深化留抵退税“五措并举”工作机制应用研究
作者：
国家税务总局山东省税务局课题组
在落实大规模留抵退税等新的组合式税费支持政策过程中，税务部门探索实施“快退税款、狠打骗退、严查内错、欢迎外督、持续宣传”五措并举工作策略，为确保政策高效直达落地提供了重要支撑，并在实践中形成了一套科学有效的系统性工作机制。“五措”之间深度耦合、协同运作、系统发力，具备高度的系统性、科学性、高效性、普适性，将成为今后推进重大税收政策落实、重大改革项目实施以及重要工作推进中值得借鉴运用的重要机制和思想方法。持续进行完善优化是机制保持与时俱进和增强普适性的前提。本文在总结山东税务“五措并举”实践经验的基础上，立足于该机制的拓展深化应用，深入分析尚需完善优化的方面，并提出相应的策略建议。
面对规模力度大、优惠方式多、惠及范围广的新的组合式税费支持政策，国家税务总局山东省税务局以“五措并举”工作机制为强力支撑，有效推动政策落实落地、落准落好。截至2022年10月底，山东省税务系统共为纳税人办理留抵退税1 229亿元，其中4-10月办理1 131亿元。山东税务的实践充分证明了“五措并举”工作机制的系统性、科学性、高效性、普适性。
（一）以“五措并举”为框架，形成较为系统完善的协同工作机制
规范的制度机制是保证措施行之有效的先决条件。山东税务通过“五措并举”建立完善了“党委统一指挥、纪检组专责监督、局领导分片包干、退税减税办靠前统筹、各组各部门既各司其职又协同作战”的工作机制，以快退税款为基础、狠打骗税和严查内错为保障、接受外督和持续宣传为支撑，构建起相互耦合、同向发力的落实和治理体系。在政策落实上，探索构建“三个机制”，即多维测算机制、无缝覆盖调度机制、外圆内方协作机制，打造“四个有人管”全链条闭环，即摸清摸准底数有人管、均衡序时退税有人管、做强退税保障有人管、提升退税质效有人管，依托“一册三表”，通过测算一套精准数据、建立一个退税底账、拉出一个基础信息账单、把握一个退税进度，建立到户退税清册，打造“一键确认＋批量审批＋清单退税”一揽子退税解决机制。在防范风险上，坚持内外一体防控的工作思路。一方面，深化税务、公安、检察、海关、人民银行、外汇管理六部门协作，制定税警数据交换协议和税检合作框架协议，健全六部门联合推送案源、联合查办案件、联合督办大案、联合专项行动等工作机制，形成工作合力，发挥震慑效应；另一方面，结合留抵退税政策要点、适用条件、退税流程和主要风险，进一步完善科学规范、过程留痕、督查考评一体化的内部控制机制，做到苗头早预警、隐患早排查、问题早提示、风险早阻断。在服务问效上，完善人大代表、政协委员、特约监督员、税费服务师监督机制，畅通12366“退税减税意见专线”、局长信箱、“互联网＋督查”平台等渠道反馈机制，健全退税减税“舆情风险预判—日常监测—应急处置”全链条管理机制，加强跟踪问效，推进后续管理；构建主流媒体和网络平台双向发力、线下与线上同频共振的工作机制，主动发布权威信息，广泛宣传服务举措，对外释放积极信号，有效引导社会预期。
（二）以“五措并举”为支撑，建立较为科学有效的以数治税指标体系
大规模留抵退税政策涉及面广、类型多、差异大，原有的管理指标体系很难满足工作要求。山东税务以“五措并举”为支撑，建立以税收大数据为基础，以财政、人民银行、国库等各部门数据为辅助，涵盖事前、事中、事后的科学高效的以数治税指标体系。事前，加强财税库银横向联网系统、金税三期系统与人民银行国库系统联通互动，强化数据分析应用，整合各类涉税数据及应用系统至电子税务局、大数据平台、纳税服务平台，有效提高办税效率；将纳税人划型结果、信用等级和期末留抵税额进行标签化管理，批量识别符合退税条件的纳税人，精准推送政策要点，点对点开展宣传辅导。事中，建立留抵退税风险指标体系，在大数据平台中开发固化重点风险指标，对符合留抵退税条件的纳税人开展全方位、全流程、全环节退税风险扫描，根据风险等级开展差异化风险应对，对中低风险企业及时提醒自查整改，对高风险企业重点检查、精确打击。事后，聚焦退税减税重要部署安排、重点政策出台等关键节点，针对应享未享、违规享受或侵害纳税人合法权益等典型问题，逐级开展督查督办；根据风险扫描系统确定的风险等级，依法严厉打击虚假抵扣、骗取留抵退税等违法犯罪行为，及时曝光违法犯罪典型案例，营造公平法治的税收环境。
