王丹丹 周立军 杨静 || 1996年以来我国质量发展政策演化研究
摘要：1996年以来，我国的质量政策经历了质量振兴、质量发展和高质量发展3个阶段，已由专业化走向全域化。以中央层面的25份质量政策为样本，运用文本挖掘方法提炼关键词，质量政策呈现出覆盖范围不断拓宽、企业主体的认知不断强化、质量创新的关注发生阶跃、质量发展目标持续升级等演化特征。进而建立“政策阶段-政策领域-政策工具”三维分析框架，针对不同发展阶段的产品质量、服务质量、工程质量、环境质量和质量创新领域的供给侧、环境侧、需求侧政策工具的应用情况进行综合分析。在此基础上，结合“十四五”再次明确“加快质量强国建设”等重要任务背景，为后续相关政策的设计从紧密结合具体领域、适度开发和增加需求侧政策工具应用等角度提出了建议。
关键词：质量发展，政策领域，政策工具，量化分析
1 引言
高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题。2017年10月，党的十九大报告中首次提出了“高质量发展”的新表述，明确判断我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，发展方式向“质量效益型”“结构升级型”和“依赖科技创新驱动型”转变。发展内涵也不再局限于经济效益， 延伸到与社会效益、生态效益统筹发展。
我国对于质量问题的重视是一个不断深化提高的过程，从相关政策看，以下3项政策均具有里程碑意义：
一是1996年国务院发布《质量振兴纲要（1996 年-2010年）》（以下简称《质量振兴纲要》）。
二是2012年国务院发布的《质量发展纲要（2011-2020 年）》（以下简称《质量发展纲要》。
三是2017年《中共中央 国务院关于开展质量提升行动的指导意见》（以下简称《指导意见》），结合十九大做出的“中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的判断，1996年以来我国的质量政策清晰呈现出3个阶段：1996-2011年“质量振兴”阶段、2012-2016年“质量发展”阶段、2017年以来“高质量发展”阶段。
为系统梳理我国1996年以来的质量政策脉络，本文通过文本挖掘、政策工具等方法对我国党中央、国务院发布的25份相关政策进行深入研究，分析3个阶段的演化特征及规律，探究政策工具组合、政策阶段以及政策关注领域之间的变化关系，为后续政策的制定提供可借鉴的依据。
2 文献综述
高质量发展已是当前研究热点领域，但关于高质量发展政策本身的研究尚不丰富，相关研究主要 可分为两类：
一是针对部分区域或具体行业进行的分析，如：对长三角区域 、西部地区等进行高质量发展的政策评估研究，研究行业涉及高新技术产业服务业、绿色产业等，研究发现相关政策在一定程度上推动了产业经济高质量增长，但是不同城市的政策效果存在显著差异。
二是基于产业研究、质量发展体系等角度提出推动经济高质量发展的政策选择与优化。总体看研究并不充分，且缺少基于发展视角，对我国质量发展政策进行全局性、系统性、综合性的研究。
在政策量化分析方法中，政策工具是政策制定者和实践者通过采取一系列措施（如：资金支持、法规管制等）提供资金、技术、服务等要素而实现政策目标的一种方式 。
关于政策工具的维度，最为典型的是Rothwell和Zegveld，根据政策工具的不同作用方式将十几种基本政策工具进一步划分为供给侧、需求侧与环境侧三大类，这种划分方式与现实政策制定的考虑维度较为契合。
目前政策分析的研究中，政策工具常与政策文本量化分析方法有机结合形成研究范式，作为政策研究的主要研究视角或多维分析框架的主要维度之一。
综上所述，政策工具的理论基础及应用研究都已相对成熟，是研究公共政策量化分析的有效途径。因此，本文基于Rothwell和Zegveld的分类思想，结合中国质量发展政策的具体内容，设计政策子工具并对质量发展政策进行量化分析。
3 数据来源与词频统计
本文以“质量发展”“高质量发展”为关键词，以“北大法宝”法律数据库为主要政策来源，并通过国务院政策文件库及其他部门官方网站进行补充搜索，共获得2012-2020年期间高质量发展相关政策17份。
鉴于“质量发展”是2012年在《质量发展纲要》中首次提出的概念，为体现政策的完整性，以“质量”为关键词补充搜索2012年前的政策。
