总是利用其优先选择权和行政分配权将部分政绩不显或难度较大的任务转移给市县级政府，以分散其自身压力。农村教师队伍建设是一类成本高、周期长且见效慢的工程，省级政府的“避责”轨迹在其诸多环节可循。其中，最为明显的是财政压力的下移。在乡村教师生活补助、乡村中小学首席教师岗位计划等多项政策的实施中，省级政府并未发挥其经费统筹的作用，为经济薄弱的山区县、偏远县分担大部分的财政压力，有些地区甚至把经费筹集的责任全部压给县级政府。调查显示，西部某省2019年有4县区生活补助资金本级财政投入占比超90%，10县区县本级财政投入占比超80%，12县区超70%，35县区超50%。在此情况下，部分县级政府不得不“铤而走险”，通过挤占其他教育支出、降低政策水平或延迟政策实施等方式完成相应任务，由此造成政策执行阻滞、扭曲或低效。

第二，“附和”行为。由于目前中国政府官员的人事任免体制仍是一种对上负责的“官僚控制”体制，下级政府在政策执行时总是以上级指令为主，表现出一种讨好取巧的代理人机会主义倾向（夏雪，2009）。这种“附和”行为虽然能为地方政府规避问责风险，但易违背地方实际，削弱政策效果，甚至产生强烈的负外部性。以2015年实施的“高级职称的女性专业技术人员年满六十周岁退休”政策为例。按照国家文件内容，满足条件的人员“如本人申请，可在年满五十五周岁时自愿退休”。部分地区在执行该政策时，并未真正从地方实际出发，仅仅把国家政策简单解读为“高级职称女教师六十周岁退休”。部分地区即使意识到自身地域环境可能并不适合该政策完全参照执行，为了避免不必要的矛盾，仍然“附和”执行。这种“上下一般粗”的执行行为给部分地区的农村教师队伍建设带来诸多负面影响。调查显示，该政策实施后，许多人口外流、老龄化严重、经济发展相对滞后地区的教师老龄化问题进一步加剧，部分“延迟退休”女教师“占编占岗”却胜任力差或工作态度消极，严重影响农村年轻教师的工作积极性，阻碍农村教育质量提升。

第三，“替代”行为。地方政府的“替代”行为往往以目标转移为手段，通过任务整合或削弱对标绩效的方式实现自身任务的达标。农村教师作为事业单位人员，在政策上除了享受作为教育系统工作人员的红利，同时享受适应于事业单位工作人员的其他政策红利。对于这些政策的关系，政策中并未有统一明确的说法，这便为地方政府的“替代”执行行为提供了空间。以乡村教师生活补助政策和乡镇工作补贴为例，在两项政策的具体落实中，部分地区名义上将政策予以合并，实则以“就高不就低”的方式只执行了其中一项政策，由此削弱了政策的综合效力。与之类似，2020年，面对督导部门对“教师工资收入水平不低于或高于公务员工资收入水平”这项工作落实情况的强力审查，部分地区利用“教师”作为督导主体对象的视角缺陷，直接以降低公务员平均工资水平的方式达到督导标准，教师的工资收入水平并未得到实质上的提高。

（二）条块分割的管理体制下教育部门财权事权不对等，陷入教育资源统筹困境

农村教师队伍建设是一项系统工程，需要多部门协同发力。虽然财政、人事、编办等部门参与制定乡村教师队伍建设政策，但并不是政策直接制定主体，而是在教育部颁发政策基础上的“间接性协同”（李玲、李伟，2020）。受制于我国高度集权的垂直政治体制和财政分权的地方绩效体制，我国现行教育管理体制具有多头管理、层级传导的“压力型”行政特征，呈现典型的条块分割的特点。教育行政机构设置和机构内部的事业安排，体现了教育系统内这一“条”线的配置权力；而使地方教育组织运转和政策执行所需要的财力资源、人力资源，则是由地方政府统筹各“块”所决定的（刘亚荣、陈粤秀、黄永军等，2007）。条条的纵向权利分配和块块的平行利益博弈使得教育部门陷入“有限权力和无限责任”的矛盾局面。具体而言，教育部门作为直管教育的责任主体，是农村教师队伍建设各项任务的实际执行者。但是，农村教师队伍建设需要编制、经费等多种教育资源支撑，而这些教育资源的分配权并不掌握在教育部门手中。掌握教育资源的人社、编办和财政等相关部门往往只遵照其垂直上级部门的指令行事，在无更高层级统筹部门的情况下，作为平行平级部门的教育部门，实际上并无统筹协调其他部门的权利。在“以县为主”的体制下，县级教育部门“支配”教育资源的能力则更为有限。财权和事权的不对等使得教育部门陷入“权力中空”的尴尬局面，很难及时筹集到充足的教育资源，影响农村教师队伍建设的多个环节。

