黄开胜 赵彦等 || 国家质量基础设施多要素综合服务模式研究
摘要：我国现有的质量基础设施多要素发展较为分散，缺乏集成，各要素之间未能达到有效融合。文章在分析借鉴国外质量基础设施综合服务模式的基础上，提出了契合我国质量基础设施需求现状的综合服务模式以及国家质量基础设施多要素供给方法论的框架设计。
关键词：国家质量基础设施，NQI，综合服务模式，计量，标准，合格评定
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引言
数字化、网络化、智能化促进产业变革，高端制造业和现代服务业迅速崛起，传统产业提质增效升级和新兴产业培育齐头并进。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提到要坚定不移建设制造强国、质量强国、网络强国、数字中国，推进产业基础高级化、产业链现代化，提高经济质量效益和核心竞争力，在具体任务和措施中提到要完善国家质量基础设施。
国家质量基础设施（以下简称NQI）的概念最早由德国物理技术研究院（PTB）于2002年提出，世界贸易组织（WTO）、联合国贸易发展会议（UNCTAD）、联合国工业发展组织（UNIDO）和国际标准化组织（ISO）陆续指出计量、标准、合格评定（检验检测和认证认可）是NQI的主要构成要素，是未来世界经济可持续发展的三大支柱。
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国际标准化组织（ISO）在2012年发布的《合格评定建立信任》中表明，计量、标准、检验检测和认证认可是国家的质量基础。计量作为推动科技发展和国际贸易的基石，主要用于统一单位制并确保量值传递准确。
传统计量基础设施主要涉及的是物理计量。随着社会的发展，人们对环境、食品和健康方面的关注越来越多，化学计量的需求也日益增加。
标准作为产品、服务和检测方法的依据，有利于加强生产过程的专业性，保障产品与服务质量水平，消除贸易壁垒等。检验检测是以设备校准、标准物质和检测标准为指南，对产品进行检测、分析和研究。
标准和计量保证了检测结果的可比性和再现性。认证分为管理体系认证和产品认证，用于检查产品或体系是否符合相关标准或技术法规的规定。认可用于对人员、机构、实验室等的技术能力的肯定。
NQI多要素综合服务是通过整合计量、标准、检验检测和认证认可等多要素的社会资源，为企业提供更加便捷的质量基础服务和解决方案。
研究NQI综合服务模式，可通过以点带面的方式，分析政府与市场的关系，确认关键环节，充分发挥市场协同效应。
另一方面，建立质量基础设施综合服务模式，可理清计量、标准、合格评定的关系，客观分析我国不同区域、产业的发展特点和规律，因地制宜地提供质量技术服务，从而支撑产业提质增效并促进技术创新。
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NQI多要素综合服务
在传统的质量管理体系中，各要素之间未能达到有效地衔接，造成流程繁琐、工作重复、成本高而效率低等问题。
相比于MSTQ系统（即计量、标准化、检测与质量管理系统），NQI多要素综合服务不单单是把这四部分汇集在一起，而是更加注重整体性、协作性，兼顾共性及个性发展，使四者有机地结合起来，相互促进，相辅相成。
NQI多要素综合服务的主体主要包括政府（政策）、技术机构和企业。政府通过制定相关方针政策，宏观调控和资金扶持等措施，引导技术机构开展相应的协同服务，是NQI多要素综合服务措施的引导方。
技术机构依据政策指南和市场需求，为企业提供计量校准、标准查询、检验检测和认证认可等质量管理服务，是NQI多要素综合服务的供给方。
企业作为NQI多要素综合服务的主要需求方，在接受政府与技术机构提供的质量管理服务的同时，承担着市场动向和需求的反馈作用，帮助技术机构及时调整相关服务内容和机制。
因此，在分析技术机构的职能时，应从两方面着手，一方面作为NQI服务的供给方，技术机构需要先分析自身的优劣势，整合各个机构的资源配置，明确各自职能，相互协作，从而高效有序地为企业提供便捷的服务。
另一方面作为政府与企业之间的桥梁枢纽，技术机构需要将企业的需求信息反馈至政府部门，帮助政府部门建立更加完善的管理制度和指导方针。
