前期回顾

【建纬观点】2017年中国PPP政策观察报告（一）

【建纬观点】2017年中国PPP政策观察报告（二）财政部政策观察

【建纬观点】2017年中国PPP政策观察报告（三）发改委政策观察

2017年中国PPP政策观察报告

（四）国资委主要政策观察

在“十三五”纲要中，国有企业改革是重头戏之一。“十三五”纲要中提出“引入非国有资本参与国有企业改革。”作为国务院部级特设机构的国资委，在2017年发文主要是围绕其自身职能展开的，包括指导推进国有企业改革和重组;加强国有资产的管理工作;完善国有企业公司治理结构;推动国有经济结构和布局的战略性调整等。其发布的政策文件主要是从上述角度考虑的，绝大多数与PPP并无直接关联。然而，国有企业体量大，实力强，在PPP市场中抢滩占据优势。作为监管机构，国资委对此情势当然是心中有数的，尤其是当央企投资PPP项目却将负债用各种办法挪移在表外的时候，可能会造成监管的困难，推高企业杠杆，加重系统性金融风险。因此，国资委剑指PPP,下发192号文是履行监管职能的明智之举。国资发财管【2017】192号与财政部92号文一样，都是国务院下属的部委级机关对中央精神、全国金融工作会议精神的响应。

国资委192号文旨在严控中央企业投资PPP业务风险，控制央企负债，提出了六条要求：

一、坚持战略引领,强化集团管控；

二、严格准入条件,提高项目质量；

三、严格规模控制,防止推高债务风险；

四、优化合作安排,实现风险共担；

五、规范会计核算,准确反映PPP业务状况；

六、严肃责任追究,防范违规经营投资行为 。

以上每一条都非常重要，可以说需要逐字细读。该通知显然可以理解为国家政策制定者注意到了可能造成系统性金融风险的五头灰犀牛之一“国有企业高杠杆”而做出的一个“稳”字当头的急刹车。

192号文对央企参与PPP项目投资造成的影响可以总结为以下五个方面：

1. 项目投资审批权限与红线

PPP项目审批权限上收央企集团总部（含整体上市的上市公司），PPP项目累计净投资原则上不得超过原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50% ,不得因开展PPP业务推高资产负债率。资产负债率高于85%或近年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。PPP项目审批权限上收央企集团总部是在审批程序上的明显收紧。PPP项目审批程序收紧后，可能会影响央企参与项目的效率。相比之下，民营企业可能在行政效率方面会显出优势。对于负债率设立85%的红线，控制债务的政策意图明显。

2. 资本金问题

192号文的规定非常具有穿透力，其与财政部92号文以及资管新政的不同之处在于192号文直接点名了“名股实债”,要求“不得通过引入‘名股实债’类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险。”192号文强调央企应遵守资本金制度，“做好拟开展PPP项目的自有资金安排”，“不得通过引入名股实债类股权资金”，“不得为其它方股权出资提供担保、承诺收益”，“不得通过引入‘名股实债’类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险”。因此，可以认为，我国中央企业传统的“回购加上差补”的名股实债、小股大债型融资模式已经被叫停。以政府和金融机构产业基金为例，基金若想入股项目公司，也可能会被限制只能在竞争性方式选择社会资本环节中作为联合体入股项目公司的模式，而目前常见的在选定社会资本后在项目公司组建阶段引入基金和项目公司组建完成后的股权转让阶段将会被限制。且项目资本金应该大部分为自有资金。

3. 优化合作安排,实现风险共担

优化合作安排意味着央企今后会更多注意寻求外部合作，当自身负债率已经接近红线，或者本身优势不足时，应注意借助合作方在融资、建设或运营方面的优势。按照实质重于形式的原则，综合判断对PPP项目的控制程度，规范界定合并范围。这使得央企即使在项目公司中股权比例较小，但如果实际控制该项目公司，也需要合并报表。合并报表会使得资产负债率上升，如果规避合并报表，央企投资PPP项目可能需要与包括民企、地方国企以及转型后的地方融资平台公司合作，作出更精细的投资股权结构，这显然也是优化合作安排的丰富内涵之一。

4. 项目收益率问题

192号文规定央企投资PPP项目的收益率，必须参考本企业平均投资回报水平，合理设定PPP投资财务管控指标，投资回报率原则上不应低于本企业相同或相近期限债务融资成本。这显然是在引导央企在投资PPP项目时，避免进行超低价竞争，同时亦可为地方国企与民企留出PPP市场空间。

