作为一种学校管理的制度选择，中小学校长负责制实施30年，从普通教育政策演变为代表国家意志的教育法律。但在实践中，还是存在“权责模糊”“有名无实”“校长责任制”的声音，存在着阻碍中小学校长负责制有效实施的“法制困境”“机制困境”“胜任困境”。在依法治教的教育治理新常态下，应从制度体系建设、内外部机制完善、校长胜任力提升等方面推进中小学校长负责制的有效实施，提升学校治理能力与学校治理体系现代化，推进现代学校发展。

中小学校长；校长负责制；教育治理

政府职能转变以及权力下放使学校拥有了更多的自主发展权。实现教育治理体系与治理能力现代化，建立现代学校制度，离不开校长主体功能的实现。中小学校长负责制作为一项重要的中小学领导体制，在教育体制改革中影响较为深远，但在具体实践中，中小学校长负责制的实施还存在一定的困境，有待依据政策实施目标深入推进。

1985年5月27日，《中共中央关于教育体制改革的决定》发布，提出“学校逐步实行校长负责制”，要求“有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”[1]自此，校长负责制作为教育体制改革的重要内容被明确提出。

1993年2月13日，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》指出：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职员工办好学校。”[2]其进一步明确了学校内部领导结构方式和校长的地位与权限 。

1995年3月18日，全国人民代表大会发布《中华人民共和国教育法》，其第三十条规定：“学校的教学及其他行政管理，由校长负责。学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”[3]至此，校长负责制以国家法律的形式上升为国家意志。      

2004年3月3日，国务院印发的《2003—2007年教育振兴行动计划》要求：“在普通中小学和中等职业技术学校，全面推行校长聘任制和校长负责制，建立公开选拔、竞争上岗、择优聘任的校长选拔任用机制，健全校长考核、培训、激励、监督、流动等相关制度。”[4]

2006年6月29日，全国人大常委会发布《中华人民共和国义务教育法》，其第二十六条规定：“学校实行校长负责制。校长应当符合国家规定的任职条件。校长由县级人民政府教育行政部门依法聘任。”[5]这是对中小学校长负责制最直接明确的法律规定，凸显了中小学校长负责制的重要法律地位。

2010年7月29日，国务院发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》，其第四十一条指出：“完善中小学学校管理制度。完善普通中小学和中等职业学校校长负责制。完善校长任职条件和任用办法。实行校务会议等管理制度，建立健全教职工代表大会制度，不断完善科学民主决策机制。建立中小学家长委员会。”[6]其再一次提出要完善中小学校长负责制。

2016年1月7日，教育部印发的《依法治教实施纲要（2016－2020年）》要求：“加强中小学党组织建设，发挥基层党组织在中小学治理中的核心作用，健全校长负责制。”[7]这是进一步突出新时期中小学依法治教实践中校长负责制的重要作用。

2017年1月19日，国务院印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》要求：“完善公办高等学校党委领导下的校长负责制和中小学、中等职业学校校长负责制，进一步明确职责分工、议事规则。”[8]

综上，作为一种学校管理制度选择，中小学校长负责制从20世纪80年代中期开始成为国家教育政策，以法律法规、规划的形式推行，至今已30余年（见表1）。纵观其30余年的演进历程，作为国家教育管理制度的一种价值选择，中小学校长负责制从普通教育政策上升为教育法律。这种权威性的提升显现了中小学校长负责制对于完善中小学校教学、管理、领导体系的重要作用，体现着国家意志对其在教育管理体制改革中所凸显价值的高度期盼。

中小学校长负责制30余年的发展历程，尤其是从1995年校长负责制成为教育法律，到2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》明确要求完善中小学校长负责制，充分体现了中小学校长负责制在教育改革中的重要引领作用。中小学校长负责制强化了校长的主体责任，突出了校长在中小学校发展中的核心引领作用，对完善中小学治理体系、理顺中小学校内外部关系，推进政府、社会、学校多元治理主体的协同育人，保障我国基础教育公平、均衡、优质、特色发展，支撑高素质复合型人才培养与供给有着不可替代的作用。

然而，作为国家教育法律体系组成部分的重要教育管理制度，笔者在与校长们交流沟通的过程中，经常听到各种抱怨：“中小学校长负责制只是一种学校管理体制改革的口号、一种形式”，“校长负责制只是校长担负责任的制度，校长有名无实、有责无权”，等等。有学者认为，校长负责制的实行总的来说与政策所要求的既定目标还相差甚远。实践中存在中小学校长负责制政策实施中的政策弱化、变形、扭曲的政策失真现象。[9]

