王静 李烁 姚瑶 樊裕：共享经济的法律规制
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2017年是共享经济在中国的丰盛之年，共享经济的规模体量和类型等都获得长足发展。以国家发改委、交通部等部委发布若干共享经济的重要文件为标志，共享经济在中央政策层面上获得支持和认可。在理论和制度层面，共享经济的法律规制问题也有不少进展，中国正在探索出一条有中国特色的共享经济的法律规制之路。
（本文为总论部分节选）
胜日寻芳 © 洪声刚
共享经济的法律规制报告
文 / 王静 李烁 姚瑶 樊裕
共享经济无疑是最近几年来最值得关注的社会现象[1]，已经聚集1700亿元资本投资、行业交易额达到4.6万亿、用户数近3.3亿人。[2] 2017年可以说是共享经济在中国的丰盛之年，共享汽车、共享单车、共享充电宝、共享雨伞等又让共享经济再次在公众视野中成为热点，共享经济的规模体量和类型等都获得长足发展[3]，以网约车、民宿和共享单车为典型的新业态继续蓬勃发展，不仅普通消费者以使用行为支持这些新经济，以国家发改委、交通部等部委发布若干共享经济的重要文件为标志，共享经济在政策层面上也获得支持和认可。在理论和制度层面，共享经济的法律规制问题也有不少进展，中国正在探索出一条有中国特色的共享经济的法律规制之路。“国家对新的商业模式保持了较高的政策容忍度，不管是从网约车还是共享单车，决策层面对共享经济表示了极大的肯定和支持，这是共享经济能在中国快速成长的根本制度保障，也是其他国家最值得借鉴的地方。”[4]本报告对共享经济的总体情况和法律规制进行总括性的分析，并对网约车、民宿和共享单车逐一展开评述，力图全面深入描绘共享经济法律规制在2017年取得的成就和未来应当完善的路径。
2017年共享经济的法律规制概括起来讲有两个特点，一是规制的理念和思路逐渐清晰，但是有待于在法律规范层面予以明确；二是规制的完整体系正在形成，但是没有遵循法律原则、精神和规定的做法还有待纠正。
一、里程碑：
十九大报告和发改委等关于共享经济的指导意见
2017年共享经济的法律规制的理念和思路逐渐清晰，以党的十九大报告和发改委等发布的重要文件为代表，标志着在中央政策层面，共享经济得到认可和支持。2017年3月7日发改委等八部委联合发布的《关于促进分享经济发展的指导性意见》是共享经济发展的阶段性成果。在这一文件中，明确对共享经济的重要意义进行了阐释，即：“分享经济作为全球新一轮科技革命和产业变革下涌现的新业态新模式，正在加快驱动资产权属、组织形态、就业模式和消费方式的革新。推动分享经济发展，将有效提高社会资源利用效率，便利人民群众生活，对推进供给侧结构性改革，落实创新驱动发展战略，进一步促进大众创业万众创新，培育经济发展新动能，具有重要意义。”[5]这一阐释表达了中国中央政府对共享经济的基本态度。
此文件具有更关键意义的是对共享经济的范围或者定义做出规定，而这一规定与传统上对共享经济的定义有所区别。传统上，或者说西方提出的共享经济是对闲置资源的利用，而发改委的文件中，则明确扩展了其范围，即“分享经济在现阶段主要表现为利用网络信息技术，通过互联网平台将分散资源进行优化配置，提高利用效率的新型经济形态”[6]，没有采用“闲置资源”的概念，而是采用“分散资源”的概念。分散资源比闲置资源或者冗余资源的范围要宽泛的多，这也使得像共享单车、共享汽车和共享充电宝等新经济形态也得以纳入共享经济的范畴。
这两年来，对共享单车等到底是否共享经济充斥着诸多争议，很多观点从西方共享经济的定义出发，认为只有对闲置资源的利用才是共享，否则就是伪共享或者假共享。还有观点是从共享的模式出发，认为只有C2C，也就是由个体提供产品或者服务才是共享经济，而B2C不是共享经济。从目前共享经济的多种形态来看，似乎与传统租赁差别不大，以至于受到伪共享和假共享的批评。但是，新的共享经济与传统租赁实际上存在根本差别，“本质上，共享经济是基于移动互联网、物联网、移动支付、人工智能、智能制造等技术进步产生的”。[7] C2C是共享经济的起点模式，B2C是共享经济的衍生模式，共享单车等可以看作是分时租赁的进阶版。