5. 项目开工问题

192号文规定：“对不具备经济性或存在其他重大问题的项目，要逐一制定处置方案，风险化解前，该停坚决停止，未开工项目不得开工。”此处的经济性指涉的主要是较之项目的经济投入，项目本身的收益如何。其他重大问题更是指涉宽泛。该条规定可能会造成已经签约的社会资本方因此延迟开工或停工而违约。但是该条规定并未绝对化开工问题，社会资本应尚有回旋协商和补救空间。

综上，国资委192号文对央企净投资与资本负债率设定的红线要求，以及对央企名股实债的禁止，是刚性的要求。考虑到2014年以来，我国央企事实上瓜分了PPP的半壁江山，因此，2018的PPP项目央企参与的空间可能会大大缩小，这事实上也倒逼央企必须精挑细选PPP项目。与此同时，也意味着民企可能有更多的空间。

（五）一行三会以及上海、深圳证券交易所政策观察

PPP项目的融资包括股权融资与债权融资，尤其是股权融资，上游资金来源主要来自银行的理财产品。作为金融行业监管机构的一行三会的政策变动会直接影响到作为融资资金源头的金融机构如何参与PPP项目。因此，本报告的观察范围包含一行三会印发的可能会影响到PPP模式的政策。

早于PPP人的感知，金融业在2017年年初就体会到了监管政策的力度和密度。2017年3到4月，银监会连发九个监管文件，以银监会主席郭树清3月末的讲话精神为纲掀起了监管风暴，力图还原理财资金“受人之托、代人理财”的业务本源。这九个文件是《中国银监会办公厅关于开展商业银行“两会一层”风控责任落实情况专项检查的通知》、《关于开展银行业“违法、违规、违章”习惯为专项治理工作的通知》、《关于开展银行业“监管套利、空转套利、关联套利”专项治理工作的通知》、《关于进一步排查企业互联互保贷款风险隐患的通知》、《关于提升银行业服务实体经济质效的指导意见》、《关于集中开展银行业市场乱象整治工作的通知》、《关于银行业风险防控工作的指导意见》、《关于开展银行业“不当创新、不当交易、不当激励、不当收费”专项治理工作的通知》、《关于切实弥补监管短板 提升监管效能的通知》。

罗列上述九个文件意在证明2017年11月出台的史上最严资管新规《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（征求意见稿）其实亦非横空出世。因为上述九个文件主要规范的就是作为非标资产的银行理财业务，让理财业务回归代客理财的本质，向净值型转型是主要方向。只是因为发文单位是银监会一家，因而监管力度有限。如果再向前回溯，2016年一行三会出台的一系列政策莫不都是沿着治理银行理财、通道业务此类非标准财产而来的。银信合作、银证合作、银保合作产生大量的资产管理计划，由于多层嵌套，如果实行分散的机构监管，很难穿透资金来源，产生了监管真空。大资管时代要求我国建立改革以机构监管为主、功能监管为辅的监管体系。《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（征求意见稿）即是实行资产统一大监管的实践。

在对一行三会的政策观察中，《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（征求意见稿）（下简称《资管意见》））是最重要的文件。因此，下面先对《资管意见》作论述。

1.《资管意见》

首先，读者应该注意到的是第二十四条：“人民银行负责统筹资产管理产品的数据编码和综合统计工作，会同金融监督管理部门拟定资产管理产品统计制度，建立资产管理产品信息系统，规范和统一产品标准、信息分类、代码、数据格式，逐只产品统计基本信息、募集信息、资产负债信息和终止信息。人民银行和金融监督管理部门加强资产管理产品的统计信息共享。”

第二十四条保证了人民银行全面掌握资管产品的各种信息，打破了从前不同系统数据孤岛的局面，实现了信息共享、统一监管。

其次，《资管意见》对资产管理业务做了规定。“资产管理业务是指银行、信托、证券、基金、期货、保险资产管理机构等金融机构接受投资者委托，对受托的投资者财产进行投资和管理的金融服务。”该规定采用的是实质大于形式的标准，按照该规定，作为PPP项目融资来源的银行理财资金以及其他资管产品都落入了意见的规范范围内，其对PPP项目融资产生的影响非常之大。

