《民办教育促进法实施条例》解读丨大成·策析

引　言

2021年5月14日，修订后的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》正式稿（以下简称“《民办促进条例》正式稿”）通过政府官方网站 [1] 公布，本次正式稿将于 2021 年 9 月 1 日起施行，且是《民办教育促进法（2016修正）》发布近5年，《民办促进条例》送审稿发布近 3 年之后最终尘埃落定的版本，该条例作为《民办教育促进法（2016修正）》中所体现的修法精神和具体措施的落地文件，在民办教育行业未来管理方面具有较强的指导意义。

回顾民办教育法律法规，不难发现我国对民办教育的态度经历了多次“促进-规范”的循环：

1997年7月，国务院颁布了《社会力量办学条例》，成为新中国成立后第一部民办教育的专项行政法规。

2002年，《民办教育促进法》出台，这是我国首部制定的民办教育专门法律。2004年，《民办教育促进法实施条例》相应落地，对民办教育举办者的合理回报等敏感问题做出了规定。在政策鼓励下，从2000年至2005年，民办教育发展速度明显加快，全国民办学前教育、民办小学、民办初高中和民办职业中学的在校生人数分别增长2.35倍、2.97倍、4.02倍、5.08倍 [2] 。

2015年，我国修改《教育法》及《高等教育法》时删除“教育机构不得营利”等措辞；2016年，《民办教育促进法》进行修正，第一次明确教育机构分类管理，即民办学校可自主选择营利性或非营利性分类，但同时规定K9学历民办学校不得选择营利性分类，明确了民办学校实施分类管理的基本原则和制度。

2018年，为了贯彻落实《民办教育促进法（2016修正）》，教育部和司法部分别于4月和8月向国务院报送了《民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称“《民办促进条例》送审稿”），对现行《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》进行修订。其中《民办促进条例》送审稿公布后，因其中一些条款大超预期，给民办教育行业企业的发展带来较大不确定性。直至今年5月，《民办促进条例》正式稿出台，才为民办教育三修文件画上了阶段性句号。

本文将结合本次《民办促进条例》正式稿内容，解读民办教育政策的重大变化：

1

加强义务教育阶段民办学校的管理

义务教育阶段，即所谓的K9教育，属于国家重点监管的教育阶段。《民办教育促进法》就明确K9阶段不得举办营利性学校。而《民办促进条例》正式稿更在诸多条款中进一步加强国家对义务制教育的管控和引导：

// 1. 禁止实施义务教育的民办学校被其他主体兼并收购或协议控制

“第十三条：任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。”

《民办教育促进法（2016修正）》确定了对民办学校进行营利性和非营利性的划分并实施差别化管理的政策。此前，受我国法律法规对民办学校营利性的限制以及较高上市标准的影响，众多民办教育行业主体纷纷选择在境外上市，且除非特殊情况，均选择VIE模式上市。VIE模式又称协议控制模式，即不通过直接持股的方式，而是签署一系列协议来实现控制。

但《民办促进条例》正式稿第13条明确禁止实施义务教育的民办学校被兼并收购或被协议控制，即在本质上否认了实施义务教育的民办学校可直接上市或者通过VIE方式境外上市。笔者认为，拟上市教育集团旗下拥有实施义务教育的民办学校的，原定通过VIE方式境外上市的计划应重新考虑，业务模块及其未来战略规划亦应根据《民办促进条例》正式稿作相应的调整。

而对于学前教育阶段，则规定了只有登记为营利性民办学校，才得以通过兼并收购或者协议控制等方式实现资本运作。

// 2. 规定实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易

“第四十五条：实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。其他民办学校与利益关联方进行交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，合理定价、规范决策，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。……

前款所称利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、校长、理事、董事、监事、财务负责人等以及与上述组织或者个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人。”

虽然在2020年11月，教育部曾在《关于政协十三届全国委员会第三次会议第3379号（教育类343号）提案答复的函》中明确，“为保障非营利性民办学校举办者权益，回应举办者诉求，教育部对合法合规的关联交易持开放态度”。《民办促进条例》正式稿第45条禁止实施义务教育的民办学校与利益关联方进行交易，且利益关联方的定义非常广泛。这就意味着实施义务教育的民办学校与利益关联方之间的关联交易在《民办促进条例》正式稿实施后将被禁止。那么，现存的常见的关联交易（比如实施义务教育的民办学校租用了举办者的房屋开展教育活动，向举办者支付租金；实施义务教育的民办学校使用举办者提供的餐饮住宿、培训学习等服务，向举办者支付服务费用）后续应如何处理将成为民办教育从业者重点关注与思考的问题。