第一，编制供给不足限制农村教师补充。作为事业单位的重要组成部分，教育部门与其他事业单位共享编制“总盘子”，农村教师补充规模也因而受限于编制部门核定的教师编制数。在财政供养人员总量控制的政策要求下，教育部门和编制部门的博弈属于零和博弈，教师编制增加必将带来其他事业单位编制总量的减少。在此情况下，编制部门对于编制的分配和使用总是异常谨慎。即使国家多次提出要优先保障教育系统的编制，在编制总量紧缩的限制下，处于弱势地位的教育部门能够争取到的编制数量依然十分有限。此外，按照当前的编制标准，我国大部分农村地区已经处于超编状态。某些地区只能基于原有标准维持各部门编制总额，按照“退一补一”甚至“退三进一”的方式维持编制平衡。随着人口的剧烈变动和教育系统内部的深层次变革，教师的编制供给不足问题将更加突出（刘善槐、朱秀红、李畇赟，2019）。这种情况下，教育部门难以做到编制分配切实向人口稀少的教学点、村小倾斜。作为农村教师补充的重要依据，编制供给不足将严重限制农村学校补充教师。部分地区由此产生大量农村临聘教师。由于缺乏规范的管理制度，这些农村临聘教师的待遇和质量难以保证。

第二，跨区调配滞后加剧师资供需矛盾。我国正处于快速城镇化的关键时期，农村人口梯次向城流动的趋势在很长一段时间内并不会得到消减，城乡学龄人口分布格局持续变化。在农村师资供给有限的条件下，以跨区调配促进师资“二次配置”成为缓解师资供需矛盾的必要途径。相对固化的教育管理体制障碍使属地内教育资源调配不充分、不及时、不合理（刘善槐、王爽，2019）。受编办、人社等相关部门权力的限制，教师的跨区调配面临诸多制度壁垒，使得我国师资调配速度总是滞后于学龄人口流动速度。这种滞后性将进一步加剧城乡师资供需失配现象。一方面，城镇地区涌入大量随迁子女，师资和经费供给压力加大。另一方面，学龄人口迅速流失和留守儿童大量存在，农村地区出现教师总量过剩但寄宿制学校生活教师和乡村留守儿童关爱教师紧缺的结构性矛盾。

第三，经费统筹困难阻碍教师待遇提升。由于教育部门所能争取到的经费有限，部分地区农村教师生活待遇水平不高且难以大幅提升。调查显示，2021年仍有部分农村教师平均实发工资和生活补助水平与其期望水平尚存在较大差距；大部分教师表示近三年的工资收入无明显变化，有46.7%的教师表示工资虽有上涨但涨幅较小；且农村教师普遍对其目前的工资收入和津补贴水平满意度较低。

（三）控制博弈成本视角下教师主体角色缺位，易造成“政策空转”

乡村教师对政策的感知和态度既是检验政策效益与效力的试金石，又兼具制约政策制定者的信心和政策执行力的内外双因素特点（刘毅玮、张云晶、封文波，2020）。政策对象的信息供给能够降低政策实施中的信息不确定风险，提高政策实效。然而实践中，相对于地方政策的制定者和执行者在政策推行中所占据的主导地位，作为政策对象，农村教师的主体性并未得到充分彰显。为了避免与教师需求冲突陷入“讨价还价”从而产生博弈成本（如经济成本和时间成本等），部分地方政府有意识的降低教师的参与度。在政策的地方化制定和执行过程中，农村教师的诉求未能得到充分表达，导致政策供给与教师需求不匹配，从而形成“政策空转”。

