2020年前后，重庆包括渝东北三峡库区云阳县在内的至少13个区县，刮起“扩城聚人”之风。计划赶不上变化，截至去年底，重庆全部38个区县有22个常住人口（相比七普）负增长。如今，重庆县域政策风向改变。

重庆近日发文确定4类县域城镇化方向，其中云阳等10个区县被引导建设“小而美”县城。在人口流转变局背景下，重庆开始盘算差异化发展县域。搜狐城市川渝县域新政下篇，从常住人口这个“小切口”解读“下大棋”的重庆。

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从“扩城聚人”到“小而美”县城

重庆下辖38个区县（26区、8县、4自治县），分布于“一区两群”，即主城都市区、渝东南武陵山区城镇群、渝东北三峡库区城镇群。这其中，主城都市区又分为中心城区、主城新区。近日发布的《重庆市关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，不涉及中心城区，实施载体均位于主城新区及两个城镇群。

作为“发展大城市周边区县城”的主力军，重庆“主城新区“的南川、綦江—万盛、大足、铜梁、潼南、荣昌被指引建设”郊区新城”, 即在中心城区周边形成人口、产业、居住聚集地，并有条件成为独立的节点乃至区域性中心。这意味着上述区县要与中心城区“联系更紧“，包括通勤便捷、功能互补、产业配套、吸纳人口。注意，这是方案中第一次出现”人口“。

渝东北三峡库区城镇群的开州、梁平、丰都、垫江、忠县，“主城新区“的潼南、荣昌还被要求”建设成渝地区现代高效特色农业带“，集聚发展农村二三产业，延长农业产业链条，培育发展先进制造业，吸纳更多农业转移人口就地落户。在这里，方案第二次出现“人口”。

除了发展郊区新城、特色农业带之外，重庆另外两类县城发展方向是专业功能区县城（主打文旅康养旅游）和重点生态功能区县城——这两类方向实施区域重合较多，相关区县全部位于渝东北三峡库区城镇群、渝东南武陵山区城镇群。

值得关注的是，在重点生态功能区，武隆、城口、云阳、奉节、巫山、巫溪、石柱、秀山、酉阳、彭水被指引建设“小而美”的精致区县城，有序承接生态地区超载人口转移。这是方案中第三次出现“人口”。

重庆十四五规划提出，促进“两群”地区人口向主城都市区和区域中心城市集聚。随后，包括三峡库区云阳县在内的至少13个区县提出“双百”目标，以寻求“扩城聚人”。而今重庆引导“两群”10个区县建设“小而美”县城，意味县域政策风向转变。

四类县城发展方向，三种人口政策指引，从面上看都是要扩充人口，但内核不尽相同。郊区新城吸纳人口，这意味有招引外来人口的可能；特色农业带吸纳农业转移人口就地落户、生态功能区承接超载人口转移，这意味着将县城建设与城镇化进程、生态环保挂钩，尽量留住本地人。如果说前者是让人口“扩容”，后者则是给人口流失“堵漏”。

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六成区县近两年人口负增长

重庆推出“小而美”的县城建设方案、分类实施“人口政策”，这与当地县域人口数量以及近两年的流转变局紧密相连。数据显示，相比2020年七普人口数据，2022年末重庆全市常住人口增加了约8万人，不过在38个区县中，从2020年到2022年，有22个区县的常住人口负增长，占比近六成。

重庆中心城区人口负增长的只有渝中区，这里值得多说一句。渝中区早已完成城市化，不过“退二进三”产业转型期未把握自身优势，高端产业不足。随着交通逐渐完备，中心城区失去优势，且土地成本较高，低端产业由是转向相邻区县。同时由于城市化较早，城区人居环境难以跟上时代需求，人口流失也就在情理之中。

作为特大城市中心城区收缩的典型代表，渝中区人口减少主要是内部推力为主，外部引力为辅所致，而主城新区和城镇群人口负增长范围更加大、也更加不由自主。具体来看，主城新区12个区、渝东北三峡库区城镇群11个区县各有9个负增长；渝东南武陵山区城镇群6个区县则有半数人口负增长。

