上官酒瑞 万志彬 | 转型社会中政府信任“悖论”的理论透视——一种结构性的解释框架
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引用格式：上官酒瑞,万志彬.转型社会中政府信任“悖论”的理论透视——一种结构性的解释框架[J].上海行政学院学报,2021,22(02):46-54.
摘要：改革开放以来，中国社会的转型发展推动政府信任结构发生了深刻变化。已有研究达成了一些共识，也存有分歧，特别是政府信任水平高与低共存的“悖论”需要解释。这就是：历史结构中的政府信任偏好性,纵向结构中的政府信任差序性,横向结构中的政府信任聚合性。三方面构成一种结构性解释框架，以此可提出政府信任建设的路径与目标定位。
关键词：政府信任；偏好性；差序性；聚合性
作者：
上官酒瑞 男(1977-)上海行政学院政治学教研部教授
万志彬 男(1996-)上海行政学院硕士研究生
引言
作为连接公众与政府关系的一种政治心理文化纽带，良好的政府信任具有增强合法性、降低治理成本、构建公共秩序、宽容政府失误等重要作用。虽然，多年来政府信任是我国理论研究的热点、实务关注的焦点，但是政府信任水平究竟如何？这有着不同认知与结论。比如，2020年3月，国际公关公司爱德曼公布的全球信任度调查报告显示，中国以82%的信任度综合指数，连续第三年位居世界各主要经济体首位。其中，政府信任度达90%，再创新高。从该公司历年指数看，虽然中国政府信任度也经历过一些波动，但总体上维持了较高水平；尤其是在比较意义上，比如与美国相比，中国政府信任度高出很多。这种状况，根据中国信用小康指数中的政府公信力指数也可得到证实，表明中国政府赢得了高度信任。如表1：
表1 爱德曼信任度调查中美两国政府信任度
与中国信用小康指数调查(2010-2020)
注：表格内数据为作者收集整理。其中，爱德曼调查报告因对象人群年龄不同而结论有差异，2010年度是以35-64岁和25-64岁两个年龄段调查的结论，而2015、2016年度则是以25-64岁和18岁以上年龄段的调查结论。
需要说明的是，这只是政府信任状况的一个方面。从另一方面看，这些年来发生的一些社会焦虑、群体恐慌、造谣传谣、集体泄愤等，又都直接间接、或多或少折射了政府信任在不同层面、不同领域、不同程度受损的事实。在媒体传播与理论研究中，存在一些以政府公信力缺失、低下等作为前提预设与共识判断。如“‘老不信’挑战政府公信力”，“发挥国家治理优势 助推新时代政府公信力提升”等报道标题；有的研究预设为：“政府公信力缺失的现象并没有从根本上消除，因此，提升政府公信力问题显得非常重要且紧迫。”尤其是公共事件发生后，网络传播中的“一边倒”现象，及人们对公权力表现出来的某些有罪推定、习惯质疑、政策逆向思维等，不断生产与再生产、传播与再传播影响着对政府的信任。正因此，被引申来描述政府公信力流失严重的“塔西佗陷阱”频频进入人们视野，用于警示中国转型社会的政府治理与国家建设。与此相应，党和政府也非常重视政府信任与公信力建设，多年来的各类工作报告都有涉及。如十九届四中全会就提出“健全强有力的行政执行系统，提高政府执行力和公信力”。
在本质上，政府信任是基于民众与政府体系互动关系而形成的认知、情感、评价、信念及相应行为选择，是主观感知与客观实际相结合的产物。但无论如何，就同一对象的研究，形成了高与低两种相反但共存的认识图景，这显然是一种“悖论”。如何解开该“悖论”呢？就具体因果机制的实证研究无法达成，有必要在认识论上深入分析，阐明政府信任高、低背后的结构性因素。主要进路有三：一是从历史结构看，分析政府信任的偏好性；二是从纵向结构看，分析政府信任的差序性；三是从横向结构看，分析政府信任取向的聚合性。这三方面及三种特性，构成理论上求解“悖论”的一种解释框架。
一
历史结构中的政府信任偏好性