（三）以“五措并举”为推力，促进税收治理能力迅速提升
山东税务通过“五措并举”工作机制的全面运转，在促进政策落实落地的同时，有效提升了税收治理能力。一是社会共治格局更加完善。通过进一步加强与财政、人民银行、国库、公安、海关、地方纪委监委等部门的协作，搭建联动地方、协同部门、一体推进的工作架构，打造多部门一体化政策落实新模式，为有效实现社会共治奠定基础。二是税费支持系统更加智能。以大数据和智能化为纽带，构建跨部门、跨层级、跨业务的数字化、链条式税收分析系统，做到低风险小额退税户简审快退、中高风险大额退税户详审缓退、不符合退税条件户严审不退，工作质效进一步提升。三是纳税人获得感显著增强。高效便捷的退税举措为企业稳步发展和转型升级提供了现金流，实现了国家政策制定的初衷和预期，对稳经济、保就业、强信心发挥了至关重要的作用。
二、深化“五措并举”机制应用可继续完善提升的方面分析
“五措并举”工作机制在落实大规模留抵退税等新的组合式税费支持政策过程中发挥了重要支撑和保障作用。当前，日益复杂的任务要求和环境条件，以及下一步将在更多重要领域拓展应用的客观需要，都对机制应用的完善提升提出了新的更高要求。
（一）“快退税款”方面
一是基层缺乏精准高效的退税预测机制。退税预测是一项动态的、多维度的分析工作。对于基层而言，由于信息收集范围和渠道、数据处理能力等方面存在局限，在缺乏顶层机制设计的情况下，很难依靠现有手段进行精准预测。二是退税行政行为的自由裁量权尚需进一步规范。“快退”当需以“稳”托底。当前，退税行政行为的自由裁量空间还需进一步细化和缩减，退税行政行为的规范性和可预期性还可再提升。三是退税环节征纳关系的权限边界尚需进一步规范。退快退稳需要依靠税务端、纳税人端协同发力，但部分纳税人对自身的责任义务认知较为模糊，对实际的留抵退税情况、财务状况把握不够明晰，限制了纳税人权利义务的行使和履行。
（二）“狠打骗税”方面
一是部分税收基础数据质量不高。部分纳税人自行申报的基础数据准确性不高，制约了大数据对风险管理支撑作用的发挥。二是外部共享数据质量不高。获取的部分外部数据与税务部门的数据格式不一致，也有部分第三方数据缺失或滞后，影响了数据使用。三是平台数据供给受限。出于数据安全等考虑，目前大多数数据应用平台的数据无法导出，也有一些平台的数据仅能导出浅层数据，平台功能受到制约。四是数据应用人才相对不足。目前，既能独立进行数据分析加工，又能熟练掌握税收政策的税务干部相对不足，使得对税收大数据资源的潜能挖掘能力有待进一步提升。
（三）“严查内错”方面
一是超前性还需要再加强。要进一步完善信息系统的内控内生化，并通过设置风险阻断节点和风险提醒指标，更好实现对内部风险的事前预警、事中阻断。二是精准性还需要再提升。运用大数据等先进手段，开展税收数据分析，精准识别内部风险的广度和深度上有待拓展深化，发现、推送内部风险疑点的精准性还需要进一步提高。三是全员防控的力度还需要再加大。少数内部风险防控主责部门开展防控的主动性不强，对部分业务交叉领域的内部防控职责不够清晰，制约了风险防控的合力和质效。
（四）“接受外督”方面
一是对外部监督的价值认识尚需深化。认为开展外部监督是“小题大做”，或担心被外部监督发现问题后会面临严肃问责的消极抵触观点仍然存在。二是对外部监督问题的整改尚需实化。少数问题整改“点到即止”，深度剖析问题查找漏洞的意识需进一步提升。三是对外部监督成果的转化尚需强化。针对外部监督发现的问题，应进一步做到举一反三，建立长效机制，推动工作持续全面提升。