第一，强制性的行政手段忽视教师主体参与意愿，政策执行遭遇目标群体“软抵抗”。以教师交流政策为例，基于政绩竞争、优质资源保护等利益考量，政策相关主体存在明显目标冲突。这决定了教师交流的推行是一个需要持续博弈互动和利益转换以达成各方主体利益平衡的过程。而权力的层级关系最终形成了以政府为主导的强制性推行逻辑，处于权力劣势的学校和教师仅仅被当成政策的服从者。这种推行方式忽视了教师的利益诉求和主体意愿，导致教师交流面临执行梗阻。调查发现，部分学校为完成教育部门下达的硬性指标，无视“派选优秀教师进行交流”的政策要求，以“末位淘汰”的方式选择教师交流人选，未能达到均衡师资配置的目的；部分教师在相关部门或学校的强制推动下参与交流，但家庭和子女的照顾需求、交流带来的交通和住宿问题以及交流结束后的安置问题等使参与交流的教师存在“抵触情绪”，在交流学校消极应对工作，未能充分提高农村教育教学质量。

第二，实施方案不吻合教师期待，政策效果打折扣。在政策执行的过程中，地方教育部门通过政策方案对政策进行细化和再设计。现实中，许多地区的政策制定者并未提前对教师进行充分调研，政策方案偏离教师的政策期待，从而影响了政策的实施效果。调查显示，2018年，有83.36%、80.33%、79.66%、77.51%、75.13%的乡村教师认可组织教师休养、子女教育优惠、进行物质奖励、免费或优惠进入博物馆等文化场所和评先评优倾斜，但实践中采用这些形式的地区并不多；县城教师到乡镇学校、村小和教学点交流的期望月补助平均为1310.20元、1516.96元和1560.88元，但当前许多地方的交流补助水平偏低，标准未体现出梯次差异性；分别有80.61%、90.58%、88.96%和81.61%的乡村教师认为管理能力、心理健康教育、法治教育、教育科研能力很重要，但参加的相关培训比例仅为17.01%、33.69%、34.85%和31.93%；部分地区的实施方式过于简单，忽视了农村教师的主观感受，如有的地区通过邮寄或让教师自取的方式发放荣誉证书，农村教师未能产生充分的荣誉体验。

五、农村教师队伍建设的改革逻辑

“十四五”后，随着乡村振兴战略进入全面推进的关键阶段，师资对农村教育发展的促进作用将更加显著。在当前的政策架构下，如何合理规避执行陷阱，充分释放政策效能，是促进农村教师队伍高质量发展以助力教育振兴乡村的关键。为此，应完善政策的顶层分类设计，优化政策运转的制度环境，并健全政策的持续性评估反馈机制，实现政策体系与地方实际耦合协调。

（一）分层分类设计政策，提高政策的适切性和精准度

受客观条件、教育生态等因素影响，各地区农村教师队伍建设水平不同，面临的压力和困难也不同。因此，农村教师队伍建设的政策体系构建应在保持整体性和综合性的基础上，关注地区差异。

第一，客观分析农村教师队伍建设的外部形势。一是准确预测学龄人口变动趋势及其教育需求。新型城镇化的快速推进和生育政策的不断调整使我国学龄人口剧烈变动，给教师资源的配置格局带来巨大改变。为了避免师资供需矛盾，应加强对学龄人口的动态监测和规模预测，并按照科学化标准测算教师未来需求。二是客观评估地方政府的财政能力。省级政府应加强科学研究，建立地方公共事务财政负担能力的评估指标体系，系统评估省域内各级政府的财政能力及推进农村教师队伍建设面临的财政压力，为明确调节各级政府的权责关系提供参考。

第二，准确研判各地农村教师队伍的整体建设水平。首先，构建农村教师队伍建设发展评估指标体系，判断农村教师队伍的建设状况、突出问题和薄弱环节，明确下一阶段的建设重点和难点。其次，对各地的基本状况和突出问题进行系统归纳并分区分类，为构建科学分类的政策体系提供基础性判断和事实性证据。