PPP的下半场就是看融资，作为项目的融资责任人社会资本方即便签了项目合同，也依然面临着融资不到位的难题。我国此前的PPP项目融资资金的来源中，借助通道绕开监管的银行理财资金是首当其冲的。《资管意见》让PPP业内人士感受到了国家政策的一致性。银行躺着赚钱的日子结束了，因为银行理财资金借通道从PPP项目中寻找固定收益类的投资空间不断收窄，名股实债、小股大债的PPP项目恐将难以为继。国家在资金的两端一起发力，逼迫着共担风险的真PPP项目的孵化产生。

再次，《资管意见》对广为关注的“刚性兑付”、“资金池”、“非标”、“杠杆”、“通道”等都做出了规定。《资管指导意见》第四条规定：“资产管理产品按照投资性质的不同，分为固定收益类产品、权益类产品、商品及金融衍生品类产品和混合类产品。固定收益类产品投资于债权类资产的比例不低于80%，权益类产品投资于股票、未上市股权等权益类资产的比例不低于80%。”此条规定事实上阻却了小股大债的实施。《资管意见》第十八条规定“金融机构对资产管理产品应当实行净值化管理，净值生成应当符合公允价值原则，及时反映基础资产的收益和风险。按照公允价值原则确定净值的具体规则另行制定”。实践中，PPP资本金融资多来自于银行等金融机构具有“刚性兑付”需求的资金，对机构优先级的本息多采取回购、差补或其他软担保等增信措施。此条规定，与上述PPP项目实操大多数的融资方式明显是针锋相对的。《资管意见》第二十一条规定：“资产管理产品可以投资一层资产管理产品，但所投资的资产管理产品不得再投资其他资产管理产品。”由于PPP项目的融资的上游来源主要来自银行，这一条款无疑也令PPP项目融资更加困难。实践中，银行理财产品本身属于资管产品（第一层），因监管政策不允许，实际操作中必须通过一层资管通道（第二层），才能投资公司型、有限和合伙型私募股权基金（第三层），私募股权基金再投资PPP项目公司，如此操作显然已经落入禁止多层嵌套的禁区中（二层嵌套是上限）。

《资管意见》禁止作为资管产品发行人或管理人的金融机构进行刚性兑付，但并未禁止第三方远期受让PPP基金等在PPP项目公司的股权。劣后级或第三方通过回购等方式对优先级进行保本保息，受到《资管意见》“分级资产管理产品不得直接或间接对优先级份额认购者提供保本保收益安排”条款的限制。在于对刚性兑付的认定上，《资管意见》留下了一处悬念。“人民银行和金融监督管理部门共同认定的其他情形”，这个含糊的兜底条款算是名股实债未来的一缕依稀曙光。有待观察政策新的动向。

《资管意见》虽然尚未正式颁布，但是其内容精神与全国金融工作会议一脉相承，高度吻合，被视为习近平主席牵头成立的金融稳定委员会的第一把火，因此，笔者认为这份征求意见稿的内容不会有太大的变动。

2. 其他重要政策

（1）2月17日，深圳证券交易所、上海交易所发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化业务的通知》

鼓励支持PPP项目企业及相关中介机构依法积极开展 PPP项目资产证券化业务。各相关方应勤勉尽责，严格遵守执业规范和监管要求，切实履行尽职调查、信 息披露、现金流归集、收益分配和风险防控等职责，确保业务稳健运营，保障投资者利益，维护市场稳定。

（2）3月2日，证监会发布《中国证监会关于支持绿色债券发展的指导意见》（证监会公告【2017】6号）

大力支持绿色债券发展，积极支持符合条件的节能环 保、可持续发展以及应对气候变化等绿色企业通过发 行公司债券及资产支持证券(ABS)筹集资金。

（3）3月23日，《中国银监会办公厅关于开展商业银行“两会一层”风控责任落实情况专项检查的通知》（银监办发【2017】43号）（以下简称“43号文”）。文件重点是对商业银行“两会一层”风控责任落实情况进行专项检查。

（4）3月29日，《中国银监会办公厅关于开展银行业“违法、违规、违章”行为专项治理工作的通知》（银监办发【2017】45号）。文件重点是加强银行业的合规管理，对“违反金融法律、违反监管规则、违反内部规章”的行为进行专项治理。