历史如同“无形之手”直接或间接地规定着现实。马克思认为：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”用这样的话取代“历史无不沉淀为文化，文化又无不是历史的”。作为一种政治心理文化现象，政府信任深受历史传统影响。比较而言，欧美国家有着深厚的怀疑主义、公民不服从传统的基因，这可用于解释美国政府信任水平低的原因。而在中国传统文化脉络中，虽然也曾有过“反权威主义”，但更取向于信任政府。
有研究指出，政治迷信是中国传统政治文化的特质之一。“中国传统政治心理中对于天命的迷信，对于祖先的迷信，对于圣贤的迷信，对于长老的迷信，对于功臣的迷信，对于清官的迷信以及对等级制政体的无条件服从，对‘大一统’政治模式的盲目尊崇，等等，都是有利于专制统治的政治迷信，最终都可以归结为对政治权力的崇拜。”这种弥漫于社会的政治迷信，全面进入人们生活，嵌入心智习惯与行为选择，演化为刚性的政治伦理要求，以形形色色的权力崇拜呈现出来。在历史演进中，政治迷信走向迷信政治，即对政府万能的尊崇、对国家的迷信，“对国家以及一切同国家有关的事务的盲目崇拜”。于是，一种更为深固的信任、一种政府信任情结与偏好积淀下来，构成传统“超稳定”帝国体系的重要因素。有人指出：“在中华帝国的每个男人、妇女和儿童的心目中，皇帝被赋予了绝对的、至高无上的、超越一切的全能力量。而正是这种对绝对的、至高无上的、全能的皇权之信仰，给予了中国人民一种安全感，就像其他国家的大众因信奉上帝而得到安全感一样。这种对皇权的绝对信仰，保证了中国人民心目中国家的绝对稳定和持久。”在当时环境中，政治统治维系、秩序建构、伦理规范等，无不基于这种信任偏好。传统文化中的“正统”“天命”等成为政治合法性修辞，“父母官”情结、“以吏为师”等都折射了这种信任特质。
文化是有惰性的。“各种制度是观念、感情和习俗的产物，而观念、感情和习俗并不会随着改写法典而被一并改写。”事实说明，中国社会的政府信任情结，并没有随着新中国新政府建立迅速消退，而是在建政后的政权巩固和总体性社会中得到了不同程度的强化。在宏观上，这主要是通过意识形态动员机制建构来实现的，即便是在经济绩效极度下滑的环境下，比如在三年自然灾害时期，政府也能够维持了来自民众较高水平的信任支持。在微观上，这主要是通过城市的单位与农村的人民公社的社会控制机制来完成的。尤其是，单位社会最具有“全息”特征，集中展现了当时政府信任的不断生产和再生产景观。那个时代的单位组织集生产、生活与政治为一体，是“经过压缩后的社会模型”，承担着资源集聚、社会整合、政治动员的职能，在客观上构成了高度政府信任建构的微观基础。这是因为，“国家政权的统治机构深深地扎根于单位组织之中，国家通过单位组织贯彻自己的统治意志。因此，单位成员对单位组织的依赖或服从，不仅仅是对一个有优势地位的资源占有者的依赖和服从，同时还是对国家政权的依赖和服从，任何在单位组织中生活的人，都经常会遇到这些有形或无形的国家意志。”广布于社会基层的一个个单位，如同蕴含了高能量的政治社会化结构，深刻地塑造了典型的“单位人”。他们的自主意识相对缺乏，独立认知与批判质疑能力不足，养成了服从和信任单位权力的心智习惯；他们与权力、与政府之间形成了一种事实上的依附性结构关系，在“不服从者不得食”交换机制作用下，依附性信任的情感偏好与行为选择不断得以强化。这样，微观与宏观政府信任之间形成了一种交相呼应、相得益彰的局面，总体性社会中同质化政府信任的促进链条得以建立。浓厚政府信任情结也因此沿袭下来，构成改革开放以来政府信任变迁的“原初状态”。