同时，《民办促进条例》正式稿第62条中对实施关联交易的法律责任进行规定，有关部门对违反该规定的组织或者个人视情节严重程度追究相应的法律责任，包括但不限于：责令限期改正、退还所收费用、没收违法所得、行业准入限制、治安管理处罚以及刑事责任等。

// 3. 禁止外资举办或实际控制实施义务教育的民办学校

“第五条：在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校；举办其他类型民办学校的，应当符合国家有关外商投资的规定。”

该条规定与《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》匹配，严禁任何有外资性质的企业和外方为实际控制人的社会组织直接举办或通过间接方式实际控制实施义务教育的民办学校。同时，在合规情况下允许外资举办其他类型的民办学校。

// 4.加强民办义务教育阶段“公参民”管理

“第七条：实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校，也不得转为民办学校。其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。但是，实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校。……

第八条：地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校。”

实施义务教育的公办学校利用自身资源举办民办学校，无论是以品牌输出还是教育资源输出的方式，曾经是行业惯例，但对于教育的公平性造成较坏社会影响。《民办促进条例》正式稿中根本禁止义务教育阶段的公办中小学参与民办学校，而对幼儿园、高中、大学以及职教举办或参与举办民办学校未做禁止。

对于第八条规定的义务教育阶段“公参民”学校退公政策，实际上早在2017年国务院国资委等六部门联合印发的《关于国有企业办教育医疗机构深化改革的指导意见》（国资发改革[2017]134号）就已经提出“推进国有企业办教育机构、医疗机构深化改革”的概念。《民办促进条例》正式稿是在此基础之上，强调“公参民”退公的必要性与紧迫性，禁止利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校。

// 5. 实施义务教育的民办学校决策机构组成人员须为中国国籍且学校不得使用境外教材

“第二十六条：实施义务教育的民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构组成人员应当具有中华人民共和国国籍，且应当有审批机关委派的代表。

第二十九条：实施义务教育的民办学校不得使用境外教材。”

除限制外资举办实施义务教育的民办学校外，对实施义务教育的民办学校，也要求其理事会、董事会或者其他形式决策机构组成人员都应当具有中华人民共和国国籍，进一步限制外资对实施义务教育的民办学校的决策影响力。同时规定，实施义务教育的民办学校不得使用境外教材，相较于《民办促进条例》送审稿中“使用境外教材的，应当符合国家有关规定并经合法渠道引进，使用前应当报省级人民政府教育行政部门备案”的规定，《民办促进条例》正式稿的规定更加严格，一律禁止实施义务教育的民办学校对境外教材的使用。

// 6. 实施义务教育的民办学校其招生范围需受严格限制

“第三十一条：实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理。”

民办学校的招生来源广泛向来是其竞争优势，而《民办促进条例》正式稿明确实施义务教育的民办学校不得跨区域招生，应纳入审批机关所在地统一管理。

2

逐步放开对高中和职业教育类民办学校的限制

相较于前述《民办促进条例》正式稿对义务教育阶段民办学校的严格限制，正式稿逐步放开了对高中和职业教育类民办学校的限制。

// 1. 逐步放开对公办学校举办非营利高中民办学校的限制

在《民办促进条例》正式稿第7条对是否属于实施义务教育的公办学校予以区分，对于不属于实施义务教育（包括高中）的公办学校，仅规定其不得举办或者参与举办营利性民办学校，也即放开了公办学校举办或参与举办非营利民办高中的限制。

同时，除前述对义务教育阶段民办学校的禁止和限制均不适用于普通高中外，对于招生范围的限制也明显宽松于实施义务教育的民办学校，在符合规定条件下允许跨区域（跨省、自治区、直辖市范围）招生：

“第三十一条：实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理。实施普通高中教育的民办学校应当主要在学校所在设区的市范围内招生，符合省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门有关规定的可以跨区域招生。招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。”

// 2. 放开对职业教育类民办学校的限制，鼓励民办职业教育发展

《民办促进条例》正式稿中明显增加了对于职业教育类民办学校的利好政策：

“第七条：实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校。

第九条：国家鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法举办或者参与举办实施职业教育的民办学校。

第二十九条：实施高等教育和中等职业技术学历教育的民办学校，可以按照办学宗旨和培养目标自主设置专业、开设课程、选用教材。”