（5）3月29日，《中国银监会办公厅关于开展银行业“监管套利、空转套利、关联套利”专项治理工作的通知》（银监办发【2017】46号）。文件重点是针对当前各银行业金融机构同业业务、投资业务、理财业务等跨市场、跨行业交叉性金融业务中存在的杠杆高、嵌套多、链条长、套利多等问题开展的专项治理。

（6）4月6日，《中国银监会办公厅关于开展银行业“不当创新、不当交易、不当激励、不当收费”专项治理工作的通知》（银监办发【2017】53号）（以下简称“53号文”或“四不当”）。文件重点是按照“有利于提升服务实体经济的效率、有利于降低金融风险、有利于保护投资者合法权益”（即“三个有利于”）原则对银行业的创新业务进行风险排查。

（7）4月6日，银监会办公厅印发了《关于进一步排查企业互联互保贷款风险隐患的通知》（52号文），要求各银监局摸清当地风险底数，制定处置预案，明确各方责任，统筹分类处置，做到因企施策。

（8）4月7日，《中国银监会关于集中开展银行业市场乱象整治工作的通知》（银监发〔2017〕5号）（以下简称“5号文”）。文件重点是对十个方面的问题进行排查整治，问题包括股权和对外投资、机构及高管、规章制度、业务、产品、人员行为、行业廉洁风险、监管履职、内外勾结违法、涉及非法金融活动等。和前面四份文件相比，5号文的文号是“银监发”，级别更高，内容更加全面。关注的风险问题不止局限在业务层面，还涉及公司治理和违法乱纪行为。

（9）4月7日，《中国银监会关于银行业风险防控工作的指导意见》（银监发【2017】6号）（以下简称“6号文”）。文件重点是针对十种类型的风险，加强银行业风险防控工作，督促银行业金融机构切实处置一批重点风险点。十种风险包括信用风险、流动性风险、债券投资、同业业务、银行理财和代销、房地产领域风险、地方政府债务风险、互联网金融风险、其他风险。尤其值得PPP人关注的是第七条的第（二十四）款规定，即“严格落实《预算法》。银行业金融机构要认真落实《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求，不得违规新增地方政府融资平台贷款，严禁接受地方政府担保兜底。”

（10）4月7日，《中国银监会关于提升银行业服务实体经济质效的指导意见》（银监发【2017】4号）。文件重点是提出五个方面的指导意见，进一步提高银行业服务实体经济的能力和水平。

（11）4月10日，《中国银监会关于切实弥补监管短板提升监管效能的通知》（银监发【2017】7号）。文件主要对下一步的监管工作进行部署，并列出未来需要推进落实的监管制度，包含3大类26个工作项目。

（12）5月4日中国保监会《关于保险业支持实体经济发展的指导意见》（保监发【2017】42号）

意见指出推进保险资金参与PPP项目和重大工程建设。支持符合条件的保险资产管理公司等专业管理机构，作为受托人发起设立基础设施投资计划，募集保险资金投资 符合条件的 PPP项目。

（13）5月7日，《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》

该通知明确提出，投资计划可以采取债权、股权、股债结合等可行方式，投资一个或一组合格的PPP项目，要求形成上下联动的资金运用监管工作机制。所投项目必须是入库项目、AA+评级、纳入预算、现金流。

（14）5月9日，中国保监会《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》（保监发【2017】41号）

保监发〔2017〕41号）是我国对于PPP投资方式创新的又一重要文件。该通知支持保险资金通过基础设施投资计划，投资符合条件的PPP项目。在资管新规（征求意见稿）出台以前，银行理财通过通道业务进入项目公司投资是较常见的融资方式，但是有着期限不匹配的问题。比较起来，保险资金与PPP项目期限更为匹配，尤其是寿险和养老保险。该通知从四个方面支持险资参与PPP：第一、投资渠道上，明确险资可以通过基础设施投资计划形式，向PPP项目公司提供融资；第二、投资方式包括债权、股权以及股债结合；第三、监管标准方面取消了对作为特殊目的载体的PPP项目公司的主体资质、信用增级等方面的硬性要求，交给市场主体自主把握；第四、建立绿色通道，优先鼓励符合国家“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带、脱贫工件和河北雄安新区等发展战略的PPP项目开展融资。

（15）5月16日，中国保监会《关于债权投资计划投资重大工程有关事项的通知》（保监资金【2017】135号）

该通知支持保险资金投资关系国计民生的重大工程，进一步服务实体经济。

（16）6月7日，财政部、中国人民银行、中国证监会关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知（财金【2017】55号）