中小学校长负责制在实践中并未充分实现政策的既定目标，未能充分调动校长办学的主动性、积极性，未能充分发挥校长在学校发展中的核心作用，存在一定的实施困境。

2012年教育部印发《全面推进依法治校实施纲要》，提出依法治校是学校适应加快建设社会主义法治国家要求，发挥法治在学校管理中的重要作用，提高学校治理法治化、科学化水平的客观需要；是深化教育体制改革，推进政校分开、管办分离，构建政府、学校、社会之间新型关系，建设现代学校制度的内在要求；是适应教育发展新形势，提高管理水平与效益，维护学校、教师、学生各方合法权益，全面提高人才培养质量，实现教育现代化的重要保障。[10]依法治校是我国学校运行与管理的基本要求，但其前提是要有完备的法律体系可依。2016年教育部印发的《依法治教实施纲要（2016－2020年）》要求“加强中小学党组织建设，发挥基层党组织在中小学治理中的核心作用，健全校长负责制”。中小学校长负责制在新时期仍未达到依法治校的标准与要求，需要进一步完善与健全。

有学者认为，导致校长负责制政策失真的政策本身的缺陷主要有两个方面：一是缺少配套的法律法规；二是政策目标笼统，表述不具体。[11] 华东师范大学周泽宇指出，校长负责制在实施过程中存在法律依据不明确和制度安排不完善问题，当前校长负责制不能在法律层面有效地保障校长获得充分权力去履行职责，校长权力的大小可能取决于校长个人的努力、魅力以及与上级领导的关系等法律参照系之外的因素。[12]

虽然《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国义务教育法》对中小学校长负责制有一定规定，但缺乏完备的对中小学校长负责制的系统阐释，没有对中小学校长的权、责、利等进行明晰的法律规定。校长负责制缺乏法律依据，国家出台的相关法规中对校长负责制的概念、校长的法律地位及法定权力指向不清。[13]由于法律具体实施体系的缺乏，各地在实施中小学校长负责制的实践中各有理解、难以统一，中小学校长在法律体系下的权、责、利的模糊成为制约中小学校长负责制长期难以有效贯彻执行的“法制困境”。

中小学校长负责制长期在教育行政部门的领导下实施，既缺乏校长的积极性与主动性，也未形成多元主体协同共治的教育治理局面。我们应以教育治理的新要求审视中小学校内外部治理机制，从中小学校外部治理体系来看，涉及政府、学校、社会教育主体共治的协同机制、监督机制、评价机制、服务机制和权益保护机制等机制。从中小学校内部治理体系来看，中小学校长负责制与基层党组织、中小学决策机制，校长、校长办公会、校务委员会、教职工代表大会、家长委员会等学校内部治理机构协调、监督、评价等机制构建不足。中小学校内外部协同育人共治治理机制保障的不足，成为制约中小学校长负责制有效实施的“机制困境”。

有学者提出，校长负责制属于一长制或首长制，校长集权责于一身，如果不建立相应的制约机制，就会给校长实行家长制或独裁提供方便。[14]中小学校长负责制的有效实施是个系统工程，需要系统、科学的机制保障，才能充分保障中小学校长负责制的政策价值，推动学校科学、高效运行。

2013年教育部发布《义务教育学校校长专业标准》，将义务教育学校校长专业职责界定为：规划学校发展、营造育人文化、领导课程教学、引领教师成长、优化内部管理、调试外部环境，并基于专业理解与认识、专业知识与方法、专业能力与行为的划分，形成了60条义务教育学校校长标准。其全面涵盖了义务教育学校教育质量发展与教育现代化目标实现对校长的理念、能力、素质的全面要求。该标准体系全面、内涵丰富、价值引领显著，但目前我国义务教育学校校长在理念、能力、素质方面与这一校长专业标准仍有不小的差距。

由于校长对学校发展的重大引领作用，校长综合素养与专业发展成为人们关注的焦点。校长自身的专业理念、能力、素质决定着校长负责制的有效贯彻实施。我国中小学校地域、城乡、校际间差距长期存在，导致中小学校长的理念、能力、素质存在较大差异。在贯彻实施中小学校长负责制的实践中，由于校长自身理念、能力、素质的问题，无法很好地担负学校发展的战略任务与使命，这成为制约中小学校长负责制实施的“胜任困境”。

“胜任困境”是长期制约中小学校长负责制实施的重要原因之一，“胜任困境”的存在与我国教育改革与发展的历程密切相关。笔者认为“胜任困境”的存在主要有以下原因：其一，校长在中小学校发展中的核心引领作用没有得到足够的认可与肯定，长期被忽视；其二，校长负责的模糊性，使得校长成为全能型的事务责任人，这种情况长期未得到合理纠正；其三，校长教育理念、能力、素质的专业指导与发展长期欠缺；其四，社会对义务教育的不满，部分集结为对校长责任的“信任危机”；其五，校长本人对校长角色期待认识的偏差，教育理念的偏颇，成为制约其自身发展的重要因素。      

中小学校长是有效协调政府、学校和社会教育多元共治主体的核心，是引领中小学校现代化学校制度构建、实施教育优质发展、办人民满意教育的重要承担力量。为有效推进教育管办评分离战略的实施，充分调动中小学校长的办学积极性、主动性、创造性，充分落实依法治校，保障中小学校长负责制的法律地位，应进一步深入推进中小学校长负责制的实施。