可以看出，在NQI多要素综合服务过程中，政府、技术机构与企业之间的适配度，直接影响着NQI综合服务的产出效果。
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国外NQI综合服务模式供给现状
3.1 美国
为应对日本等制造强国的快速崛起和国际市场竞争，美国商务部下属机构国家标准与技术研究院（NIST），在美国联邦政府资金与政策支持下，于1988年通过增设制造拓展中心和服务站，发布资金支持政策等措施，开展了“制造业拓展伙伴计划（MEP）”。
组织机构由主导机构（美国国家标准与技术研究院NIST）、执行机构（制造拓展中心、服务站等）、合作机构（国家合作伙伴、州政府、协会等）这三部分组成。
为增强与中小型企业之间的信任，MEP各地方中心一般为高校、科研院所、政府下属机构等非营利性机构。
通过与各方机构、组织、企业等建立合作伙伴关系，整合各个优势资源，MEP建立起了覆盖全美的服务中心网络，在提高中小企业对新型标准和技术的使用率的同时，加强了企业质量管理专业知识培训和引导工作。
据统计，截止到2014年，有近8万家美国制造企业在MEP的扶持下，实现销售总额880亿美元，成本降低140亿美元。
美国国家标准与技术研究院（NIST）作为美国NQI协同服务的主导机构，其职能包括计量、标准和检验检测等，通过维护及改进NQI，协调各利益相关方之间的关系，开展NQI建设活动，使之对美国经济增长的贡献率得到最大化。
此外，大量的商业质量技术服务机构入驻美国，按市场需求进行资源配置和调整NQI多要素的供给服务方案。
3.2 加拿大
加拿大国家研究委员会—工业援助计划（NRC-IRAP）是加拿大政府为服务中小型企业，推动科技成果转化而设立的技术机构，下属于加拿大工业部。
NRC-IRAP设有加拿大国家研究委员会、科技信息共享平台和完善的服务标准体系，针对不同专业设立研究中心进行统一管理，研究领域涉及生命科学、能源、环境、土木工程、航空航天等14个专业。
加拿大工业援助计划创新地建立了工业技术顾问这一服务模式，通过遍布加拿大各个地区办事处的工业技术顾问，为中小微企业提供质量技术服务（如标准查询，工艺生产过程计量优化等）和财政援助服务。
3.3 英国
作为工业革命（The Industrial Revolution）的发源地，英国享有“现代工业革命的摇篮”的美誉，是欧洲最大的石油产品、电子电器设备、军火、工程机械、汽车、烟草等行业的生产国。
为了帮助中小企业开展先进制造领域业务，英国政府于2002年成立了制造业咨询机构（Manufacturing Advisory Service，MAS）。
成立之初，MAS主要为英国各区域的中小企业提供业务链相关技术和战略咨询服务，资金来源于区域发展机构（Regional Development Agencies，RDA）和英国商业、创新和技能部（BIS）。
随后，由于RDA的废除，MAS在英国商业、创新和技能部（BIS）和欧洲区域发展基金（European Regional Development Fund）的财政支持下，于2012年1月重组为全国性的制造业咨询集团（Manufacturing Advisory Consortium），隶属于BIS下属的企业成长服务部门（Business Growth Service）。
目前，MAS拥有80多位资深业务发展经理（Business Growth Managers）。致同（Grant Thornton）、Pera咨询（Pera Consulting）、西米德兰制造集团有限公司（WM Manufacturing Consortium Ltd）和西南制造业咨询服务有限公司（SWMAS Ltd）等均为MAS集团成员。
依靠强大的团队协作能力，MAS可为全英国的制造企业提供技术支持和战略咨询服务。
与此同时，英国政府于2007年和2009年分别成立了技术战略委员会（TSB）和创新投资基金（UKIIF），用于生命科学、电子信息技术、节能环保制造业等新技术领域，通过合作研发、产学研等多种方式为英国制造业提供技术支持，驱动产业创新。
3.4 德国
德国质量基础设施综合服务模式是以德国弗劳恩霍夫协会（Fraunhofer Society）为中心枢纽，该组织成立于1949年，属于公益性非盈利组织，主要服务于企业，特别是中小微型初创企业，提供新技术、新工艺、新产品开发和运营管理方面的指导。