此文件在财政部政策观察部分已有综述。此处不再重复。

（17）7月21日，上海证券交易所《关于进一步推进政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化业务的通知》（上证函【2017】783号）

通知指出进一步推进PPP项目资产证券化业务，提升服务实体经济能力。

（18）7月21日，深圳证券交易所《关于进一步推进政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化业务的通知》（深证会【2017】215号）

（19）10月19日，上海证券交易所、深圳证券交易所、机构间私募产品报价与服务系统共同发布《政府和社会资本合作（PPP）项目资产支持证券化挂牌条件确认指南和信息披露指南》

此次发文是对《国家发展改革委、中国证监会关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》、《财政部、人民银行、证监会关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》的贯彻落实。可以说，在推进PPP模式方面，部委之间的协同越来越紧密。两项业务指南的发布，有利于证券公司、基金子公司和社会资本方等机构规范开展资产证券化业务，也有利于加强风险管理，保护投资者合法权益。

（20）10月25日，人民银行发布修订后的《应收账款质押登记办法》

该办法旨在适应市场发展需求，更好地履行《中华人民共和国物权法》第228 条赋予的办理应收账款质押登记的职责。办法首次明确基础设施和公用事业项目收益权可质押。本办法实施之后，使得项目收益权质押有了政策依据和统一的平一台。为基础设施建设项目开辟了新的融资渠道，对于加速PPP项目落地是利好政策，同时还有助于合理引导金融机构更加注重项目收益而非依赖政府信用，对控制地方政府债务也具有帮助。因此，新修订的该项办法被认为是针对PPP项目投融资痛点儿打造的顶层设计之一。简要说来，体现在：一、该办法将等级期限从原来的“1-5年”调整为“0.5-30年”，匹配PPP项目的长周期；二、该办法在不突破先有法律框架的前提下，在附则中增加应收账款转让等级参照质押登记办法的规定。因此，投资于PPP项目的金融机构可将其应收账款通过应收账款转让登记相关手续进行转出，有利于增加市场的活跃性。

（21）10月27日，十六部门《关于印发发挥民间投资作用推进实施制造强国战略指导意见的通知》（工信部联规【2017】243号）

为推进供给侧结构性改革，深入实施制造强国战略，贯彻落实《中国制造2025》，释放民间投资活力，引导民营企业转型升级，促进制造业向高端、智能、绿色、服务方向发展，提出了若干意见。

（22）12月6日，银监会发布《商业银行流动性风险管理办法》（修订征求意见稿）》

商业银行是PPP模式中不可缺少的融资资金提供方。然而，防止发生系统性金融风险也是我国十三五期间政策基调。银行加强风险管控是永恒的政策导向。《商业银行流动性风险管理办法》（修订征求意见稿）》是对央行实施的MPA考核机制以及一系列强监管的配套补充，新增了流动性匹配率和优质流动性资产充足率两项指标，充分体现了去通道、去同业空转的金融监管顶层设计思路。

（23）12月25日，中国银监会《关于规范银信类业务的通知》（银监发【2017】55号）

《关于规范银信类业务的通知》既是对中央金融工作会议精神的贯彻，也是对《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（征求意见稿）的细化。该通知的主要内容可以归纳为四个方面：一、明确银信业类业务及银信通道业务的定义，将银行表内外资金和收益权同时纳入银信类业务，并在此基础上明确了银信通道业务的定义；二、规范银信类业务中商业银行的行为，要去按照实质重于形式的原则，将穿透原则落实在监管要求中，并在银信通道业务中国还原业务实质；三、规范银信类业务中信托公司的行为，分别从转变发展方式和履行受托责任两个方面对信托公司开展银信类业务提出了要求；四、加强银信类业务的监管，银监会及其派出机构应加强银信类业务的监管，依法对银信类业务违规行为采取业务实质补提资本和拨备、实施行政处罚等监管措施。该通知下发的当天，江苏省和贵州省也发布了严肃处理部分市县违法违规举债担保的问题的讯息。

3. 小结

以上政策看似繁多，但其实贯穿的都是穿透式监管和防范系统性金融风险的主线。首先影响的是金融机构，又传导给依赖金融机构融资的社会资本方，因此，进行PPP项目合规审查时，应注意上述政策，尤其是资管新政。