依法治教是教育治理指导纲领和教育未来发展新常态及教育部《依法治教实施纲要（2016－2020年）》对健全校长负责制的新要求，急需积极构建具体实施中小学校长负责制的法律体系。有学者认为，既用立法定规来保障校长的权力，而又适时对校长负责制的实施情况进行监督和检查，这样的 “完善”会有利于实现校长负责制，对于推动教育事业的发展起着重要的作用。[15]目前，缺乏可操作性的法律制度体系保障是中小学校长负责制实施困难的主要原因。法律制度体系的缺乏使得教育行政主管部门对中小学校管得过紧，统得过死，权责模糊，校长在有限权力和无限责任中被动工作的现象还普遍存在。

国务院《2003—2007年教育振兴行动计划》要求：“在普通中小学和中等职业技术学校，全面推行校长聘任制和校长负责制，建立公开选拔、竞争上岗、择优聘任的校长选拔任用机制，健全校长考核、培训、激励、监督、流动等相关制度。”全面实施依法治校，推进中小学校长负责制有效实施，在国家层面应进一步明确中小学校长负责制的相关法律关系，制定完备的中小学校长负责制法律制度体系。阐明中小学校长负责制的具体内涵，详细的权、责、利的范围以及相关的保障制度体系，理顺制约中小学校长负责制实施的“政府”“学校”“社会”的内外部法律关系，为依法治校的教育共同治理提供完备的法律基础，为中小学校长负责制实施提供完备的法律保障。

解决中小学校长负责制实施的困境，一方面需要法制体系保障，另一方面需要机制保障。法制保障是根本，机制保障是关键。有学者认为，当前校长履责应有的权力被截留，无法全面负责；校长履职已有的权力部分被滥用，以权谋私；学校内部、外部监督机制对校长权力的约束乏力。[16]

在现代学校制度构建的框架下，以现代学校制度建设的要求梳理中小学校长负责制的内外部治理关系，完善中小学内外部治理体系的机制保障，充分完善中小学校长负责制实施的体系结构，充分调动各个要素共同参与到学校发展与运行中来，形成集思广益、民主管理、协同发展的内外部治理体系。充分保障校长的相关权利，发挥校长的积极性、主动性、创造性，为使中小学校长敢于有所为、能够有所为、激励有所为、保障有所为提供良好的内外部机制保障。

基于教育治理的共治要求，推进中小学校长负责制实施应进一步加强和完善以下机制：（1）公开选拔、竞争上岗、择优聘任的选拔任用机制；（2）以人为本、教学为重、以学生全面发展为宗旨的管理机制；（3）集思广益、共同参与、校长负责的决策协调机制；（4）培训指导、自我发展、终身学习的专业成长机制；（5）科学合理、体系完备、激励有效的评估评价机制；（6）监督有效、引导有力、张弛有度的问责纠错机制。

强化“一个好校长就是一所好学校”思想的引导，需要充分发掘中小学校长作为办学主体的社会认同、自我认同，切实落实国家中小学校长专业发展的相关要求和政策，加强中小学校长培训和交流轮岗，加强中小学校长职业化建设，实现校长专业发展。校长本人要做自身成长的引领与指导者，加强教育发展规律和学校治理规律的学习，加强自身综合素质建设，提升自身专业理解与认识、专业知识与方法、专业能力与行为。社会应改变对校长的“信任危机”，勿作主观判断，客观评价校长在学校发展中的功过，实施充分的社会民主监督。

教育行政主管部门应进一步完善国家级、省级、市级、县级教育培训体系，基于中小学校长胜任力的研究分析，加强中小学校长专业理念提升、专业素质建设、专业能力胜任建设。切实保障中小学校长培训的质量与层次，丰富培训内容、选择多元培训方法、提升培训效果，强化培训的实效性。对中小学校长培训机构、师资、服务作客观综合的评估，从供给端保障培训的质量和效果。中小学校长也应及时评估自身专业发展，加强自身评估有助于校长明确自己的优点和不足，及时调整自己的专业理念及专业行为，明确专业发展目标，以不断提升自己的专业水准，促进自身专业发展，最终为提高学校的办学质量服务。[17]

充分发掘中小学校长主体性作用，提升校长影响力。校长影响力是校长在领导学校的过程中通过行使职权和发挥自身因素使师生员工的心理和行为发生所期望的改变，以实现学校目标的力量。校长影响力包含权力影响力与非权力影响力，是两者的统一。[18] 根据研究，校长权力影响力的三种影响策略为：公开奖励、合法倡导、监督强制；非权力影响力的七种影响策略为：支持关怀、远景榜样、联盟合作、激励鼓舞、理性劝说、交换指导、智力启发。[19] 权力影响力是保障校长权力行使的基础，但在教育管理向教育治理转变的情况下，校长影响力的发挥更需要依靠非权力影响力的实现。基于研究，校长智慧、远见、说服力等个人魅力的展现正是非权力影响力最重要的来源。[20] 通过校长影响策略的研究可以看出，校长能否接得了权，用得好权、负得起责，能否胜任学校变革与发展的重任，其自身专业发展具有决定性的影响作用，急需针对性提升校长胜任能力与影响能力，突破校长胜任困境，以校长为核心推进中小学校长负责制的实施。