2020前后，重庆提出“双百”目标的13个区县，有11个区属于主城新区，包括涪陵、永川、合川、江津、长寿、綦江、大足、潼南、璧山、荣昌、铜梁等；其余2个区县开州、云阳属于渝东北三峡库区城镇群。三年过去了，13个区县中有10个常住人口负增长，仅有涪陵、璧山、铜梁等三个区县常住人口实现增长。

主城新区人口收缩主要是受到虹吸作用。由于中心城区这发展需要大量劳动力和资金，导致周边大量人口和资金流入；与此同时，主城新区竞争力不足，其内部产业发展受阻、经济发展模式或人居环境质量较差。可以说，外部引力和内部推力共同导致主城新区人口收缩。

由于区位、城市体系层次较低，重庆两个城镇群面临的人口流失最为严峻。从2020年七普到去年，重庆38个区县常住人口流失总量最多的是武陵山区彭水县，达到0.68万人；而三峡库区11个区县，有9个常住人口出现流失。两个城镇群的这种人口收缩状态，以外部引力为主，内部推力为辅。

此前各区县竞相发力，通过城市更新、产业更新、交通建设等方式竞争等吸引外来人口就业置业。可是，在人口自然增长趋缓背景下，这种“内卷”在大多数区县并未取得理想的效果。那么，重庆的差异化县域新政，能否带来改观？

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璧山区铜梁区产业兴人口旺

人随产业走，想要扩城聚人，不管哪类县域，都得找到自己的产业经济发展方向。以“主城新区”为例，想要成为“现代化郊区新城”，就是要承接主城产业转移——融入重庆“33618”现代制造业集群体系、借助成渝双城经济圈建设东风，是这些卫星城最便捷、最有效的出路。

以人口实现正向增长的涪陵来看，做强化工新材料产业，发展动力电池材料和汽车轻量化材 料，培育前沿新材料产业，是涪陵制造业的发展亮点。接下来，涪陵将重点打造新材料、新能源汽车动力电池及轻量化材料这两个千亿级产业生态圈，尝试驶入重庆产业主航道。

同样实现正向增长的璧山和铜梁则是搭上成渝协同顺风车。璧山的重庆弗迪锂电池是比亚迪“刀片电池”首发地，也是全国最大“刀片电池”生产基地，璧山区将与四川射洪、乐至共建2个产业合作示范园区，联动宜宾、遂宁壮大川渝新能源汽车电池产业规模。铜梁粘合成渝地区新型储能产业互补合作，锂电正负极材料和新能源新材料配套产业，搞得有声有色。

接下来会有越来越多县域受益于成渝协作。以重庆电子电路产业园为例，该产业园由荣昌区政府牵头，与川渝两地企业共同打造，目标是建设西部地区最大、配套最完善的PCB全产业链研发设计、检验检测和制造中心。产业园已引进上下游配套企业56家，建成投产37家，预计今年产值将突破60亿元。

数据显示，璧山区过去十年常住人口增幅超过巴南、江北和渝中等中心城区。此外，大足、铜梁、永川常住人口增幅也超过10个百分点。这些区县，包括江津都处于成渝相向发展的聚合之地——能跟上成渝共建步伐、产业振兴后何愁人口。

至于农产品区相关区县，也可紧盯重庆5000亿级的食品及农产品加工产业集群。奉节脐橙、巫山脆李较有名，但存在品质高而价格偏低、业态散且品牌杂、集约发展程度不够等问题。

重庆社科院研究员彭劲松认为，可采取全链条化思维，比如梁平、荣昌、忠县可分别打造预制菜、生态养殖、特色水果产业链。农业产业经济出挑了，自然可留住更多本地农民。

值得注意的是，重庆县域数量多、种类多；经济规模偏小、结构偏低，难免出现同类县城产业无序竞争和同质化问题，这就需要拥有一盘棋的思维。重庆县域划定四个分类算是开了局，接下来应细化各县城功能定位、对不同县城产业予以引导，防止无序竞争。只有如此行，这盘棋才有赢的胜算。

参考资料：

发展县域经济，重庆如何抢抓机遇.重庆瞭望

聚势赋能强支撑 建设现代化郊区新城.重庆日报