（五）“持续宣传”方面
一是税收宣传的效果还需实化。税务部门与地方宣传部门在开展常态化联动、素材搜集、效应分析、平台共享等方面还需进一步探索。二是税费服务的供给还需优化。推送税费服务名单的精准性可再提升，并适当降低推送频率，提升纳税人端阅读效率。三是个性需求的对接还需深化。对日常宣传与调查中获取的纳税人缴费人反映的突出问题总结提炼尚需再深入，以进一步找准纳税人缴费人真正关切的税收政策和服务措施。
三、深化“五措并举”机制的策略建议
“五措并举”作为一套具有系统性、科学性、高效性、普适性的综合性工作机制，应在今后推进重大税收政策落实、重大改革项目实施以及重要工作推进中发挥重要的基础性作用。为拓展深化这一重要机制在税务工作各领域的应用，基于前述分析，本部分就该机制的进一步完善提升提出几点建议。
（一）“快退”：实现工作落实又快又稳
以“稳”为前提的“快”才是有价值的“快”。在落实推进工作中，求“快”的同时，必须做到求“稳”。
1.建立精准有效的预测机制。建议在借鉴现行“一册三表”运行框架的基础上，推动静态预测模式向动态多维模式转变。着力利用数据手段综合纳税人行业发展、进项销项情况、退税习惯等方面对纳税人进行画像，建立基于纳税人当前信息全面采集和未来情况画像分析的退税预测机制，实现对纳税人未来行业环境、生产经营、留抵变动、存在风险的分析预测，从而对纳税人未来退税情况进行预测，为留抵退税的精准落实打好坚实基础。
2.进一步规范行政行为的自由裁量权。一方面，进一步加强政策制定及解读管理，政策条文表述尽可能明确精准，提前预判政策执行中可能遇到的问题，提高政策解读的针对性。另外，进一步完善上下级一体贯通的“答疑快反”协同机制以及高效的案例分析和共享机制。另一方面，充分发挥以数治税优势，集成跨部门大数据，将通报案例、检查发现问题和风险点及时转化为内生的风险预警，压缩退税审核的人为空间。通过多方举措，尽量消弭退税管理中的非必要“弹性空间”。
3.进一步规范征纳双方的权限边界。税收治理现代化强调精诚共治，“快退”更离不开征纳双方的共同努力。在实践层面，特别是在重大改革项目推进过程中，要充分论证并具体明确相应的权利义务行为边界，尊重和维护纳税人在税收关系中的主体地位，真正还权还责于纳税人，引导纳税人更好地行使涉税权利，履行纳税义务，提高税法遵从度。税务机关要做到不缺位、不越界，无风险不打扰，同时对存在退税风险的纳税人主动采取防控措施，促成征纳权利义务关系的均衡运转和政策落实的高效到位。
（二）“狠打”：打击涉税违法做到又准又狠
在税务工作中拓展深化“狠打”的机制，应进一步树牢以数治税思维，充分发挥税收大数据在税收风险管理方面的作用，提高发现和处置税收风险的效率和精准度。
1.深化基础数据源头治理。一是通过技术手段提升纳税人端填报的规范性。加强数据校验比对，对来源于纳税人报送的涉税信息，适当扩大校验范围，如开具运输服务发票时，设置备注栏要素式预警条件，即需要填写起运地等要素信息，未填写的予以提示等。二是强化数据集成。在数据管理部门间进一步突出数据共享理念，研究不同税种数据、不同报表数据之间的比对逻辑和规则，做好纳税人申报数据的系统整合，按照先清理后入库的原则，杜绝错误数据、无效数据入库，提升基础数据质量，实现内部税费数据集约化管理。三是拓展数据来源。结合金税四期系统开发，积极扩展税收数据采集范围，健全合同、物流、资金等数据要素，使基础数据库增容提质。
2.强化外部数据交互。一是切实加强内外部数据融合。在与外部门交互数据的过程中，进一步完善取数字段和取数标准，加强数据加工清理，提高数据处理水平，逐渐破除不同数据间的差异壁垒，让丰富的外部资源“为税所用”。二是积极加强数据共享协作。优化部门间对接交流方式，合理提升数据交互层级，强化税收数据咨政作用，以高效“供数”换优质“要数”，逐步消除“数据孤岛”。
