【建纬观点】独家解构《上海市城市更新条例》，深度分析五大核心要点

在2021年9月1日前，从上海的狭义城市更新角度，主要有2015年的《上海市城市更新实施办法》（沪府发[2015]20号文）、2017年的《上海市城市更新规划土地实施细则》（沪规土资详[2017]693号文）等地方规范性文件。从广义城市更新角度，另有其他两套系统，即“旧改”、“城中村”的区域成片开发和再造。

这两套系统与狭义城市更新各为体系，又在实践中各有交集和联系。

具体见下图：

此次《条例》则将上述所有系统予以统一整合，并且另外增加了旧商业办公、市政设施及公共设施、旧房更新的门类。

具体见下图：

其中旧房更新与旧区改造的主要区别是，旧房更新更关注与房屋与建筑的单体（包含历史上执行政府制定租金标准的公房），包括加装电梯、成套改造等等，而旧区改造则更关注旧式里弄、旧住宅区的整体更新改造，其主要延续过去的上海旧改政策和国有土地上房屋征收的体系规则。

旧商业办公和市政设施及公共设施更新，则会注重于将目前现存的年代久远的商业办公项目、公共设施项目，已经无法适应现代的社会功能需求和产生极低坪效的项目，其中旧商业办公也包含各种形式的“烂尾楼”“休眠楼”等，即使在上海的城市繁华区，也一样存在这些需要后续逐步攻坚克难的“城市顽疾”。

此次《条例》全面确定上海城市更新应当以政府主导为核心主基调，倡导成片统筹推进，并以市场运作为配套实施方式。规模较小的零星更新项目也可以自发组织，但必须符合区域更新的利益统筹和规划管控要求。

因为《条例》的宗旨是通过城市更新持续改善城市空间形态和功能，起到“城市让生活更美好”的效果，完善城市配套设施、基础设施，推动完善人居环境，提高城市智慧程度。

《条例》明确提出“规划引领、统筹推进，政府推动、市场运作，数字赋能、绿色低碳，民生优先、共建共享”等核心原则理念，具有尝试解决日本建筑师槙文彦提出的“巨构化”城市与法国建筑师勒-柯布西耶提出的“光明城市”等现代主义城市化浪潮下的城市构建所逐步体现出来的大都市固有的社会顽疾的立法目的，这是《条例》背后的真正立法精神和深刻理念。

为达到这高远的立法目的，通过仔细梳理《条例》，我们会看出三条对应的行动脉络。即：

与广东城市更新有着较大不同的是，上海城市更新确立的是以政府主导为主体，市场化组织为辅助的模式，其中，市属或区属平台国企必将扮演重要角色，市场化主体也将通过各种市场化模式与这些国企一起参与上海的城市更新。

除此之外，《条例》也给予了物业权利人以发起零星更新的权利，同时赋予其与市场主体自主合作的自由度，但同时，其必须依照规则，按程序在更新统筹主体的统筹下实施。形成了整体统筹与个别零星的有机融合，主体秩序严谨，个别灵活操作。

在此基础上，《条例》秉承“人民城市”理念，在至少三处具有重点体现：

1、推出城市更新专家委员会制度

根据《条例》第8、18、24条规定，由规划、房屋、土地、建筑、产业、交通、生态环境、城市安全、文史、社会、经济和法律等12个专业领域的专家组成的委员会，将在城市更新计划、指引、方案的编制过程中发挥重要作用。但值得注意的是，这项制度，只反映在上海市层面，在行政区层面是否也会引入这项制度，并未明确，后续值得探讨和研究。

2、推出社区规划师制度

根据《条例》第44条规定，发挥社区规划师在城市更新活动中的技术咨询、公众协调等作用。就本所律师了解，在《条例》颁布前，实践中已经有一些行政区在探索社区规划师制度并初见成效，本次立法将该制度通过立法正式确立。社区规划师可以看作是“政府、专家、统筹主体、居民”等主体之间的协调桥梁，既具有官方背景，了解更新方案，又得到社区支持，努力反映居民的利益诉求。

3、必须听取公众意见的三个层次

这三个层次逻辑严谨，层层递进，暗合前述三条脉络，分别委以不同的权利，并且在第三层面运用了不同的立法词汇，即“征询”，结合上下文并以文义解释来理解，应当是更新统筹主体编制区域更新方案，应当征求利害关系人的意见。此处非常重要，这在实践中可能会对保护更新区域内的利害关系人权益起到重要的作用。