但是与传统的租赁经济相比较，共享经济的网络效应非常明显，刚需、高频、使用周期短，是共享经济区别于租赁经济的三个基本特征。[8]网约车既是网络预约出租车，可以归属为出租车中预约类，但是更是基于移动互联网而实现乘客运输服务的共享经济，其与巡游出租车不同，与其他国家和地区的通过电话电召的预约出租车也是不同的。网约车是典型的共享经济，私家车通过网约车平台提供运输服务属于C2C模式，这是共享经济，以后发展成为由网约车提供无人驾驶车辆则是B2C模式，也仍然是共享经济。未来财产所有权的重要性进一步下降，所有权和使用权的分离将进一步加大，在多个领域都可能产生更多共享经济的形态，无论是C2C还是B2C，从节省社会整体资源的角度来讲，都是符合共享经济的最初原意的。发改委的这一文件创造性的从资源的情况入手，将目前多种形式的新经济形态都纳入到共享经济的范畴，为新经济形态保驾护航。这是2017年共享经济法律规制的里程碑，标志着中国在中央层面明确对共享经济的承认和支持。
这一文件的第三个重要规定是对如何规制共享经济提出几个基本原则，即：“要坚持以推进供给侧结构性改革为主线，以满足经济社会发展需求为目标，以支持创新创业为核心，以满足消费需求和消费意愿为导向，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，按照‘鼓励创新、包容审慎’的原则，发展与监管并重，积极探索推进，加强分类指导，创新监管模式，推进协同治理，健全法律法规，维护公平竞争，强化发展保障，充分发挥地方和部门的积极性、主动性，支持和引导各类市场主体积极探索分享经济新业态新模式。”[9]这些原则对共享经济的法律规制的进一步建立健全具有重要的指导意义。
此外，文件还对如何规制提出若干具体要求，包括：“合理界定不同行业领域分享经济的业态属性，分类细化管理‥‥坚持包容审慎的监管原则，探索建立政府、平台企业、行业协会以及资源提供者和消费者共同参与的分享经济多方协同治理机制‥‥根据分享经济的不同形态和特点，科学合理界定平台企业、资源提供者和消费者的权利、责任及义务，明确追责标准和履责范围，研究建立平台企业履职尽责与依法获得责任豁免的联动协调机制，促进行业规范发展‥‥引导平台企业建立健全消费者投诉和纠纷解决机制，鼓励行业组织依法合规探索设立分享经济用户投诉和维权的第三方平台。”[10]这些规定都对共享经济的发展来讲是有利的。
共享经济的法律规制的第二个重要里程碑是2017年11月中共中央十九大报告，在贯彻新发展理念，建设现代化经济体系部分中，将共享经济与中高端消费、创新引领、绿色低碳、现代供应链、人力资本服务等并列为深化供给侧结构性改革的重要领域，其目的是加快建设制造强国，加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，育新增长点、形成新动能。十九大报告对共享经济的肯定和支持，更体现在报告中直接使用了“共享经济”的表述。此前，英文中的sharing economy在中文中到底是分享经济还是共享经济不是很明确，两种表述都有使用，上述发改委等的指导意见就使用了“分享经济”的表述。十九大报告明确使用共享经济，对统一概念表述和规制范畴都有重要意义。
无论是发改委等的共享经济的指导意见，还是党的十九大报告提出的重要思路和原则规定，都还有待于通过法律制度予以明确和规范，为共享经济的发展提供更为有力的、具有法律效力的制度保障。
二、共享经济的规制框架和体系正在形成
2017年在网约车、民宿和共享单车领域，国务院多个部委和多个地方政府也都发布政策文件和法律规范，可以说，共享经济的规制框架和体系正在酝酿和形成中。比如，在共享单车领域，2017年8月2日，经国务院同意，交通运输部等十部门联合出台《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》充分体现了“鼓励创新、包容审慎”的规制思路和原则，不仅获得了共享单车企业的支持，也获得社会各界的较多的赞同。相对而言，网约车的部门规章和众多地方实施细则的出台，对网约车的准入规定了较高的门槛限制，大多数地方都通过车辆限制、驾驶员户籍、分支机构、驾驶员考试等多个环节对网约车实行了数量控制。截至2017年7月，19家网约车平台公司已在相关城市获得经营许可，同期尚有130余家网约车平台公司拟开展网约车业务。中国有300多个地级市，2800多个县市，网约车公司取得线下服务许可的城市其实比例很低。此外，驾驶员和网约车分别还要申请《网络预约出租汽车驾驶员证》、《网络预约出租汽车运输证》，实务中申请两证的比例也很低。