3.大力发现和培养以数治税专业人才。进一步梳理和摸清税务系统人才现状，着力发现和培养一批会取数、善理数、能用数的数据分析应用高手，探索组建大数据分析专家团队，并在各类重点工作中发挥积极作用。
4.强化改革项目与相关法规的紧密衔接。随着税收征管改革的持续深入，税收工作各领域都将持续面临新改革、新问题、新任务，要增强改革项目推进的预见性和系统性，在推进改革、出台政策时，着眼税法体系、征管制度、业务规程、风控措施、监管手段等全流程、各环节，强化事前调研评估，做好改革相关制度规定与《税收征管法》等法律法规的有效契合及配套衔接，使精准打击新形势下涉税违法犯罪有法可依，防止出现制度空白或制度性风险。
（三）“严查”：内部防控做到内生、全程、精准
“严查内错”是健全内部监督体系、防控内部风险的重要举措。“严查内错”既要做好过错发生后的监督检查整改，更要抓好内部风险的事前、事中防控，同时要压实全员内部风险防控责任，坚持分类精准处置。
1.推动内控内生化，强化事前事中防控。拓展“严查内错”、防控内部风险，应以事前、事中防控为主，以事后排查为辅。要推动内控内生化，将不相容岗位（职责）分离、流程管理控制、过程预警控制等内控理念和方法内嵌入业务软件系统中，应用信息系统数据对各类“业务应用”进行实时控制和监督，并在重点环节预设内部控制节点，对内部风险事项和违规操作进行事前预警、事中阻断，提升“严查内错”的超前性、主动性。
2.精准应对风险，完善事后补充防控。对于暂时不能实现内控内生化的税收领域，应以完善和深化应用风险防控指标为重点，做好事后补充防控，形成覆盖事前、事中、事后的全过程内部风险防控体系。要重点围绕税收工作中的高风险事项，精准设置风险排查指标，并应用指标扫描分析获取的数据，运行“指标扫描—调查核实—处置反馈”的闭环流程，对内部风险进行事后精准快速核查。运用指标扫描的疑点和问题线索，提高督察审计等内部监督检查的精准性，对检查发现的内部风险问题严查快处，确保“严查内错”质效。
3.压实防控责任，构建全员防控格局。内部风险防控覆盖全部业务、全过程，涉及所有税务干部和岗位。要保障“严查内错”、风险防控的成效，压实全员防控责任是基础和前提。应遵循“全员有责”的原则，将“严查内错”、风险防控的要求嵌入岗责体系中，把内部风险点逐一对应到岗位职责，并将内控岗责和要求固化到信息系统中，让内部控制与税收业务相生相伴，实现防控责任的强制运行。同时，落实“信息系统＋业务应用＋内控绩效”的要求，利用系统产生的风险防控数据，对“严查内错”和风险防控进行评价，将内控监督结果、税收执法责任制追究情况与绩效管理和数字人事相衔接，激励全员主动落实防控责任。
4.区分问题情形，坚持分类处置。在2022年留抵退税工作中，国家税务总局制发有关免责清单、问责操作指引，明确了税务人员落实留抵退税政策中具体问题情形和适用的过错责任追究方式，既严查内错，又区分不同情形，注重保护干部的工作积极性。应借鉴这一做法，扩大适用范围，坚持分类处置、区分问题情形的原则，对税务人员工作中失职失责问题区分一般性工作失误、轻微失职失责和严重失职失责涉嫌违纪不同情形，既严查严处，又分类处置。对一般性工作失误，及时提醒纠正，免于追责；对虽有过错，但过错轻微的，追究执法过错责任；对严重失职失责，涉嫌违纪的，移送纪检部门处理。
（四）“外督”：明确方向定位形成有效机制
强化外部监督是税收工作尤其是税收风险防控的必要之举。要打破对外部监督的认知偏见，打通内外数据壁垒，打造一体防控闭环，推动税收工作质效持续提升。