（六）其他部委、机关政策观察

作为国务院组下属的其他部委如住建部、商务部、交通运输部、农业部、工信部以及其他国家重要机构比如最高人民法院，在国家推行供给侧改革、力推PPP模式的顶层导向下，也都响应号召在各自职责范围内鼓励、支持社会资本与进入相关领域投资，提供配套政策，发挥政策财政资金引导作用，提高政府提供公共服务能力的水平。与财政部、发改委联合印发的，在下文便不再重复收录。

1. 1月16日，关于征求《政府和社会资本合作（PPP）公路建设项目投资人招标投标管理办法》（征求意见稿）意见的函（交公便字【2017】12号）

发行了《政府和社会资本合作（PPP）公路建设项目投资人招投标管理办法》（征求意见稿）和编制说明。

2. 1月19日，商务部等5部门关于印发《商贸物流发展“十三五”规划》的通知（商流通发【2017】29号）

鼓励地方政府加大财政资金支持，引导社会资本投入冷链物流、城乡配送不过网络、公共信息平台等项目建设。

3. 1月24日，住房城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅《关于做好城市排水防涝短板建设的通知》（建办城函【2017】43号）

支持社会资本参与城市排水防涝短板建设，充分发挥政府资金的聚集放大和撬动作用。

4. 3月6日，住房城乡建设部关于加强生态修复城市修补工作的指导意见（建规【2017】59号）

鼓励采用政府和社会资本合作（PPP）模式，发动社会力量推进“城市双修工作”。

5. 3月29日，农业部、财政部关于开展国家现代农业产业园创建工作的通知（农计发【2017】40号）

通知规定发挥财政资金的引领作用，通过PPP、政府购买服务、贷款贴息等方式，引领更多社会资本投入园区建设。

 6. 5月15日，住房城乡建设部等部门《关于公布2017年列入中央财政支持范围和2018年拟列入中央财政支持范围中国传统村落名单额通知》

该通知将北京市门头沟区斋堂西胡林村等600个中国传统村落列入2017年中央财政支持范围北京市门头沟区王平镇东石岩村等444个中国传统传统村落拟列入2018年中央财政支持范围。

7. 5月25日，农业部办公厅《关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》（农办加【2017】15号）

要创新融资模式，鼓励利用PPP模式，众筹模式、互联网+模式，发行私募债券等方式，引导社会各类资本投资休闲农业和乡村旅游。

8. 6月14日，住房城乡建设部办公厅银监会办公厅《关于深化公共建筑能效提升重点城市建设有关工作的通知》（建办科函【2017】409号）

对大型商务区、办公区等建筑集聚区及情节取暖改造重点地区，可采用政府和社会资本合作（PPP）方式实施集中的节能运行管理与改造，发行《公共建筑能效提升重点城市建设方案编写提纲》。

9. 6月15日，农业部办公厅、国家农业综合开发办公室关于推进农业全产业链开发创新示范工作的通知（农办计【2017】29号）

创新投融资模式。鼓励有关地方采取政府和社会资本合作、设立基金、贷款贴息、先建后补等方式，支持新型农业经营主体参与农业全产业链开发建设。

10. 7月7日，住房城乡建设部《关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》（建市【2017】145号）

鼓励监理企业积极探索政府和社会资本合作（PPP）等新型融资方式下的咨询服务内容、模式。

11. 7月18日，《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》（交规划发【2017】24号）

提出积极探索采取基础设施特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）等模式，鼓励整合旅游和土地资源，实现沿线交通运输和旅游资源开发一体化发展。积极争取开发性、政策性等金融机构信贷资金支持。

12. 7月26日，工业和信息化部、财政部《关于推动中小企业公共 服务平台网络有效运营的指导意见》工信部联企业 【2017】187号

该意见要求各地并积极探索利用政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等方式支持平台网络发展，鼓励通过创业创新电子服务券补贴、优秀服务机构奖励等方式引导社会服务机构为中小微企业提供优质服务。

13. 8月3日，农业部《关于加快东北粮食主产区现代畜牧业发展的指导意见》农牧发【2017】12号

该意见提出探索通过政府与社会资本合作、政府购买服务、以奖代补、风险补偿等方式，引导和支持社会资本向东北地区聚集。

14. 8月17日，最高院印发《关于进一步加强金融审判工作的若干意见》

意见就人民法院落实全国金融工作会议精神，加强金融审判工作，保障经济和金融良性循环健朗发展提出了30项意见。意见要求应依法认定政府利用平台公司、PPP模式等违法提供担保以及融资的法律责任。