相较于《民办促进条例》送审稿中完全未提及职业教育类民办学校相关政策，《民办促进条例》正式稿中从政策层面给予了职业教育类民办学校鼓励和支持，包括举办方式灵活，可以采用独资、合资、合作等各种方式，也可吸引实施职业教育的公办学校共同举办，对于高职和中职，自主设置专业、开设课程，选用教材等。笔者认为，根据中国经济、社会发展需要，职业教育将迎来新的发展契机。

3

进一步规范民办学校管理

随着我国教育体系的不断革新与完善，民办教育得到快速发展，并对民办学校的教育管理质量提出更高要求，《民办促进条例》正式稿在保障民办学校依法自主办学的同时，进一步规范民办学校的运行和管理。

// 1. 完善举办者变更机制，明确民办学校举办者可以依法变更

“第十二条：民办学校举办者变更的，应当签订变更协议，但不得涉及学校的法人财产，也不得影响学校发展，不得损害师生权益；现有民办学校的举办者变更的，可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益。

民办学校的举办者不再具备法定条件的，应当在6个月内向审批机关提出变更；逾期不变更的，由审批机关责令变更。

举办者为法人的，其控股股东和实际控制人应当符合法律、行政法规规定的举办民办学校的条件，控股股东和实际控制人变更的，应当报主管部门备案并公示。

举办者变更，符合法定条件的，审批机关应当在规定的期限内予以办理。”

在过往实践中，曾有不少在民办学校举办者变更过程中“掏空”民办学校资产的案例，因此《民办促进条例》正式稿允许举办者变更，但要求其变更不得涉及学校的法人财产，不得影响学校发展和师生权益。同时，对法人举办者身份的要求衍生到举办者背后的控股股东和实际控制人，要求法人控股股东或实施控制人变更需报主管部门备案公示。

笔者预计，在未来申请开办民办学校时，会依据该条款要求提供法人举办者的控股股东和实际控制人的相关材料。

// 2. 对所谓“集团化办学”模式提出了规范的更具有法律可操作性的方案

“第十三条：同时举办或者实际控制多所民办学校的，举办者或者实际控制人应当具备与其所开展办学活动相适应的资金、人员、组织机构等条件与能力，并对所举办民办学校承担管理和监督职责。

同时举办或者实际控制多所民办学校的举办者或者实际控制人向所举办或者实际控制的民办学校提供教材、课程、技术支持等服务以及组织教育教学活动，应当符合国家有关规定并建立相应的质量标准和保障机制。

同时举办或者实际控制多所民办学校的，应当保障所举办或者实际控制的民办学校依法独立开展办学活动，存续期间所有资产由学校依法管理和使用；不得改变所举办或者实际控制的非营利性民办学校的性质，直接或者间接取得办学收益；也不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争。”

《民办促进条例》送审稿提出了集团化办学的概念，但不成熟，内涵和外延定义不周，而《民办促进条例》正式稿使用了“同时举办或者实际控制多所民办学校”的字词，其法律范畴更加明确和周全。对于这类学校的办学模式，《民办促进条例》正式稿对举办者或者实际控制人提出了要求，并要求举办者或者实际控制人向学校提供教材、课程、技术支持等服务以及组织教育教学活动，应当符合规范，并保障学校独立开展办学活动等。笔者认为，不排除教育等相关主管部门之后会以规范性文件的方式进一步对该等办学模式提出要求。

// 3. 规范民办学校利用互联网技术在线办学的行为

“第十六条：国家鼓励民办学校利用互联网技术在线实施教育活动。

利用互联网技术在线实施教育活动应当符合国家互联网管理有关法律、行政法规的规定。利用互联网技术在线实施教育活动的民办学校应当取得相应的办学许可。

民办学校利用互联网技术在线实施教育活动，应当依法建立并落实互联网安全管理制度和安全保护技术措施，发现法律、行政法规禁止发布或者传输的信息的，应当立即停止传输，采取消除等处置措施，防止信息扩散，保存有关记录，并向有关主管部门报告。

外籍人员利用互联网技术在线实施教育活动，应当遵守教育和外国人在华工作管理等有关法律、行政法规的规定。”

《民办促进条例》正式稿提出明确要求，利用互联网技术在线实施教育活动的民办学校应当取得相应的办学许可。同时，对在线实施教育活动提出一系列合规性要求。进一步，对于目前较多教育机构聘用外籍人员实施在线教育的，要求与线下教育一样遵守教育和外国人在华工作管理等有关法律、行政法规。

值得关注的是，在线教育企业与培训机构不属于民办学校，其办学许可如何取得，是否属于前置审批流程，还有待在实践中进一步明确。

// 4. 完善民办学校收费管理机制

“第四十二条：民办学校应当建立办学成本核算制度，基于办学成本和市场需求等因素，遵循公平、合法和诚实信用原则，考虑经济效益与社会效益，合理确定收费项目和标准。对公办学校参与举办、使用国有资产或者接受政府生均经费补助的非营利性民办学校，省、自治区、直辖市人民政府可以对其收费制定最高限价。”