1.打破偏见，强化全局意识，提升对外部监督价值认识的正确性。外部监督独立于税务部门，不受税务部门内部层级、后续工作需要等主客观因素限制，可在较高的公允性水平上真实、完整、可靠地评价与鉴证税务工作，反映风险问题，有助于提升税务部门内控工作质量和效率。应充分认识外部监督这一重要作用，从大局观念、安全角度、问题导向出发，引导干部树牢“发现不了风险才是最大的风险”意识，纠正对外部监督的认识误差。
2.打通壁垒，强化内外数据碰撞，提升对外部监督问题整改的针对性。要充分发挥省级和省级以下税务机关双重领导管理体制优势，打通与地方各部门间数据衔接的难点、堵点，破除数据壁垒，规范统一数据来源渠道和范围，构建各部门数据共享互通的制度体系及中心平台，推进涉税数据共享，强化内外数据碰撞，多方合力共为，及时发现隐性、变异风险，持续提升税收风险靶向治理能力。
3.打造闭环，强化周期风险防控，提升对外部监督成果转化的有效性。以构建税收共治格局为契机，优先解决涉税风险即时反馈问题，以外部监督部门的快速反馈来为税务部门的高效处理和成果转化留出提前量，并由点及面打造“内控＋外督”一体的闭环性、周期性风险防控体系。重点解决风险应对成果的长效化运用问题，运用平台嵌入、周期检查等形式将外部监督延伸到税务部门风险问题整改留痕、责任追溯、成果运用、成效跟踪的闭环链条当中，以“敞督、常督、长督”，实现“内控＋外督”的“1＋1＞2”效应。
（五）“长宣”：以科学化个性化机制求实效
提升税收宣传质效既是提高纳税人缴费人对税法知晓度和税法遵从度的客观要求，更是发挥税收治理效能服务“六稳”“六保”大局的重要手段。要正视税收宣传本质，从纳税人缴费人的需求和税务人的作为“两端”出发，改变税费服务供给模式，集成管理、服务渠道，推动税收宣传工作良性开展。
1.高度重视宣传实效。按照“长流水、打连发、呈递进”的工作思路，把握关键时间节点、重点工作事项，细化税费政策宣传辅导的职责和流程，建立健全长效宣传工作机制，为重大税收政策落实鼓劲造势、营造氛围。主动加强与地方宣传部门的沟通协调，把税收宣传工作融入地方宣传“大盘子”，与各级主流媒体优势互补、协同发声，多角度、全方位开展税收宣传工作，产生税收宣传集约效应。
2.持续优化服务供给。在对纳税人缴费人涉税行为习惯充分科学分析的基础上，完善“税直达”工作机制，实行征纳双方政策直达、服务直达、诉求直达，搭建从政策到纳税人缴费人之间的“双向快车道”。按照“任务项目化、项目清单化、清单责任化”工作法，对实时更新的税费政策压茬开展阶梯式宣传，依托电子平台分类建立宣传辅导台账，逐户做好各类税费政策的精准宣传、及时提醒、督促落实和核算分析等工作。
3.精准对接个性需求。强化需求导向，通过网站、局长信箱、“互联网＋税务督查”、热线、微信、微博及办税服务厅等线上线下渠道，以问卷调查、座谈调研、上门走访等适当方式，主动向纳税人缴费人征集各类税费服务需求，精准响应其税费服务需求，积极构建现代化税费服务需求管理体系。运用大数据、云计算、人工智能等现代信息技术，采用智能归集、主动征集、共享获取等手段，按照纳税人缴费人需求开展针对性宣传辅导，逐步实现渠道归集自动化、分类筛选智能化、需求数据标签化，不断满足个性化需求，提升宣传质效。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2022年第12期。）
欢迎按以下格式引用：
国家税务总局山东省税务局课题组.深化留抵退税“五措并举”工作机制应用研究[J].税务研究，2022（12）：21-26.
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●方法论视域下的“五措并举”税收工作策略研究——基于其在新的组合式税费支持政策中的有益实践
●留抵退税“五措并举”：内涵、机理与拓展应用——基于公共治理视角的分析
●数字经济下的数据要素治理与数字税收改革——基于“信用价值集聚生产”创新经济理论的初步探讨