15. 8月17日，住房城乡建设部《关于印发住房城乡建设科技创新“十三五”专项规划的通知》（建科【2017】166号）

要研究“互联网+”环境下的工程建设项目管理模式、工作流程、协同工作机制和标准体系，构建政府和社会资本合作模式（PPP）工程总承包项目的信息化管理模式，创新工程建设管理模式和技术手段。

16. 8月28日，国家粮食局、财政部关于印发“优质粮食工程”实施方案的通知（国粮财【2017】180号）

该通知鼓励各省份财政、粮食等部门探索创新投融资机制，拓宽筹资渠道，积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式，推动“优质粮食工程”持续实施。

17. 9月6日，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部、能源局《关于推进北方采暖地区城镇清洁供暖的指导意见》（建城【2017】196号）

该意见提出发挥企业主体作用，引入市场机制，鼓励和引导社会资本投资建设运营供暖设施。

18. 9月9日，交通运输部等十四个部门《关于印发促进道路货运行业健康稳定发展行动计划（2017-2020年）的通知》（交运发【2017】141号）

通知提出利用现有政策渠道，对通用集散型货运枢纽（物流园区）等基础设施建设投资予以支持。研究制定道路货运领域政府和社会资本合作的政策举措，引导带动更多社会资金投入。

19. 9月22日，工业和信息化部办公厅、国家开发银行办公厅《关于开发性金融支持特色产业精准扶贫项目试点和推进矿物功能材料产业示范基地建设的通知》，工信厅联原【2017】98号

该通知强化政策制度优势和开发性金融功能作用，改善民生福祉，助力贫困地区和贫困群众如期实现脱贫目标。以政府和社会资本合作（PPP）模式开展的项目，PPP合同项下综合收益及借款人综合收益可作为还款来源，并采用协议项下权益质押作为信用结构。同时，将配合企业积极向地方争取优惠支持政策。

（七）特色小镇政策观察

2017年全年，关于特色小镇的专门文件并不算多。但是经过检索，笔者发现国家各个部委等机关在其制定发展职责范围内的文件时，都会探索将特色小镇融入其中的可能。比如体育总局、发展改革委、科技部、工业和信息化部、公安部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、卫生计生委、旅游局关于印发《马拉松运动产业发展规划》的通知中提到。采取“政府搭台、企业协会唱戏、市场化运作”的模式将马拉松元素纳入运动休闲特色小镇的建设，助力地方经济转型升级。比如国家测绘地理信息局关于加快推进智慧城市时空大数据与云平台建设试点工作的通知（国测发【2017】15号）提到“推动成果广泛深入应用，提升城镇信息化水平，服务特色小镇建设，支撑新型城镇化发展。”国家旅游局办公室《关于做好2017年国庆中秋假日旅游工作的通知》提到“优先推荐全域旅游、“旅游＋”、旅游特色小镇等新业态休闲度假旅游产品等等。对于此类在文件中对特色小镇一笔掠过的政策，观察报告中就不一一列举了。只对重要的专门文件予以微观观察。关于特色小镇的政策，住建部是发文的主要部委，且其注重与金融机构的战略合作，从顶层设计上助推特色小镇的建设，同时在特色小镇的相关政策中亦无意外的会发现对防止加剧地方债务问题、杜绝政府违规举债的强调。

1. 1月13日，《关于开发性金融支持特色小城（镇）》建设促进脱贫攻坚的意见（发改规划【2017】102号）

见上文

2. 1月23日，住建部与国家开发银行共同签订《共同推进小城镇建设战略合作框架协议》

国开行与住建部在新型城镇化诸多领域开展了密切合作，积极支持城市地下综合管廊、海绵城市、城市修补生态修复和特色小镇建设。国开行作为直属国务院领导的政策性银行是支持PPP项目、特色小镇的主力银行，其支持小城镇建设项目包括山西平遥、浙江乌镇、贵州青岩古镇、苏州吴江七都小镇等一批重点知名古镇、古街区建设。