弗劳恩霍夫协会下设70多个研究所，员工总数约28,000名，年均研发投入达28亿欧元。研发经费主要来源于政府、企业及其他组织的合同委托。
为了实现从前沿科学到工业生产过程的全链条服务，德国弗劳恩霍夫协会与各大高校、企业建立起良好的合作关系，在德国境内布局了19个创新集群。
在弗劳恩霍夫协会的管理结构（如图1所示）中，设有成员大会、参议会和政府委员会，分别用于立法（参议会成员的选举和协会结构的调整）、战略（政策的开发、研究所的布局和董事会的任命）和财经（财政方面重大事项的表决）的监管工作。
与此同时，协会设有主席委员会、董事会、各联盟主席、科技顾问委员会（由各所所长及成员代表组成）和研究所顾问委员会（由董事会和所长指定的外部企事业单位代表组成）。
他们有着明确的分工和发展目标，彼此关联，相互协作。基于这些独特的管理结构设置和分工明确的运作模式，德国弗劳恩霍夫协会多次成功跨越基础研究和工程应用之间的“死亡之谷”，成为欧洲最著名的应用科学科研机构。
3.5 日本
1902年，日本效仿美国农业试验站成立了首个公共设施测试中心，用于为日本初创企业提供免费或低价的质量技术服务，包括仪器校准、产品检测验证、新兴技术的咨询指导、开展合作研发项目等。
日本公共设施测试中心承担着中小型企业与日本公共基建的纽带作用。随后，在经济产业省的支持下，这种模式不断推广至日本的47个县，中心数量已超过200多家，分别由地方县自主管理。
各中心的运营费用主要来源于地方政府的统一分配，这种模式激励了地区间的竞争，最终促进了地区企业的成长和日本经济的增长。
近年来，日本前首相安倍晋三提出“高质量基础设施合作伙伴关系”计划，旨在将日本的基础设施服务推广至亚洲甚至全球，从而促进外交和抢占国际基建主导权。
然而，由于牵扯各方利益以及资金储备不足等因素，该计划的实施前景尚不明朗。
3.6 印度
2014年9月，为了将印度打造成全球制造业中心，经济结构从服务业为主向制造业为主过渡，莫迪政府出台了“印度制造”计划，并公布八年实现“100座智慧城市”的目标。这些“智慧城市”承担着推动招商引资、创新和制造产业升级的作用。
例如：首批“智慧城市”维沙卡帕特南（安得拉邦）市与亚洲开发银行联合开发了印度首个沿海工业走廊——威扎吉-钦奈工业走廊（VCIC）。
随后，莫迪政府相继推出了“技能印度”计划、“数字印度”计划和“初创计划”，旨在提高制造业从业人员的技术能力，加强印度基础设施建设数字化和网络化发展，推动中小型企业技术创新等。
“印度制造”计划通过改变政府职能模式，由管理向服务观念转变，精简审批程序，升级改造现有基础设施，支持创新科研体系的建立和人才培养，向外资企业开放军工铁路等重要部门，实现了印度经济的快速发展，成为2015年全球增速最快的主要经济体。
鉴于中小微企业占比印度工业企业总数高达80%以上，与美国不同，印度的质量技术基础服务计划由中小微企业发展协会建立的审查指导委员会主持实施，国家机关单位主要发挥监督和咨询的职能，质量技术服务机构为企业提供的服务内容主要涉及精益生产、质量管理标准与认证、质量技术升级等。
综上所述，西方发达国家以及日本、印度等亚洲国家在NQI建设和发展方面，多采用政府构建NQI法律法规体系，牵头推动NQI体制和机制建设，形成政府牵头引导，社会、第三方商业机构和企业等相关方参与和推动的协同服务模式。
而在具体的NQI多要素综合服务方面，政府引导并参与NQI多要素的集成建设，同时充分发挥市场在资源配置中的作用，由社会、行业和第三方商业质量技术机构自行配置和调节NQI多要素的供给和服务。
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我国NQI多要素综合服务模式
发展的方向
新中国成立70多年来，建立了NQI法律法规体系、管理体系和技术体系这三大体系，支撑并推动了国民经济的发展。
近年来，由于充分发挥市场在资源配置中的作用和放宽资质认定准入门槛，国外第三方技术机构和国内民营技术机构发展迅速。根据国家市场监管总局统计，截至2019年底，我国境内（不含港澳台）检验检测服务业共有检验检测机构44,007家，较上年增长11.49%。
国有机构占比回落至25.16%，外资和民营企业占比大幅提升，NQI供给呈现多元化和差异化的特征。