针对民办学校普遍收费高的情况，《民办促进条例》正式稿进一步完善民办学校收费管理要求，即要求遵循公平、合法和诚实信用原则，考虑经济效益与社会效益，合理地确定民办学校收费项目和标准。并规定对于公办学校参与举办、使用国有资产或者接受政府生均经费补助的非营利性民办学校，可以由省级政府对其收费制定最高限价。

// 5. 对民办学校决策机构组成提出要求

“第二十五条：民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的负责人应当具有中华人民共和国国籍，具有政治权利和完全民事行为能力，在中国境内定居，品行良好，无故意犯罪记录或者教育领域不良从业记录。

民办学校法定代表人应当由民办学校决策机构负责人或者校长担任。

第二十六条：民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构应当由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成。鼓励民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构吸收社会公众代表，根据需要设独立理事或者独立董事。实施义务教育的民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构组成人员应当具有中华人民共和国国籍，且应当有审批机关委派的代表。”

《民办促进条例》正式稿要求民办学校决策机构的负责人应当具有中华人民共和国国籍，不得由外籍人士担任，同时如前所述，对于实施义务教育的民办学校提出了更进一步的要求，要求其包括负责人在内的所有决策机构组成人员均应具有中华人民共和国国籍。

特别的，《民办促进条例》正式稿鼓励民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构吸收社会公众代表，并引入上市公司的公司治理理念，规定可以根据需要设立独立理事或者独立董事。

// 6. 规范民办学校关联交易

“第四十五条：……其他民办学校与利益关联方进行交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，合理定价、规范决策，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。

民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。教育、人力资源社会保障以及财政等有关部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，并按年度对关联交易进行审查。”

《民办促进条例》正式稿允许非实施义务教育的民办学校与利益关联方进行交易，但提出了“公开、公平和公允”的三公要求，同时，提出教育、人力和财政等部门有权对于该等关联交易进行监管，并按年度进行审查。笔者预测，按照协议控制方式转移民办学校收入的诸多关联交易将更多地受到主管部门的挑战。但合理合法的关联交易取得的收入受法律保护。

// 7. 明确降低民办学校的发展基金提取比例至10%

“第四十六条：在每个会计年度结束时，民办学校应当委托会计师事务所对年度财务报告进行审计。非营利性民办学校应当从经审计的年度非限定性净资产增加额中，营利性民办学校应当从经审计的年度净收益中，按不低于年度非限定性净资产增加额或者净收益的10%的比例提取发展基金，用于学校的发展。”

《民办促进条例》正式稿将提取比例从送审稿的25%降低为10%，而且明确其基数是“年度非限定性净资产增加额或者净收益”，以提高民办学校资金利用效率。

// 8. 要求民办学校实缴注册资本、开办资金

“第二十一条：民办学校开办资金、注册资本应当与学校类型、层次、办学规模相适应。民办学校正式设立时，开办资金、注册资本应当缴足。”

《民办促进条例》正式稿取消了原送审稿对于民办学校注册资本最低要求的规定，但明确了开办资金、注册资本应当与学校类型、层次和办学规模相适应，并要求在正式设立时缴足上述资金。而不同类型的民办学校的相应资金要求，是否会在之后的规范性文件中作要求，我们将拟目以待。

● 结语 ●

义务教育阶段涉及教育的公平性、教育的长远和根本利益及意识形态等国家重点监管内容，不应该被较受短期利益驱使的社会资本影响。而职业教育等应更多及时反映社会短期需求，所以，本次《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》对民办教育的总体政策导向就是管住义务制教育，鼓励职业教育，规范和引导民办学校发展。上帝的归上帝，凯撒的归凯撒。

[1] 参见《中华人民共和国国务院令第741号 中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，载中华人民共和国教育部官网，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202105/t20210514_531598.html，访问时间：2021年5月15日。

[2] 数据整理自《中国教育统计年鉴》。

向上滑动阅览，点击题目查看本文作者团队其他文章

作者简介

徐劲科

大成上海　合伙人

专业领域：公司与并购、争议解决、资本市场、私募股权与投资基金

电子邮箱：bailey.xu@dentons.cn

张秋思

大成上海　律师

专业领域：公司与并购、争议解决、资本市场、私募股权与投资基金

电子邮箱：qiusi.zhang@dentons.cn