最终筛选收集得到1996年12月-2020年9月期间25份政策文本，其中质量振兴阶段8份、质量发展阶段6份、高质量发展阶段11份。将相关政策导入RostCM6.0进行分词处理，得到各阶段的高频词见表1。
表1 质量发展政策高频词词汇及词频（Top 10）
4 基于高频词的三阶段质量政策特征分析
4.1 质量振兴阶段（1996-2011年）政策特征
绘制质量振兴阶段质量政策高频词的社会网络图如图1所示。中心度排名前5（含并列）的关键词分别为质量、企业、部门、严格、食品、安全、产品质量。
图1 质量振兴阶段政策关键词社会网络图
1996年发布的《质量振兴纲要》是在我国从粗放型经济转为集约型经济的关键发展阶段提出来的，是我国经济社会发展从追求“数量”转变为追求“质量”的新起点，也是质量成为国家战略的重要里程碑。
综合表1与图1，质量振兴阶段的政策特点主要包括以下几项。
（1）产品质量是质量提升的重点。该阶段主题为产品质量的政策占半数，产品质量的中心度排第5位。《质量振兴纲要》着重明确了原材料、基础元器件、重大装备、消费品等4类重点产品质量目标。
（2）质量安全是关注焦点。“安全”与“食品” 共现次数最高，其次为“产品质量”，此外与高频词 “监督”“依法”“监管”也多次共现。说明该阶段主要突出质量安全问题，相关政策中较多通过强制性措施确保目标实现。
（3）问题导向明显。质量振兴战略是基于一系列质量问题提出的，如：原材料、元器件质量不达标，服务质量波动大，工程施工存在质量隐患，环境污染严重等。在社会网络图中，“问题”与“质量”“安全”“产品质量”的共现次数最高。该阶段环境质量也开始得到关注，突出了“重点区域”“重点企业”“重点污染物”，强调有针对性地处理环境问题。
（4）各部门职责划分不够清晰。“部门”中心度虽然排名第3，但内涵较为笼统，与其共现的词如：“国家”“监督”“质量”等都比较宽泛，在有关政策中也缺乏明确的部门分工及协助要求。
（5）以企业为核心。“企业”的词频及中心度的排名均为第2。企业的主体地位该阶段得到明确，该阶段强调企业需大幅提升质量理念、努力降低不良、 推广质量管理方法等。
4.2 质量发展阶段（2012-2016年）政策特征
2012年发布的《质量发展纲要》提出了建设质量强国的战略目标，及相关任务与重点工程，正式标志着我国选择了坚持以质取胜的发展道路。为了更好地贯彻落实规划和解决当前的重点问题，后续制定了一系列年度行动计划。
图2 质量发展阶段政策关键词社会网络图
综合表1与图2，质量发展阶段的特点主要包括以下几项。
（1）明确质量安全是质量发展的底线。“质量安全”词频第3，“安全”排名第5，与第一阶段相比排名均大幅提升。从现实情况看食品安全事件频发，质量安全尤其是食品安全问题已成为民生之重。
（2）明确企业的质量主体责任。“企业”词频仍排第2，中心度为第3，该阶段强化了企业的质量主体作用，首次重点强调企业必须认识并承担自身的质量主体责任，鼓励将质量管理纳入企业顶层设计。
（3）突出政府的综合监管能力。“监管”中心度排名上升至第5。质检总局、工信部、发改委等部 门均成为这一阶段的高频词及中心词，明确各部门职责并倡导多部门协同参与质量监管的局面已经形成。
（4）形成以区域质量发展为基础的宏观质量概念。2012年原国家质检总局提出推动建设一批城市质量发展战略清晰、质量文化特色鲜明、质量基础保障有力、质量宏观管理成效明显的质量标杆城市。次年国务院将质量工作绩效纳入到地方政府工作考核范畴，全国各地质量强省、质量强市等工作继而蓬勃开展。
4.3 高质量发展阶段（2017-2020年）政策特征
绘制高质量发展阶段质量政策高频词的社会网络图如图3所示。中心度排名前5（含并列）的关键词 分别为发展、创新、企业、鼓励、分工、服务、职责。
图3 高质量发展阶段政策关键词社会网络图
2017年中共中央、国务院印发《指导意见》，把提高供给质量作为供给侧结构性改革主攻方向，将“质量强国”战略放在更加突出的位置，这是国家在质量工作领域首次出台的纲领性文件，具有里程碑意义 。
综合表1与图3，高质量发展阶段的政策特点主要包括以下几项。
（1）以“发展”为目标。该阶段政策高频词表及 社会网络图中的中心度“发展”皆居于首位。而“高 质量发展”与创新、科技、服务、贸易、环境等方面有着密切关联，该阶段质量的内涵已经完全扩展到社会发展这一更宏观、更全面、更有高度和更面向未来的层次上。
（2）以“创新”为核心。该阶段“创新”在高频词表中首次出现，且位居第2，中心度排名第2。《指导意见》中强调要激发质量创新活力，促进质量技术、质量管理、质量工作方法的创新，提升企业质量创新的积极性。创新与质量是高质量发展的两个重要支点 。