无论如何，这种“原初状态”的政府信任都属于前现代社会的产物，难以契合于现代国家治理的民主法治要求，被新的政府信任模式取而代之是一种必然。如果将政府信任置于中国转型发展的大框架中又会发现，在市场经济与全球化驱动下，中国的现代化建设与治理改革已经并将持续推动个人与政府、社会与国家关系的深刻变革。这既包含了服从与权威、义务与权利、利益分配等政治结构关系变化，也表现为一系列认知、情感、态度、信念等政治心理文化的变迁。这正如亨廷顿所说：“现代化是一个多层面的进程，它涉及人类思想和行为的所有领域里的变革。”作为联结个人与政府、社会与国家合作互动关系的政府信任，其发生、演化的缘由与基础深刻变化，空间与条件日益复杂，正在经历着结构性嬗变和转化。尤其是，越来越多的民众对政府从迷信和尊崇，转向用批判眼光审视，并通过各种方式进行监督、质疑和批评，当然理性水准还有待提高。也有人指出：“虽然当代中国公众的政治信任水平呈现下降趋势，但是这种政治信任的理性程度和稳定性是在不断提升的。”这正是建构现代政府信任的内在要求，是构造更高水平、更加健康政府信任的动力。
从历史比较看，中国转型发展中政府信任水平的下降是显而易见的。这引发关注和焦虑似乎折射了一种惯性认知，即高信任度是一成不变、理所当然的，自然也隐喻了浓厚信任情结的深度影响。与其说是政府信任出现了衰微，倒不如说是信任发生、演化或修复、重构所需要的资源、条件、环境，在结构转换期出现了不协调、不适应、不匹配，或者说发生了政府信任供给与需求关系的不平衡。因为，在现代化的社会动员作用下，人们对政府的公共性、责任性、廉洁性、可控性、透明性，也即可信性的需求与渴望快速增长，但客观情形是，渴望与满足、需求与现实之间不可避免地存在一定缺口。其后果是：“期望越缺乏现实性，信任被背叛的可能性就越大，不信任文化就越可能出现。”与社会结构分化相伴随，这种不协调、不平衡在不同群体、不同阶层中也存在较大差异。这是政府信任“悖论”发生的现实情境。在既有政府信任建构逻辑逐步解体，新的逻辑与框架尚没有完全建立起来的情况下，政府信任表现出相应征候，人们产生高、低共存的复杂体验认知也就不难理解。
二
纵向结构中的政府信任差序性
除少数城市国家外，各国政府都由不同层级构成，进而政府信任也有层级差异，当然所产生的危害也会有所不同。这是由国家结构形式规定的。比如，在联邦制国家，地方政府信任流失向中央政府的传导效应通常不是很明显。在单一制国家，特别是中央集权型体制下，只要中央生产与再生产政府信任的能力强，即使基层地方政府出现了信任缺失，这虽然会增加治理成本，并对社会稳定造成不同程度影响，一般不大会危及权力秩序；但是，如果中央积累政府信任的能力遭到严重削弱，那所产生后果就会比较严重。西方国家政府信任的结构分布通常是，人们更愿意对地方尤其是基层政府施予信任，而中央政府获得的信任度往往较低。因为与中央相比，地方基层政府具有空间优势，容易转化为沟通、参与、服务、监督等优势，有助于提升政府的责任性、可控性、透明性，即可信性，自然会拥有良好信任记录。这与西方国家地方或基层自治的传统密切相关。
在纵向结构上，中国有一个多达五个层级的政府体系，还有履行准政府职能的村居委会。如果将其视为“铁板一块”，从整体上分析政府信任得出的结论可能有偏失，于是有必要从纵向上“解构”政府。这样的研究形成了共识，被概括为“差序政府信任”。无论是关于市民、农民主要社会群体，还是进京访民、大学生、政府官员等亚群体的研究，无不发现政府信任“存在一个由中央向地方逐级下降的谱系”。还有根据亚洲民主调查数据和对农民政府信任选择的长时段跟踪研究，也都证实了差序信任的结论。虽然也有研究表明不同群体、区域之间存在有差异，但差序政府信任总体上体现了韧性与稳定性。这是典型的“中国式现象”，在比较政治意义上被认为是“一个特例”，但确实有助于解释政府信任与不信任、高度信任与低度信任的共存“悖论”。