3. 4月1日，住建部与中国建设银行签订《共同推进小城镇建设战略合作框架协议》

协议指出要发挥中国建行集团全牌照优势，帮助小城镇所在县市政府、参与建设的企业做好融资规划，提供小城镇专项贷款产品。4月11日，住建部与中国建设银行联合发布了《关于推进商业金融支持小城镇建设的通知》，建设银行将优先支持《住房城乡建设部关于公布第一批中国特色小镇名单的通知》（建村[2016]221号）确定的127个特色小镇和各省（区、市）人民政府认定的特色小镇，建立部行工作会商制度，为小城镇建设创造了良好的政策环境和融资环境。

4. 5月15日，住建部与光大集团签订《共同推进小城镇建设战略合作框架协议》

双方确立了“优势互补、统筹规划、机制共建、信息共享”的原则，支持全国1000个特色小镇和各省（区、市）重点培育的特色小镇建设，通过信贷、基金、等多中国方式参与培育建设。中国光大银行行长张金良表示，集团将充分调动下属金融和实业两个板块，从四个方面为特色小镇培育工作提供支持。

5. 7月7日，住房和城乡建设部《关于保持和彰显特色小镇特色若干问题的通知》（建村【2017】144号）

该文件肯定了特色小镇工作的战略意义，提出特色小镇培育尚处于起步阶段，部分地方存在不注重特色的问题。各地要坚持按照绿色发展的要求，有序推进特色小镇的规划建设发展。

6. 9月26日，住房城乡建设部关于公布第二批全国特色小镇名单的通知（建村【2017】178号）

在择优推荐的基础上，经评审，住建部认定北京市怀柔区雁栖镇等276个镇为第二批全国特色小镇，现予以公布，并督促入选小镇按照专家评审意见予以整改，住建部将联合财政部等有关部门对已认定特色小镇工作推进情况进行检查。

7. 12月4日，四部委《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》

首先，该意见值得关注的是住建部将特色小镇的申报权限移交国家发改委。该意见就特色小镇申报、审批做出最新指示。其中，第十五条指出，要加强部门统筹，推进新型城镇化工作部门统筹，充分发挥推进新型城镇化工作部际联席会议机制的作用，由国家发展改革委，会同国土资源、环境保护、住房城乡建设等有关部门，共同推进特色小镇和小城镇建设工作，加强对各地区的监督检查评估。

其次，这份意见比起2016年的发改规划【2016】2125号文，无多新意，但具有明显的纠偏意旨。“但在推进过程中，也出现了概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展以及市场化不足等问题，有些地区甚至存在政府债务风险加剧和房地产化的苗头。”《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》首先肯定了各个地区在特色小镇建设方面取得了一定进展与经验，其后直接指出意见颁布意在为特色小镇建设打一针预防针。这针预防针指向的内容之一即“加剧政府债务风险和房地产化的苗头”。该意见的重点任务之一即严防政府债务风险，明确规定：“各地区要注重引入央企、国企和大中型民企等作为特色小镇主要投资运营商，尽可能避免政府举债建设进而加重债务包袱。县级政府综合债务率超过100%的风险预警地区，不得通过融资平台公司变相举债立项建设。统筹考虑综合债务率、现有财力、资金筹措和还款来源，稳妥把握配套设施建设节奏。”

再次，在严防加剧政府债务风险的同时，该意见提出特色小镇应注重吸引央企、国企和大型民企等作为特色小镇投资运营商。

与财政部对PPP项目库的管理能进能出的动态调整相似，该意见第八条和第十五条，规定了对于特色小镇项目的动态监管，淘汰机制。该意见第八条规定：“实行创建达标制度。各地区要控制特色小镇河小城镇建设数量，避免分解指标、层层加码。统一实行宽进严定、动态淘汰的创建达标制度，取消一次性命名制，避免各地区只管前期申报、不管后期发展。”第十五条规定：“国务院有关部门对已公布的两批03个全国特色小镇、96个全国运动休闲特色小镇等，开展定期测评和优胜劣汰。”特色小镇关键在“特色”二字。特色小镇项目对项目所在地理位置、环境风貌甚至人文传统以及产业传统都有较高的要求。特色小镇的投资体量巨大，内容多杂，对政府统筹能力要求高，因此，地方政府对于上马特色小镇项目尤其需要深思熟虑和借助外界资源从“产、城、人、文”四个方面做好规划设计。并且，值得注意的是，PPP模式并非是建设特色小镇的唯一方式，特色小镇项目由于先天要求高，可遇不可求，地方政府在目前的金融大资管环境下想必会“尽可能避免政府举债”。