第三，科学设计农村教师队伍建设的分类政策体系。政策设计应充分考虑区域特点，根据农村教师发展实际，紧扣主要矛盾和短板弱项，进行有针对性的分类设计，使各地农村教师队伍平衡发展。一是分层设计政策。明确各级政府的政策分工和权责关系能够最大限度激发政策的组合交互效应，提高政策的推行效率。为此，应进一步理顺国家政策和地方政策的关系，厘清各级政府的主体责任。其中，国家政策应有效衔接国家重大战略需求，强化顶层系统设计，明确各建设维度的底线标准和弹性空间，建立以地方财政负担为主要依据的多级财政分担机制；省级政府应遵循国家政策导向，建立突破底线标准的地方政策目标体系，细化政策举措并组织协调各相关部门配合教育部门完成配套资源统筹事宜；县级政府应进一步细化政策实施方案，强化方案的正向激励，基于对农村地区客观环境的分类采用积极差异化的举措，使政策在均衡农村地区教师资源配置上发挥重要的杠杆作用。二是对政策进行地区分类设计。新阶段我国农村教师队伍建设的区域性特质会更加凸显。鉴于这种不平衡发展的现实样态，国家应基于各地区的基础水平和政策潜力，对不同地区农村教师队伍建设的阶段目标和重点任务进行分类解构，并建立不同重心的资源统筹机制。对于中部地区、东北地区等整体发展滞后地区，应提高教育资源统筹重心，着力解决中部“塌陷”、东北“低迷”等问题；对东部地区建设水平较高、改革环境较为成熟的地区，应给予充分的地方自主权，鼓励地方大胆创新，探索出更多有效路径和实践经验，为推动同类型地区农村教师队伍建设提供更多样板典型。

（二）优化制度环境，提升政策的运转效率

为了提升农村教师队伍建设的运转效率，应营造友好的制度环境。这需要推动体制机制的综合改革，使相关组织能够形成激励相容的动力关系。

第一，健全上下一体的联动机制。政策落实过程是一个多层级主体双向互动的过程，强调信息的互通与交换。为避免因信息不对称引发政策执行风险，应建立健全上下一体的多层级主体联动机制。在自上而下的垂直传导机制中，上级主体应组织相关部门通过发布会、报告、新闻报道等多种途径对政策进行详细解读和正面宣传，提高下级主体的政策知晓、理解和认同水平；同时，完善政策的“自下而上”传递机制，关注下级政府和目标对象的政策诉求和政策反应，提高农村教师的参与度，了解其合理诉求及政策期待，以进一步提升政策效果。

第二，完善跨部门的横向协调机制。资源统筹是农村教师队伍建设中至关重要的环节，它直接关乎农村教师队伍建设能否顺利推进，并对建设水平产生决定性影响。这个过程涉及教育、发改、财政、人社、编办等多部门，需要协同治理。为此，应推进“一把手”负责制，以确保政策有效落地。一是明确教育部门牵头、其他部门协助管理的横向部门协调关系。其中，教育部门负责农村教师队伍建设的统筹管理、规划和指导；相关部门协助配合管理教师流动、编制调配、待遇保障等多方面工作。二是加强教育部门队伍建设，提升教育部门管理人员的工作质量和工作效率。一方面，严格把控教育局以及分管教育的县级政府管理者的准入标准，进一步提高教育管理岗位与准入人员的能力适配度；另一方面，加强专业培训，提高教师管理队伍的专业能力和素质水平。三是强化教育督导，把农村教师队伍建设纳入各部门绩效考核体系，建立问责机制，以提高各部门的主体意识，进而压实政策责任。

第三，建立“政府—学校—社区”的管理协同机制。随着乡村振兴战略的深入推进，农村教师与农村社区的互动依存关系愈加凸显：一方面，农村教师作为农村社区文化建设的中坚力量，应发挥新乡贤的示范引领作用，承担公共教育服务的基本职责；另一方面，农村社区作为农村教师工作生活的重要场域，成为塑造农村教师职业风气和职业角色的重要变量。基于此，应依托农村社区力量，积极构建“政府—学校—社区”三位一体的管理协同机制，形成多主体联动共同支持农村教师发展的良好局面。一是充分利用农村社区的闲置场地和实践区域，建立农村教师发展的社区文化中心和教育实践基地，为农村教师专业成长和交流搭建平台。二是加强农村教师与农村社区的联结关系，提高农村教师参与农村社区治理的机会和动力；以学校为纽带，通过家校社合作引导农村家长、社区人员正确认识农村教师对改变、塑造农村学生的重要积极作用。三是打通农村社区与农村教育的空间区隔，整合基层政府、学校、社区等多方力量为农村教师队伍建设提供资源和条件支撑，创设积极温馨的政策环境。