具体而言，中国独特的政府信任选择背后有着复杂的因果机理，并可基于不同理论范式进行解释。有较强解释力的，首先是文化论，认为政府信任程度“央强地弱”是传统政治文化遗产之一，与信任的“原初状态”、厚重情结一脉相承。有人研究政府信任，论证了“想象政府”(Imagined State)与“实际政府”(Real State)。这里赢得高度信任的是想象中的中央政府，而政府信任流失严重的则是实际面对的地方基层政府。民间极为流行的话语、常见的行为选择，如“中央是恩人，省里是亲人，县里是好人，乡里是恶人，村里是仇人”“上面政策是好的，下面和尚把经念歪了”，以及“越级上访”“进京告状”等，背后都有政治“大一统”传统、“三年清知县，十万雪花银”“山高皇帝远”等朴素文化心理因素影响。这让人们更多偏信“上面”，尤其是中央政府及官员，而对地方基层政府及官员选择不信任，或低水平信任。需要指出的是，在中国农耕社会的差序格局中，社会信任主要植根于家庭，信任半径从家庭逐步拓展开来，当信任进入政治领域后，却呈现为“倒差序”结构，并延续至今。这表明社会(人际)信任与政府信任生成机制的差异性，是值得深入研究的课题。
其次是制度论，主要阐释压力型体制这一中国制度典型特征与差序信任的关系。该体制虽然能够化解地方基层组织和官员推动发展和治理的动力不足、意识懈怠及科层体制“迟钝”等难题，有助于维护政府公信力，但它对于建设可靠可信的地方基层政府来说，在很多情况下是一种解构性力量。这表现为：在体制压力下，政策自上而下传递，会出现选择性执行，造成政策排斥、扭曲等“非公共化”问题；下级组织或官员会出现价值偏差的政绩驱动力，创造“无效”公共产品；地方基层经常选择政治化机制，由“一把手”挂帅完成体制下压任务，虽可集中人财物、提高效率，但也容易助长个人意志，破坏政治和法治生态；地方基层很容易产生“唯上”的心理认知和行为选择，甚至是“有组织的不负责任”，损害民众利益；地方基层赢得上级信任的动力强，但塑造民众信任的动力不足，这两个方向也并非总能耦合起来。这样，在体制压力下，地方基层政府的透明性、责任性、可控性、服务性、确定性等，即可信性会大打折扣，甚至造成公信力严重流失。实际情况是，政府层级越低、体制性压力越大，越无助于政府信任建设。有研究发现，取消农业税是中央致力于改善农民处境和提升其福利的标志性涉农政策，但这在强化农民对中央政府高信任的同时，却维持甚至恶化了农民对基层政府的低信任，促进了差序政府信任的再生产。其他不少政策也有类似情况，这无不与体制压力的制度因素有关。
第三是传播论，主要解释政治传播与差序信任的生产与再生产关系。传播学理论认为，传媒是“第四权力”，虽然无法规定受众“怎么想”，但能左右“想什么”。在中国的媒介体制下，中央控制国家意识形态机器，掌握了大多数传播资源，拥有压倒性话语权，可对传播进行集中控制、严格监管、充分运用，进而塑造爱民、利民、惠民的良好形象，赢得民众的广泛信任与支持。地方政府虽然也拥有一些传播资源，但传播什么、怎么传播很大程度上受制于中央，特别是在政治类议题的传播上没有太多话语权，处于弱势地位。虽然在网络新媒体环境下，这种情况有所改善，但如果发生一些公共事件，地方尤其是基层政府公信力遭受损失，在强大的网络舆论压力下几乎是无能为力。有研究发现，无论是新媒体还是旧媒体，媒体与政府信任关系的强弱，基本反映出一种越靠近基层力度越弱的差序结构，两者的关联呈现一种央地两分格局。再如，在土地征收这个“老大难”问题上，有研究发现动拆迁造成了政府信任下降，但只表现为地方政府，对中央政府丝毫没有影响。这是因为，在这类议题的报道传播中，矛盾漩涡与冲突中心往往直指地方基层政府。甚至，在网络新媒体的赋权和激活机理作用下，在“群体极化”“燃烧效应”“涟漪效应”等传播规律的催生与放大下，地方基层政府哪怕是一丁点不良言行，都可能被放大、“再框架化”，造成民众信任疏离感。
三
横向结构中的政府信任聚合性
在现代社会，政府信任本质上指向公共权力，并具有一个结构序列。这里的政府是“大政府”，包括执政党等公共权力组织；这里的结构序列决定了政府信任在对象、横向结构上会体现出复杂性。比如，根据权力类型学中制度化权力与人格化权力，可区分出体制信任与人格信任，即制度信任与角色信任；根据散布支持和特定支持，可以区分出抽象信任和具体信任；还可区分过程信任与结果信任、态度信任与能力信任、程序信任与实质信任等。这在不同国家、同一国家的不同时期会有不同呈现。
