研究分享 | 人力资本流动、公共服务需求与公共服务均等化
作者简介
高春亮，南京财经大学副教授、经济学博士，研究方向为区域经济。
李善同，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员，研究方向为区域经济。
研究缘起
公共服务均等化是高质量发展的重要保障。中国在公共服务生产、分配和消费各环节开展了诸多有益探索，推动公共服务均等化由广覆盖、低水平的“扩面”阶段迈向多种类、高质量的“提质”阶段。在“扩面”阶段，形成了行政区主导均等化模式：一是以转移支付和专项资金等方式，提高财力薄弱地区的公共服务设施水平；二是通过机制设计引导人才向后发地区流动，建立起符合地方需求的公共服务生产函数。以转移支付、本地供给、就近获取为特征的行政区模式有效解决了公共服务数量差距。然而，在“提质”阶段，人才流动可能造成行政区主导的均等化模式无效率：一方面，由于优质公共服务的生产者和需求者向大城市集中，形成公共服务供需向大城市集中的“共振现象”，将产生人力资本集聚、优质公共服务集中的正反馈机制；另一方面，即便后发地区缩小了公共服务的物质资本差距，但人力资本匮乏使得物质资本难以发挥作用，难以形成优质公共服务的生产函数。因此，在“提质”阶段，行政区主导模式将陷入供给能力不足和需求规模不足的双重困境。
理论渊源
政府是公共服务均等化的主体。经济学沿着产品属性及供需机制的脉络探讨公共服务均等化。公共服务具有非排他性和非竞争性特征，其后衍生出介于纯公共产品和纯私人物品之间的俱乐部产品（Buchanan，1965）。可行能力是实现个人全面发展的保障，而可行能力需要平衡公共服务均等化、公平与效率、结果平等与程序平等之间的关系，因此均等化是实现人的全面发展的重要保障（森，2002）。理论表明政府在公共服务供给领域责无旁贷，应供给充裕且优质的健康教育等公共服务产品，提高个人全面发展的可行能力。受制于财政实力，难以实现高标准公共服务均等化，优质公共服务均等化所要求的供给水平与现实需求之间的缺口将会长期存在，公共服务均等化进程中区域质量差异也将长期存在，即一些城市更早在较高质量水平实现了公共服务均等化。公共服务质量差异产生一系列复杂影响：一是影响人口流动。不同规模城市公共服务的购买能力和支付水平差异显著，超大城市、特大城市和大城市政府的购买水平高，我国“用脚投票”表现为人口向大城市持续流入的过程（杨刚强等，2017）。二是改变要素配置。人口流动包含了公共服务供给侧高质量要素向大城市集聚，他们的区位决策决定了优质公共服务区域差距持续扩大，例如中国卫生资源分布存在明显的首位集中现象，低等级医院医疗服务质量相对低下，乡镇卫生院卫生技术人员中，中专及以下和没有学历的人员比例达到63%（卫健委，2010）。三是形成共振效应。由于人力资本及优质公共服务供给的人力资本向同一空间集中，形成供需空间集中的“共振”效应。大城市因更有利于人力资本积累和变现，集聚了大量STEM人才，工资收入高出中小城市13%-22%，而偏远地区将会更加偏远（Simon等,2002；Winters等，2014），同时都市的医疗服务品质优于非都市区域（Falck等，2011；Seabury等，2017）。
理论贡献
为了探索“提质”阶段公共服务均等化的新路径，有必要构建了人力资本区位、公共服务需求和均等化的一致性框架。为此，本文进行了积极尝试：一方面，创新性将专用性与通用性人力资本结构纳入拉姆齐效用函数，将公共服务与通用性人力资本相联结，将专用性人力资本与收入相联结，城市因此成为人力资本积累变现场所；另一方面，借鉴了家庭经济学中时间配置与人力资本的研究，这时城市公共服务供给质量将节约空闲时间，通过通用性影响人力资本积累。模型阐明了人力资本区位影响公共服务均等化的内在机理：一是由于公共服务促进人力资本积累的转换效应越强，则中心城市相比外围更容易集聚人力资本；二是当外围城市增加优质公共服务，虽然提高了人力资本积累水平，但是难以改变变现水平，不能满足效用最大化，由此产生所谓挤出效应，促使人力资本向中心城市集聚；三是中心城市的转换效应和外围城市的挤出效应强化人力资本集聚，形成空间上人力资本集聚、优质公共服务供需集中的“共振”现象；四是由“扩面”阶段进入“提质”阶段时，人力资本区位决策所形成的中心外围需求格局，将长期影响优质公共服务均等化路径。
据此以2002-2016年281个城市为样本进行实证检验，实证结果验证了理论模型所提出的转换效应、挤出效应以及共振效应。本文还结合事实数据做了进一步讨论，得出如下判断：一是人力资本向中心城市集聚趋势短期内难以改变，因而“扩面”阶段的行政区主导均等化不适用于“提质”阶段；二是大城市发展公共服务不仅满足人力资本积累所需，也是中国参与全球竞争的关键，因而城市优质公共服务差距仍将扩大；三是行政区主导的分散化供给难以解决人力资本集聚形成的中心外围需求格局；四是市场失灵和公平问题要求政府在公共服务领域发挥更大作用，但政府干预人力资本区位决策的办法并不多。
实践启示
在公共服务“提质”阶段，行政区主导模式与人力资本区位决策不相适的问题将更加突出，就高不就低的现实需求与差距扩大的供给质量之间的矛盾将长期存在。显然，由于难以改变微观主体的区位决策，那么顺势改变行政区主导的均等化模式将成为题中应有之意，据此“提质”阶段的公共服务均等化可按照“大城市主导、都市圈配置、稳定质量差距”的思路设计：一是适度增加大城市。若中心外围模式是常态，那么解决优质公共服务供给能力不足的问题，应通过增加大城市数量实现。可以想见，当北上广深等类型的世界性城市数量扩张到10个乃至更多时，更容易就近获得优质公共服务；二是发挥中心城市辐射功能，中心城市应在城市建设、空间结构优化等领域响应同城化，特别是新增优质公共服务资源要向交界区域布局，实现优质公共服务空间外溢；三是突破行政区划边界，统筹协调都市圈公共服务财政支出安排，确保都市圈内的公共服务质量差距维持在合理区间内。
原文引用
高春亮,李善同.人力资本流动、公共服务需求与公共服务均等化[J].南开管理评论,2021,(2)。
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编辑：周瀚一
审核：刘晓