此外，美中不足的是，通过座谈会、论证会等形式，听取相关单位和个人意见，并未使用具有行政立法特定含义的法律名词“听证会”，并且也未规定若相关行政主体，未按照《条例》召开座谈会、论证会，应承担何种责任，更未明确公众的救济方式。笔者已经在实践案例中遇到上海个别区政府在控制性详细规划调整或城市更新活动中，对涉及重大利益的区域利害关系人申请召开听证会、论证会等形式听取意见的法定权利诉求并未予以实质性回应。但因为听证会、论证会仅仅是行政法中的行政程序，若无明确规则约束，利害关系人无法就不召开听证会本身提起诉讼或者采取任何救济。

要点三：创新城市更新体制，引入更新统筹主体概念

前文分析过《条例》所确立的更新体系。即：

这个体系是互为依托相辅相成的，其中最重要的无疑是“更新统筹主体”。

关于更新统筹主体，主要从四方面分析：

一是更新统筹主体的主要目标。更新统筹主体负责推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案以及统筹、推进更新项目的实施。

二是更新统筹主体的功能。

首先，调查、征询与商洽。更新统筹主体要负责拟更新区域内的现状调查、更新意愿征询、市场资源整合工作。

其次，负责编制区域更新方案。而该区域更新方案内容相当详实，包含“规划实施方案、项目组合开发方案、土地供应方案、资金统筹方案，及市政基础设施、公共服务设施建设、管理、运营要求”。可见更新统筹主体实际承担了部分一级土地开发的职能。

最后，负责区域更新方案的具体实施。即最终推动区域更新方案落到实处。

三是更新统筹主体的职能（权利能力）

《条例》第21条第二款，赋予了更新统筹主体参与规划编制、实施土地前期准备、配合土地供应、统筹整体利益的职能；《条例》第二十五条更是提出，更新统筹主体根据区域更新方案，组织开展产权归集、土地前期准备等工作，配合完成规划优化和更新项目土地供应。

也就是说，更新统筹主体基本上成为该拟更新区域的一级开发平台或者一级整备平台，可见其实际是上海城市更新中的最重要主体。

另外，考虑到其具有产权归集并且一定程度上影响土地供应的能力，那么该主体在二级市场即土地开发或城市更新运营领域，也将具有不可替代的关键作用。

四是如何确定更新统筹主体。

遴选或指定。根据《条例》第20条，更新统筹主体由市、区政府遴选确定，但具体的遴选机制尚未明确。如属于历史风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施整体提升等情形的，市、区政府也可以指定更新统筹主体；另外，浦东新区的原成片出让区域，可以由浦东新区政府直接指定更新统筹主体，其具体原因涉及到上世纪90年代初的浦东新区开发开放的特殊体制机制，因此《条例》中予以了特别授权。

本所律师结合上海城市更新实践经验分析，遴选对象理应包括市属、区属开发平台类国有企业、在地区具有历史沿革的国有企业、城市更新能力强的市场化企业等。

2011年2月7日上海市人民政府颁布的《上海市住房发展“十二五”规划》，不断提到“加大旧住房综合改造力度”，坚持“拆、改、留、修”并举的原则，征收拆迁与改造、保留、修缮相结合。

而此次颁布的《条例》第三条提出城市更新原则，要坚持“留改拆”并举、以保留保护为主。此处的从“拆改留修”到“留改拆”是方向性的巨大变化，同时也与住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题通知》的要求遥相呼应。

如置于上海独特的都市历史语境中，《条例》的颁布也表明上海过去30年的第一阶段以大拆大建为主基调的城市更新的任务已基本完成，“十二五期间”，上海市中心城区完成350万平方米左右二级旧里以下房屋改造，动迁居民约15万户。完成旧住房综合改造和维修5000万平方米，长宁、静安、徐汇等区成片二级旧里以下房屋改造已全部完成。

笔者曾经做过梳理，自上世纪90年代开始，按房屋基础条件分类，基本可以将上海旧房分为“危棚简屋”“一级旧里”“二级旧里”“杨浦两万户新工房”“新工房3（无电梯不成套）”“新工房2（无电梯成套）”“新工房1（有电梯成套）”“新里”“独立住宅、公寓”“花园洋房”“城市独栋别墅（含优秀历史保护建筑）”等十多个等级，在征收拆迁过程中也相应予以不同的评估标准。

经过30年来的持续旧改，上海已基本消灭“二级旧里”以下的旧房，“二级旧里”以上的房屋，其居住功能和设施条件还有提升空间，可以通过“加装电梯、成套改造”等具体方式，不断改善市民居住条件，已不必须采用“大拆大建”的方式来完成城市更新。这也就是《条例》第32、33条所提出的“加装电梯”“成套改造”的立法背景和实务源流。