中国社会的转型发展中，政府信任的结构嬗变具有典型的聚合性特质。首先是以政党为中心的信任聚合。现代政治都是政党政治，而与西方国家竞争型政党政治相比，中国共产党既是执政党，也是领导党，这是历史形成的，也是现实需要的。中国共产党与社会联系的紧密性、与政府关系的同构性，是当今世界其他任何执政党都无法比拟的，两者之间建立了一种密切而深刻的关系：党威则政威，党衰则政衰。学术研究中提出了用来解释中国政治的“政党国家”等，都能说明这一点。有研究者对法国、俄国和中国革命道路和模式比较发现：“中共政权不是法国那样的以市场引导的国民经济为背景的理性-法治行政国家，也就是说，中国的政权与苏联的一样，所有的政府组织都在党的控制之中，都要为实现党的高层领导所设定的全国性目标而协调一致。”虽然共产党与政府在组织结构、过程与职能上有区分，尤其是在中央层面，但在大多社会成员的认知取向上，执政党与国家、与政府就是“一回事”。这意味着，政党信任与政府信任具有聚合性，当然也形成了很强的“连带性”，并强化了政府信任横向结构分布的非均衡性。
其次是人格信任聚合。在类型学上，政府信任可分为人格信任与制度信任两种，前者是人们基于政府角色的人格特征而产生的对政府的托付和期待，后者则是基于制度规范的确定性而形成的对政府的相信和支持。政府信任的历史变迁，通常是一个制度信任逐步取代或包容角色信任的过程，也是一个信任聚合点从人格角色渐进性转变为制度体制的过程。正如有研究指出的，这其中，“一个关键问题是，如何把合法性从个人身上转移到政权上来”。不过，有国内学者指出：“一般说来，西方发达国家中体制化结构重于人格化结构，而在中国由于社会条件与政治文化的不同，人格化权力结构的影响通常更为重要，在对中国政府过程进行考察时，需要特别注意人格化的权力因素。”这种认识是深刻的。于是，中国转型发展中的政府信任存在双重置换：一是将对所有公共部门的信任置换为政府信任；二是将对政府价值、制度、政策(体制)、组织的信任置换为角色信任，即对各级各类官员的信任。这就是说，在很多情况下民众偏向将角色是否值得信任，直接等同政府信任；反过来，政府信任在很多情况下又是通过官民信任呈现出来的。比如，就农民来说，“对政府官员的信任在某种程度上代表着其对政府机构的信任，一旦农民对某政府官员丧失信任感，则意味着其对政府机构也不再愿意相信了。”从这个意义看，中国的政府信任状况很大程度上聚合于党政官员，进而聚合于他们的形象、作风、业绩等，实质也就是良好的政民、官民关系。应当说，在现代国家人格信任仍然存在，尤其是选举政治情境中可能直接影响选举走向，但是政府信任的总面貌是通过制度信任展现出来、支撑起来的。至少在民主法治完备的情况下，人们通常不会因为角色失信就直接拷问国家制度的可信性，更多是选择通过制度化不信任去修正角色言行，修复受损的政府信任。
在两种聚合性作用下，民众的政府信任选择为：对“抽象”的制度、道路、价值等往往有很高信任水平，而不信任更多指向“具体”政策、组织和角色。有人研究发现：“在抽象的国家和政府方面，青年学生表现出极高的政治信任，而在具体的制度运行、官员行为和政策制定方面，青年学生的信任度却并不太高。”可见，信任的聚合性让政府信任水平高低共存的“悖论”更为清晰地展现出来。当然，从治理结构与治理绩效看，以往的信任更多聚合于治理绩效，但也越来越兼顾两个方面，治理的结构合理性、程序化及结果的公正性，都开始对政府信任产生影响。特别是随着“批判性公民”的逐步出现，“公众对国家保障自由，促进公正的评判对其政治信任心理的影响逐渐显现。”这从一个角度解释了政府信任聚合性有所弱化的趋向。
四
结论