NQI多要素综合服务模式中的要素主要是指计量、标准、检验检测、认证认可和市场监管，我国目前政府主导的NQI建设和机构设立主要按要素细分建立，相互独立，缺乏融合。
而民营机构则以盈利为导向建立和配置相应的NQI要素能力，对新兴产业、公益类和不盈利的相关要素以及该要素的能力范围的覆盖明显不足，难以满足社会和产业需求，这种NQI的资源供给现状不利于国民经济的高效发展和科技创新，客观上增加了企业的运营成本。
为提升NQI的效能，配合政府引导和出台政策支持，解决上述弊端，以下NQI多要素的集成创新服务模式应为未来发展的方向。
4.1 多要素协同+补短板
多要素协同+补短板模式是指技术机构已具备NQI多种要素的质量基础设施服务能力，但个别要素的服务能力需进一步加强，为完全契合客户的NQI需求，将不具备能力或能力尚有欠缺的要素能力补全的一种模式。
例如：深圳市计量质量检测研究院（简称深检院）是深圳市政府设立的集计量、标准、检验检测、认证和市场监管支撑于一体的质量基础设施多要素供给机构，可为客户提供多要素集成服务，在为政府、社会和企业提供技术服务过程中，个别要素能力不足时，深检院就会根据客户需求进行新项目设立的评审，补全短板，满足客户需求。
这种模式在政府设立的公益性技术机构中比较容易实现，而对于大量的第三方商业技术机构而言，尽管其具备多要素的协同服务能力，是否能补短板主要取决于其发展战略和对短板要素盈利前景的考量。因此，必要时，政府应该出台相关政策引导和扶持。
4.2 要素专注+多要素协作
要素专注+多要素协作模式是指技术机构在特定要素上能力突出，定位于该要素的精耕细作，不考虑建立其他要素的能力，当客户有其他要素的需求时，采取与其他机构协作的方式以满足需求。
例如：中国计量科学研究院、上海市计量测试技术研究院等机构专注于计量等要素，中国标准化研究院等机构专注于标准等要素，内蒙古自治区纤维质量监测中心（国家毛绒质量监督检验中心）专注羊绒羊毛检测及生长溯源等要素。
为提升多要素综合服务的能力，可与具备其他要素能力的机构展开合作，以满足客户对其他要素的需求。
4.3 互联网+信息及资源性平台
互联网+信息及资源性平台模式是指类比商品互联网电商平台，将NQI的计量、标准、检验检测和认证认可等技术服务作为互联网平台的“商品”，引入供需双方达成“交易”。
这种模式不单纯是提供互联网+信息化的NQI服务，而是需要真正引入技术机构资源，在互联网平台上开展服务。目前，我国互联网+NQI服务大多为互联网+信息化平台，只吸引技术机构入驻平台，需求方在平台发布需求信息或根据平台供给信息寻求服务，这种方式实际效果不佳。
互联网+信息及资源性平台模式应该在互联网+信息化平台的基础上引入NQI供给资源，构建互联网+信息及资源性平台。我国部分区域，正在探索这种模式。
例如：沧州检验检疫局和廊坊检验检疫局通过采用“互联网+”线上服务平台的形式，建立信息资源数据库，网络公示质量技术服务流程及内容等在线推广手段，实现了计量、标准、检验检测、认证认可等NQI业务全流程的信息化。
泰州市市场监督管理局创立了一个以互联网技术为支撑的信息资源共享平台“泰检易”质量基础一站式服务平台，通过瞄准中、小、微企业的双创需求，平台致力于提供专业的质量基础设施技术孵化服务，促进专利创新、专利与标准融合发展，最终实现支撑经济高质量发展。
自2016年7月上线运行以来，“泰检易”平台注册企业用户2,700多家，入驻技术机构400多家，并引进了多家国际顶尖技术机构。
此外，平台将政府传统的质量基础服务从价值链末端（产品上市把关环节）前移至价值链前端（产品研发环节），推动了企业核心竞争力的提升，最终促进了地区政府的招商引资。
“泰检易”平台实现了NQI多要素的集成性综合服务作用，是我国少有的政府主导的NQI多要素综合服务模式典型案例，具有较好的参考借鉴价值。
包头市创立了“包检道”质量基础设施公共服务平台，是我国中西部地区独具创新模式的互联网+NQI平台，集计量、标准、检验检测和认证服务于一体，平台入驻技术机构20多家，注册企业近2,000家。
平台由包头市产品质量计量检测所负责运营，使平台具有互联网+信息化+资源性平台的属性，独具特色。当前，由于大多数平台不具备核心技术，平台运营模式受政府政策支持影响较大，只承担着技术机构与企业用户之间桥梁枢纽的作用。