与此同时，尽量不采用“大拆大建”的方式推进城市更新，将有利于保留上海独有的“中西结合”“里弄社区”等特点，并尽量保存现有的城市肌理和历史风貌，去粕存精，将现代与传统较好的融合。

为此，《条例》又独创性的提出了一条隐藏脉络：即片区有机更新 — 零星更新 — 微更新。

其中，片区有机更新结合区域更新方案，是以更新统筹主体为主导进行的片区更新模式，其方案上位衔接“更新行动计划”。

而片区有机更新的范围内，如个别建筑物的物业权利人可以有条件的自主发起“零星更新”，此种更新如符合更新统筹主体的要求和区域更新方案，则可以进行规划变动、容积率调整、限高调整、组合供地等，其更新幅度相对较大。

此外，《条例》第28条第一款第6项，首次明确了更新幅度更小的更新类型即：微更新。笔者对此立法的理解是，在城市建成区内，对独具上海风情的旧房屋、旧商办、旧厂房、旧仓库、旧基础配套设施等进行尺度极小的更新，比如甄别历史风貌，不改变建筑物主体结构，保留独具特色的外立面，重新设计动线和城市展示面等方式，保留鲜活而生动的城市建筑的最小单元。典型的比如“越界”“上生新所一期”“愚园路”“兴国路”“田子坊”“八号桥”等等。

上述这一切的主旨只有一个，就是保留上海的“烟火气”和“人情味”，要保留那个弄堂里外、人声鼎沸，街头巷尾、生活气息浓郁的“多彩上海”，扬弃那个仅剩下钢筋水泥的灰色城市。

《条例》第41、43、45条，对土地、规划、建筑领域给予城市更新以很多灵活创新的变通方式：

1）特殊情况协议出让。《条例》第41条第一款规定，按照法律规定，没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地；何为法律规定，没有条件招拍挂。例如，根据规则，没有达到“招拍挂”的法定条件，例如竞价者不足两人的；再例如，经审批的划拨用地补地价转出让用地而重签土地出让合同；再例如，同一个国资系统内部，相互具有隶属关系的国有独资企业间的国资产权划转项目，经市政府及市国资委审批程序后，协议转让并直接办理过户登记的。再例如，历史上的成片开发区域内，国有独资的一级开发主体与其100%独资子公司之间，从历史上的租赁供地方式转为出让供地方式的。

因此，此处的协议出让，应当是较为少数的特殊情形，具体还需根据实务情况再做分析解读。

2）特殊情况组合供地。《条例》第41条第三款规定，旧区改造、历史风貌保护和重点产业区域调整等情形的，可以组合供应土地；此处是对旧改和产业项目的重点支持，例如组合以“挂牌”+“协议”，或“招标”+“挂牌”等方式。

3）重新计算年限。《条例》第41条第四款规定，以拆除重建和改扩建方式实施城市更新，可以按照土地用途，依法重新设定土地使用期限。此处的“土地用途”应当是拆除重建之前的原始用地性质，若规划层面已经做了变更，则应当收储后重新供地，或在符合条件的情况下采用补地价的方式重新签署土地出让合同，而非重设土地年限。

4）扩大用地。《条例》第41条第五款规定，不具备独立开发条件的零星土地，可以扩大用地，也就是直接使用，不需办理土地手续，但理论上建筑灰线不能进入该零星土地的扩大用地范围。常见分类有边角地、夹心地、插花地。

其中边角地是指难以单独出具规划条件，面积小于3亩的地块边缘地块，但其物理边界在目标地块红线范围外；夹心地是指被目标地块包围且面积小于3亩的地块，其物理边界在目标地块红线范围内；插花地是指与目标地块相互楔入呈交错状态且面积小于3亩的地块，其物理边界也在目标地块红线范围内。此类扩大用地在实操中一直较难推行，土地规划部门、建设管理部门、房屋管理部门、综合执法部门等对此种扩大用地持较为谨慎和保守的态度。

除此之外，上海还有一种独具特色零星土地，即“带征地”。根据上海市政府1997年12月14日颁布的《上海市带征土地管理暂行办法（已失效）》，其中，建设单位在征用土地时垫款带征的土地（开发红线范围外征地），具体表现为：因征地撤销生产队建制而剩余的土地（剩余土地规模又不足以维持生产队建制）或因征地影响造成无法耕作或使用的零星土地，目前该文件虽已失效，但根据《浦东新区原带征土地利用管理办法（仍有效）》，在浦东新区行政辖区范围内，带征地至今依然合法存在，那么带征地中的零星土地，是否适用扩大用地的规则，则可能需要先行先试的浦东新区政府尝试创新和实践支持。