从平衡巡游出租车和网约车利益的角度来讲，中国政府正在探索一条切实有效的路径，一方面将网约车合法化，赋予其合法地位，但是又设置准入许可，另一方面同步推进传统巡游出租车改革，新增出租汽车经营权一律实行期限制，不得再实行无期限制。而且，新增出租汽车经营权全部实行无偿使用，并不得变更经营主体。这些措施客观上有助于缓冲和减少网约车兴起给出租车市场带来的冲击。就目前的法律规定而言，网约车进入的门槛还过高，就政策和法律来讲需要作出调整。
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首先，从未来国家和城市发展战略来讲，为共享经济发展创造良好的制度环境。以网约车为例，网约车是将互联网技术应用到出行场景下，对小汽车出行方式的改变是变革性的。不仅提高现有小汽车出行效率，而且对新车销售有抑制作用，符合社会资源节约利用、更好保护生态环境的目标。而且，从中远期来讲，网约车作为大数据流量的入口，也是集合数据的平台，只有让更多私家车接入平台，才能更好的调动机动车资源，提供更为充分便利的出行服务，也才能更多获得出行数据，从而为大数据产业、智慧交通和智慧城市打下坚实基础。共享单车也是同理，单车租赁本身重要性毋庸置疑，在更大范围上积累和运用大数据才是共享单车的未来发展之路，也只有在更高维度上认识和理解规制的必要性和可行性方是正途。
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其次，新技术和新经济条件下，不必要再通过有数量限制的牌照来进行规制。有观点认为，标准化共享经济的公共属性带来公平与效率的矛盾，实例就是网约车和共享单车，“从出租车司机停运示威、网约车加价，到共享单车侵占公共道路资源、废铁成山”，“以共享出行为代表的标准化共享，因准公共服务属性与商业属性冲突而导致了它不是提供公共服务最合理的模式。”[11]以此种观点为基础，在网约车和共享单车领域都认为要采用特许经营的方式进行数量限制。我们认为市场这只无形的手将在新技术的运用下发挥作用，不需要通过政府的特许经营来限制数量。“对于共享经济，更大的质疑来自于其野蛮增长带来的社会问题，比如安全问题，全民素质教育问题，运营者资质问题，市场准入机制问题，服务质量问题，不公平竞争问题，社会治安问题等等。这正是共享经济的阶段性爆发导致的社会监管的滞后引起的主要矛盾。不论是在预防、准入、疏导和监管创新上，我们也在不停地摸索中前进。”[12]
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就出租车而言，随着技术的进一步发展，出租车出行方式即将发生根本性变化，巡游类出租车将仅占到很小的比例，而绝大多数出行都是预约的，而且所谓巡游和预约的差别也将进一步缩小，甚至这种分类将变得没有意义。因此，对出租车通过牌照进行管理也完全属于不必要。除了长期以经营为业的车辆以外，兼职司机可以自由介入平台，私家车主会根据价格、道路情况、天气情况等等判断是否提供服务，整个机动车出行通过网约车平台实现动态调整，达到平衡，市场机制可以发挥作用，不需要政府这只有形的手来发挥作用。相信在某个时间节点的，出租车的行政许可即牌照将完全没有存在的必要，任何车辆接入平台提供出行服务时，就是出租车，在不接入平台时就是私家车，社会整体资源得到最为充分有效的利用。就共享单车而言，目前的乱停放和过度投放问题也已经通过市场正在解决。通过更为精细的算法安排和企业管理，停车问题、投放问题都可以得到更好的解决，通过政府发放牌照来控制数量，短平快解决问题，但确实不必要的，给市场和企业一些时间和空间，这些问题都将解决。“截至2017年12月，共有19家投身共享经济的企业宣告倒闭或终止服务。其中包括7家共享单车企业、2家共享汽车企业、7家共享充电宝企业、1家共享租衣企业、1家共享雨伞企业和1家共享睡眠仓企业。”[13]市场机制导致企业优胜劣汰，赢者胜出，企业的生生死死，会催生更多提供更优质服务的市场主体出现，对共享经济目前下定论还过早。在必须有政府出手的情况下，政府有更好的规制手段可以采用，比例原则和成本效益分析等也同样适用于政府在共享经济领域的规制的评估，而且也更应该通过合作治理的方式来实现规制的目标。