基于调查统计中政府信任度高，与传播研究预设、社会感知中政府信任水平低这样的反差、“悖论”，本文以三重结构关系分析了转型社会中政府信任呈现出来的三方面特性，形成了政府信任“悖论”的一种解释框架。需要说明的是，该框架中，政府信任在三个层面上呈现出来的三种特性，并非彼此独立的，而是密切联系又可相互证成的。具体因果关系为：历史偏好性蕴含了差序信任的文化基因，只是在转型发展与现代化发展推动下，国家与社会、政府与民众关系发生了深刻变化，政府信任的差序性表现得更为直观。历史偏好性本就具有伦理主义色彩、政治想象特性，它的底色是中国古代社会强烈的德治传统与主导社会的权威主义价值观，而横向聚合性正是这种信任品格在当下的呈现和延续。横向聚合性于执政的共产党这个最大政治力量、最高领导权威，尤其是党中央的集中统一领导，这又与历史形成的政府信任偏好性传统，以及相应的制度安排、政治传播、政治接触等有关，也直接体现了政府信任的差序性特质。这如图1所示：
图1 政府信任“悖论”的一种结构性的解释框架
当然，这一结构性框架对转型社会的政府信任“悖论”具有解释力，并不是说它能够穷尽对所有政府信任现象的阐释，还需要随实践发展进一步跟踪研究，并修正补充。
结合问题导向与政策导向，如何推进政府信任与公信力建设，可以在这一框架中找到相应答案。2014年习近平在河南兰考县委常委扩大会议上的讲话，曾提到“塔西佗陷阱”并指出：“当公权力失去公信力时，无论发表什么言论、无论做什么事，社会都会给以负面评价。”“我们当然没有走到这一步，但存在的问题也不谓不严重，必须下大气力加以解决。如果真的到了那一天，就会危及党执政基础和执政地位。”这体现了强烈的忧患意识，也提出了解决问题的要求。从认识论看，中国超大社会深度转型期的政府信任状况，令人难以捉摸，是极为正常的现象，任何或高、或低的简单判断，都会失之偏颇而难于形成符合事实的结论。从历史结构和信任偏好性看，不仅要在数量上判定政府信任水平的高低，还要在质量上分析其性质、逻辑及发展走向，要更好建设民主法治，加强公民教育，推进国家治理现代化，建设高质量政府信任。特别是，信任不能代替监督，提升政府信任水平与增强公权力监督相辅相成。民主理论家科恩就认为：“民主国家的公民对待他们的领导人应该持批判态度。理想的情况是社会成员与选出的官员之间存在着互相信任与互相忠诚的关系。但成功的民主却要求公民在信任之中掺合一些批判精神，即对当局存在一定程度的不信任。”无疑，这里的不信任表达也应当是依法依规、有理有据、科学理性的。从纵向结构与信任差序性看，要避免因“信任鸿沟”引发社会政治风险，必须将治理资源下沉、重心下移，加强地方尤其是基层政府建设，提高治理回应性、透明性、服务性、廉洁性、责任性等，目的是“在进一步厚植公众政府信任的同时，改善其结构，逐步实现政府信任的层级均衡”。从横向结构与聚合性看，要避免政府信任出现“一损俱损”的问题，必须拓展社会参与渠道、丰富参与形式，健全参与制度化水平，增强决策科学性和民主性，组织责任性和透明性，不断改进角色形象，提高政府信任的平衡性。从目标定位看，这规定了政府信任建设目标的有限性，不可能重建高度信任，而是要不断健全制度体系，为不信任表达提供通道，增强受损政府信任和公信力的制度化修复能力，实现政府信任供给与需求的不断平衡与再平衡，推动同质依附型人格信任走向异质包容型制度信任。
注释：略
参考文献：略
*本文系上海市社会科学创新研究基地“党的领导人民当家作主依法治国有机统一的体制机制与制度话语研究”的阶段性成果。
往期链接：
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来源：《上海行政学院学报》2021年第2期
责任编辑：周巍
排版：李烨红
审核：王玉
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