（三）健全评估反馈机制，促进政策有效衔接

教育政策效果评估是确定教育政策走向的重要基础（黄明东、陈越、姚宇华，2016）。农村教师队伍建设政策的阶段性特征为政策评估优化提供了空间。当前，政策的制定和执行环节被普遍关注，政策效果的科学评估却容易忽视，难以实现不同阶段政策的良性衔接和持续推进。基于此，应加强对政策的评估反馈，为进一步政策优化提供依据。

第一，建立科学有效的政策评估制度。把教育政策评估作为一项经常性的制度纳入政府的工作日程，是消除政策评估形式化、随意化的有效途径（白贝迩、司晓宏，2016）。这将包括三个层面：一是评估主体的专业化。在逐渐强调开放共治的教育治理现代化背下，吸纳政策制定者、执行者、学者、公众等多元主体参与政策评估成为必然趋势。为避免多元主体因专业能力不统一造成互相干扰和成本损耗，应建立规范的评估组织制度，形成多元主体平等交流、信息共享的互动机制。同时，加强对评估主体的资格审查和能力培训，提升相关主体的专业判断水平。二是评估方法的科学化。科学的评估方法应注重规范性、客观性和价值性。应重视评估工作的程序化建设，加强评估方法的理论研究和技术改进，提升政策评估效果。三是评估内容的精准化。政策评估不仅要客观反映政策落实情况，也应充分反映相关利益主体需求满足情况，特别是教育部门、农村教师等弱势利益主体的价值关照。这需要基于事实判断和价值判断的有效结合。其中，事实判断要求政策评估的指标体系应包括对标政策目标落实情况的“实然”性实施指标；价值判断要求政策评估应系统关注政策相关主体尤其是农村教师的政策反应，包括对政策的满意程度和评价体验等。此外，政策评估主体应厘清政策的外在形式与内在追求。农村教师队伍建设的政策体系列举了各种政策举措的实现方式，这些实现方式并不能完全代表各举措的内在追求。也即政策评估应回归政策举措的本质追求，避免因过度注重形式上的完成而忽视政策的深刻内涵判断。如发放荣誉证书、物质奖励等荣誉方式的落实并不意味着荣誉制度的建成，是否构建了荣誉制度应以社会氛围和农村教师的职业认同作为判断依据。

第二，完善评估结果的分析、反馈与跟踪机制。政策评估最重要的环节并不是评估过程本身，而是对评估结果的分析和反馈。诸多研究表明，评估结果不被重视、缺乏及时的反馈调整机制和过错追责机制是当前政策评估制度面临的普遍性问题（黄明东、陈越、姚宇华，2016；蔡剑桥，2017）。为保证政策评估发挥持续性效应，应重视对政策评估结果的有效运用。一是加强对政策评估结果的科学分析。评估结果分析是一项对分析人员的专业性和技术性要求较高的活动。为保证评估结果分析的准确性和有效性，应聘请专业的技术人员或智囊团队主导结果分析，辅以其他相关主体参与，以保持公正性。二是建立政策评估结果的公开反馈制度。政策评估结果报告不应只对政府公开，作为利益相关者的农村教师、学生、家长等应享有知情权。为此，应建立政策评估结果的公开反馈制度，通过政务公开、网络发布等多种方式公布政策的评估结果报告，增强多方主体对政策的关注以及责任主体的激励和监督。此外，相关部门应善用评估结果，对政策履职和政策效果好的责任主体予以表扬和正面宣传，对评估效果不佳的地区提出整改建议，推进评估结果的实际效用转换。三是完善评估结果的持续追踪机制。为充分发挥政策评估的持续性作用，提高政策评估实效，应持续跟踪政策问责主体的整改工作落实情况，并对整改后的地区进行二次评估，避免政策整改形式化。

（朱秀红工作邮箱：zhuxh986@nenu.edu.cn；本文通信作者为刘善槐：liush477@nenu.edu.cn）

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上期回顾

王大泉｜教育法典编纂的现实意义与实现路径

孙霄兵, 刘兰兰｜论以受教育权为核心制定教育法典

申素平, 周航｜论教育法典的核心概念：基于法律行为与行政行为的启示

秦惠民, 王俊｜比较与借鉴：我国教育法法典化的基本功能与基本路径

彭宇文｜理性主义的教育法法典化：理想与现实之间