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最后，政府对新技术、新经济和新业态的监管重点是安全监管。即可以由市场竞争解决的问题交由市场，而对市场不能完全解决的问题则应当加大政府监管的力度，而且在监管的内容上要与传统出租车监管不同。比如，在网约车车辆、司机的资质要求上，应当可以通过网约车平台完成审核，而不再需要政府再办法单独的许可，但是政府应当提供信息资料比对的服务，并对平台是否严格进行审核进行抽查和监督。对网约车日常运营，政府应当对平台进行监控，对提供营运的车辆和司机是否与注册审核的一致进行监督，对网约车平台可以通过技术来实现监管的问题实行监督。比如网约车平台大多宣称可对网约车行驶过程进行监控，对驾驶习惯不好甚至有危险驾驶的司机予以警告、暂停甚至停业的处理，政府应当对平台是否履行上述承诺进行监管，对驾驶员的动态监管显然比资质审查更为重要。在民宿领域也是如此，法律规制的重点不应当是市场准入，而是对不同类型民宿进行深入研究基础之上的若干安全要点的规制，包括房东和房源是否真实、交易过程是否出现异常、投诉和举报能否及时解决等。
参考文献
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[1]根据腾讯研究院，2016年共享经济各行业的累积注册用户已超过31亿人次，累积参与人数超过5亿人。共享经济领域创业公司的员工数近30万人，平台上的个体服务者数量累积近1亿人次。
[2]谈婧、清华大学互联网产业研究院：《共享经济白皮书(2017年)》，《北大纵横》2018年1月28日。
[3] 2017年，共有190家共享经济类企业获得融资，融资资金约合1159.5亿元，分布在共享单车、共享汽车、共享充电宝等11个热门领域。其中，共享汽车领域的超级独角兽滴滴出行在2017年获得了95亿美元（约合人民币627亿元）；共享单车领域中，2017年共有23家企业获得融资，累计金额约合258.09亿元。其中，摩拜、ofo小黄车成为本年度该领域内最能吸金的企业，分别累计获得约合70亿元和82亿元的融资。参见《2017年共享经济吸金榜：190家企业获投，滴滴、摩拜、ofo最强》，《IT橘子》2018年1月20日。
[4]科林：《共享经济是2017的最大谎言吗？其实我们欠它一首赞歌》，《秦朔朋友圈》2017年11月30日。
[5] 2017年《关于促进分享经济发展的指导性意见》。
[6] 2017年《关于促进分享经济发展的指导性意见》。
[7]谈婧、清华大学互联网产业研究院：《共享经济白皮书(2017年)》，《北大纵横》2018年1月28日。
[8]《共享经济：2017年几多欢喜几多愁？》，《电子商务研究中心》2018年1月18日。
[9] 2017年《关于促进分享经济发展的指导性意见》。
[10] 2017年《关于促进分享经济发展的指导性意见》。
[11]谈婧、清华大学互联网产业研究院：《共享经济白皮书(2017年)》，《北大纵横》2018年1月28日。
[12]科林：《共享经济是2017的最大谎言吗？其实我们欠它一首赞歌》，《秦朔朋友圈》2017年11月30日。
[13]参考消息网：《共享经济2017年遭遇过山车：年内19家初创企业“阵亡”》，2018年2月23日。
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花月正春风 © 洪声刚
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