5）补地价可做利益统筹。《条例》第41条第六款规定，综合考虑土地取得成本、公共要素贡献等因素，确定土地出让金。

此处，更新统筹主体的更新方案可以就片区更新进行通盘投资测算，并且考虑公共要素、成本等内容，最终得到补缴土地出让金的合理数。

6）特殊的异地补偿机制。《条例》第43条第二款规定，城市更新因历史风貌保护需要，建筑容积率受到限制的，可以按照规划实行异地补偿。

此处的异地补偿的含义是指，在同一行政区划内，城市更新统筹主体或者改造主体拥有两个以上的更新项目，其中一个项目因历史风貌保护需要，必须在规划层面统筹利益，降低容积率，则可以按照规划，在另一个项目中得到容积率补偿。就笔者所知，此种方式已经在上海市中心某行政区进行了试点，效果甚佳。

7）容积率奖励。《条例》第43条第二款规定，城市更新项目实施过程中新增不可移动文物、优秀历史建筑以及需要保留的历史建筑的，可以给予容积率奖励。此处对于保护历史建筑以奖励，并授予规划部门以一定的权限，但未明确实操机制，需要结合风貌甄别与优秀历史建筑保护的相关市府规章综合研判。

8）建筑功能改善。《条例》第45条第三款规定，经规划确定保留的建筑，在规划用地性质兼容的前提下，功能优化后予以利用的，可以依法改变使用用途。此处首次在上海地方立法中明确了城市更新过程中，登记的建筑使用性质可以在功能优化后，改变使用性质。实践中，此类情况非常常见，一般以装修或小范围改建作为报建立项理由，例如“越界”是将工业厂房功能优化后，用作研发办公和商业；例如“上生新所”是将研究所等旧厂房进行功能优化后，用作办公、会所和历史建筑保护；再如“田子坊”是将旧住房做功能优化后，用于商业经营。这其实是与“微更新”做了前后呼应，并对过去上海的自发式更新实践中所展现出来的成功案例和优秀经验，进行了立法认可。我们建议擅长微更新的企业单位对此条做深入研究。

9）腾笼换鸟产业升级。《条例》第48条规定，鼓励存量产业用地根据区域功能定位和产业导向实施更新，通过合理确定开发强度、创新土地收储管理等方式…鼓励更新统筹主体通过协议转让、物业置换等方式，取得存量产业用地。

笔者已经参与了若干上海产业升级转型的项目，之前的规则体系自成一家，规则体系主要为2014年《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》、2016年《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》、2019年《规划产业区块外企业“零增地”技术改造正面和负面清单》、2020年《关于加快特色产业园区建设促进产业投资的若干政策措施》、2020年《关于进一步深化规划资源审批制度改革加快推进重大项目建设的操作办法》、2020年《规划产业区块外优质项目认定工作指引》、2020年《关于上海市推进产业用地高质量利用的实施细则》等等一系列市政府、市自然资源局、市经信委的规章和规范性文件。

此次《条例》的地方立法，也将上述产业用地升级转型的规则进行了立法确认，同时，引出了产业领域的更新统筹主体可以通过协议转让、物业置换的方式取得存量产业用地，推进产业升级。此类工作，实务中大量存在，但目前遇到的主要障碍是税务问题。协议收购方式并非政府行政征收，也非国务院《土地储备管理办法》中所明确的由土地储备中心进行的收储行为（含回购、收购等），因此在协议交易过程中，即使得到政府部门对产业用途资产转让行为的批准，仍然按照正常的商业交易行为（实则是地方平台国企代政府履职收回产业用地，进行腾笼换鸟的行为），增加了收购方和退出方的成本，无法适用国税总局在行政征收领域的五大税种优惠（主要为土地增值税、企业所得税、增值税及附加税、契税、印花税的或“免”或“递延”）。

那么，此次《条例》对产业升级类型的城市更新，是否应当参照适用行政征收或者收储行为，适用有关税费减免政策，以此鼓励城市更新的良性发展和效率提升，否则将与现在的实务并无太多区别。

解析到此，本文共提炼五大要点，实则仍有很多其他重点需要深入解读，后续笔者会推出《条例》关于浦东城市更新的特别规定的解读，欢迎后续关注！

*本文特别感谢团队汪景涛律师协助制图及文字校对。