（3）坚持企业的质量提升主体地位不变。该阶段
“企业”的词频排名和中心度排名均为第3。坚持企业主体地位是《指导意见》的基本原则之一，企业依然是质量发展的主体。
（4）服务重要性的提升。“服务”中心度首次占前5名，词频排第5。“服务”词频排名在三阶段中持续上升。鉴于我国经济的传统优势显露疲态，缺乏中高端产品与服务，中央提出要全面提高产品和服务质量。另外，该阶段生活性服务质量以及政务服务质量、公共服务质量和社会治理质量均得到重视。
（5）部门联合，分工明确。“分工”“服务”“职责”中心度并列第5，词频排名第17。该阶段更重视质量发展工作的部门联合，明确任务应按职责分工负责，有利于政策的落实。
5 “政策阶段-政策领域-政策工具” 三维度综合分析
基于上述分析，本文构建“政策阶段-政策领域- 政策工具”三维分析框架（如图4所示），对质量发展政策进行综合分析。
图4 质量发展政策三维分析框架
5.1 政策领域划分
基于以上我国质量发展政策的变迁，研究发现：
（1）在“质量振兴”阶段就明确提出了质量的3个重要维度“产品质量”“服务质量”和“工程质量”。
（2）从“质量振兴”阶段到“高质量发展”阶段，“环境”一词的词频一直呈上升趋势，并从第一阶段的关注“污染”等环境安全问题延伸到第三阶段关注“绿色”（词频31次）“生态”（词频29次）等可持续发展问题。
（3）“创新”成为“高质量发展”阶段的核心，我国政策对质量问题的关注不仅在范围上由单纯的产品质量扩展到服务、工程及环境多维度，而且在深度上强调“创新”与“质量”的协同，质量创新的作用被高度关注。
因此，本文提出质量发展政策可从“ 产品质量”“服务质量”“工程质量”“环境质量”“质量创新”5大领域来分析。
5.2 政策工具分析
本文将质量发展政策工具分为供给侧、环境侧和需求侧，包括21个子工具。
其中供给侧政策工具是指政府对各领域主体提供资金、人才、信息、土地等生产要素，为推动质量发展提供直接的助力。
环境侧政策工具是政府通过宏观经济政策、管制政策、税收政策、奖励政策等，为质量提升创造良好的发展环境，起到间接的影响作用。
需求侧政策工具是通过刺激“高质量”的市场需求提升总体质量，包括政府采购、贸易管制和海外交流等，最终拉动质量发展。
对25份质量发展政策文本按照“政策编号-章节号-具体条款号”进行编码，最终统计应用政策工具 为858次。
从政策工具的整体分布来看，环境侧政策工具占比最大，达65.85%，供给侧和需求侧分别占23.89%和10.26%。
由图5中可见，供给侧子工具分布较为均衡，政府在高质量发展阶段明显增大对资金支持、人才培养等方面的投入。
而环境侧政策工具以法规管制为主，但政府逐渐倾向于政策引导等非强制性的手段鼓励企业主动提升质量水平。需求侧中采用海外交流和贸易管制较多，且呈现不断上升趋势，通过这两类子工具扩大海外市场，推动外贸优进优出。
图5 质量发展政策子工具分布
5.3 三维综合分析
根据三维交叉分析图（如图6所示），我国在政策阶段维度和政策领域维度上基本兼顾了供给侧、需求侧和环境侧政策工具的综合使用，但是不同政策工具间存在显著差异。
随着我国质量政策阶段的推进，政策工具在各领域中的应用逐渐向均衡化发展。从政策工具在各阶段、各领域的具体分布情况看，呈现以下特征。
图6 质量发展政策各阶段各领域的政策工具分布情况
（1）质量振兴阶段，政策工具的总体应用频次最少，仅284次。在五大领域中，产品质量应用频次最多，其次是工程质量，最少的是质量创新领域，该阶段以产品质量提升为核心，质量创新开始得到关注。各领域中不同政策工具分布普遍呈现环境侧工具比重最大，需求侧工具比重最小的整体特征，除了质量创新领域中供给侧工具占比高于环境侧工具占比。质量创新在刚被提出时，倾向于通过加大技术创新和研发的投入促进产品、服务及工程质量的提升，其中使用最多的子工具是试点示范，具体措施包括建设国家自主创新示范区、农村创新创业典型县、国家小型微型企业创业创新示范基地等，并鼓励示范基地在科技成果转化方面积极探索，这也显示了这一阶段以培育为主导的政策思路。
（2）质量发展阶段，政策工具的总体应用频次上升至822次，在五大领域中分布十分均衡。该阶段系统推动产品质量、服务质量、工程质量和环境质量的提升，质量创新得到普遍重视，各领域中政策工具分布高度相似。《质量发展纲要》以及随后的一系列行动计划，其政策条款综合性较强，涉及领域比较全面，侧重于强调以质量安全为先的质量发展，但对于如何提升质量发展的内驱力在政策上尚未得到有效关注。
（3）高质量发展阶段，这一阶段的政策覆盖了交通、贸易、产业等经济社会发展的多领域，政策数量大幅增加且更具针对性，政策工具的总体应用频次持续上升，共计1215次。其中服务质量应用频次最多，其次是产品质量，环境质量最少，服务质量和质量创新得到更多关注，需求侧工具的应用显著提高。各领域中政策工具分布也完全符合环境侧工具比重最大，需求侧工具比重最小的整体特征。值得注意的是，环境质量领域的供给侧政策工具相比前两个阶段占比最大，在该阶段相比其他领域占比也最大，主要通过资金支持、试点示范、基础设施等子工具，推进绿色制造、绿色基础设施建设，绿色发展是我国从速度经济转向高质量发展的重要标志。
6 研究结论
本文基于1996-2020年的25份质量发展相关政策，通过文本挖掘分析总结阶段特征与政策领域，并构建“政策阶段-政策领域-政策工具”三维分析框架对质量发展政策进行系统性的整理与分析。
我国1996年以来的质量政策演化过程主要呈现以下特点：
（1）质量政策覆盖范围不断拓宽。经历了以产品质量安全为核心，到全面关注产品、服务、工程和环境质量提升以及质量创新能力提升的拓展过程，质量问题从单一领域、少数部门发展到以提升供给质量为核心的全民参与、多部门协同和社会共治。
（2）企业主体的认知不断强化。早期主要关注如何加强企业基础工作和严格内部质量管理，发展到明确企业主体责任，推动企业进行质量体系升级、 加强品牌建设、提升核心竞争力。
（3）质量创新关注发生阶跃。“创新”在高质量发展阶段首次成为核心关键词。质量与创新关系密切，一方面质量水平的提升依赖技术创新能力，在质量发展阶段开始体现， 相关政策工具开始采用。另一方面，质量技术、质量管理也需要创新。《指导意见》十四条明确提出要“激发质量创新活力”，在高质量发展阶段，围绕创新的政策工具（246个）也开始得到有效应用。
（4）质量发展目标持续升级，从建立质量标准、达到国家标准要求，重点原材料、部分基础元器件等达到国际先进水平，到大幅提升中高端产品供给、实现“同线同标同质”、消除国内外市场产品质量差距等，质量不仅是要“合格”，更要让客户“满意”，并能逐步进入全球高端体系。
（5）从政策工具的应用看，环境侧政策工具过溢，需求侧政策工具相对短缺，且子工具间的应用频次也存在显著差异。法规管制的应用频次远高于其他子工具，但一直处于下降趋势，政府逐渐倾向于目标规划和政策引导等子工具，通过非强制性的手段引导企业主动提升质量水平。同时，政策工具在各领域间的分布也存在明显差异，前期侧重于产品质量领域，后期则更多侧重于服务质量和质量创新领域，但总体看高质量发展阶段领域间的政策工具分布差异明显缩小。
鉴于以上分析，本文认为我国的质量政策已由专业化走向全域化。在我国十四五规划中“质量”一词被提及108次，高质量发展依然是新阶段的发展主题，质量变革是切实转变发展方式的首要动力，“加快质量强国建设”是重要任务。
在新一轮质量政策制定中，本文建议如下：
（1）高质量发展涉及制造业、战略性新兴产业、服务业、交通、能源、水利、教育等广泛领域，不同领域在质量目标、任务重点、政策工具使用等方面差异较大，应在针对性研究基础上进行政策设计。
（2）适度增加需求侧政策工具的应用。质量发展政策应该持续优化不同类型政策工具及其内部子工具的应用，避免环境侧工具过溢，根据发展目标增加需求侧子工具的类型，适当提高需求侧政策工具的应用频次，通过拉动型政策提升高质量发展的内驱力。
（3）高质量发展阶段中环境质量领域政策工具应用频次总体偏少，党的十九大报告中提出了新时代高质量发展的方向是“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”，政府应适当增加环境质量领域的政策，在维持经济平稳发展的同时将环境保护落到实处，才能满足人民日益增长的美好生活需要，我国也明确了“十四五”期间的碳达峰和碳中和目标，相关政策应加强。
往期回顾
【1】严谨 赵辉等 || 国家质检中心建立公共服务平台的价值研究
来源：本文刊发在《标准科学》2022年第3期
基金：国家社会科学基金重点项目（项目编号：17AGL001）
作者：王丹丹、周立军、杨静（中国计量大学经济与管理学院）
编辑：质量基础设施公众号
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