4.4 合纵连横整合资源
合纵连横整合资源模式是指不具备NQI多要素综合服务能力，或者各要素的能力均需要完善的技术机构为满足客户需求，寻求资源整合的模式。
我国现有检测机构4万多家，绝大多数机构不具备较完善的NQI多要素综合服务的能力，而世界上知名的检测机构不足10家，面对国内外NQI研究和发展规划的不断推进，以及政府、产业和行业NQI的需求升级，检测机构小散弱的格局是不可持续的，检测机构应尽早重新审视和谋划机构的战略定位，调整战略目标，主动参与检测资源的整合，合纵连横，主动投入到NQI多要素综合服务能力的重构中，在做强做大中进一步满足客户需求。
4.5 产学研检融合发展
产学研检融合发展模式是指技术机构将NQI的建设（包括NQI要素新能力的研发和建设）与产业、科研机构和高校融合发展，共同研发和服务产业需求。
例如：广州广电计量检测股份有限公司（简称GRGT），历经50余年的技术发展，可为国防军工、汽车、电子电器、化工、环保、电力、通讯等领域全产业链，提供从研发、中试到大批量生产出售等环节的NQI多要素一站式服务。
在汽车电子等先进领域，标准的制定速度往往跟不上产品的迭代速度，常常出现新产品无标准可依据的现象。因此，GRGT投资建立了8个研究所，并与中国计量大学、航空航天大学、江南大学等多所知名高校签订检学研合作协议，助力我国现代科技成果产业化。
广电计量以客户需求为出发点，依托产业价值链来提升其质量技术服务能力，从计划经济政府管制下的任务导向服务型，转向“产业微笑曲线”的价值链服务模式，一方面将服务延伸至产品研发设计，另一方面把握市场脉搏，根据市场营销反馈设置关键检测环节。
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结语
美国MEP和德国弗劳恩霍夫协会等的成功与国家政策支持和他们完善的管理体系密不可分。
如在实施初期，美国MEP便建立了良好的运行机制，覆盖全国的服务中心网络在为企业提供便捷高效服务的同时，便利了各州之间成功案例和失败经验的共享。
通过整合网络内资源，MEP管理层可针对企业共性问题，及时有效地开发相关技术服务项目。德国弗劳恩霍夫协会通过为中小型企业不同研发环节提供嵌入式服务，逐渐从单一技术的转移发展为技术模式的转移，并推广至产业界使其市场化。
美国MEP和德国弗劳恩霍夫协会均坚持以企业需求为出发点，以市场为导向，在市场这只看不见的手的调控下，不断优化服务内容，完善运作体系评价系统，最终实现优胜劣汰和资源优化配置的效果。
与发达国家相比，我国在实施高质量发展战略方面起步较晚，尤其是在NQI支撑战略性新兴产业（包括节能环保、信息、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等）方面的技术能力较为薄弱。除小部分领域（如5G通信、新能源汽车等）以外，大部分新兴产业依然处于跟跑状态。
因此，在借鉴国外先进经验的同时，我国应加强对发达国家NQI综合服务模式的学习，借鉴其创新模式、组织结构设置、职能划分机制等方面的经验，形成一套适应我国发展阶段的NQI综合服务体系。
（1）国家基础设施高质量发展离不开国家的政策支持，完善的顶层设计和运作体系是保证我国质量基础设施全面提质增效的关键。
目前，我国NQI要素资源存在分布零散、配置不均、配合度低的问题。一站式综合服务模式通过建立完善的协同服务体系，可为企业提供全流程NQI服务，极大地缩短了企业与各部门之间沟通的时间成本，实现便捷、高效、经济地运作模式。
多要素协同+补短板、要素专注+多要素协作、互联网+信息资源性平台、合纵连横资源整合和产学研检融合发展这5种模式可助推“一站式服务”目标的达成。
（2）针对不同地区、不同行业和不同企业，NQI综合服务模式应有所不同。在NQI多要素综合服务运作的过程中，企业的需求是驱动NQI服务发展的主要因素。
企业期许的是以市场经济为导向，旨在获得便捷、高效、经济的服务效益。因此，NQI多要素综合服务模式应以最适宜的成本、最优化的品质和最佳的经济效益（简称“三最原则”）为指导原则。
（3）在提供NQI综合服务方案时应考虑企业所在行业的发展状况、NQI供给现状及质量技术服务需求。
例如：对于投入高、回报周期长的国家战略性产业，由于存在“市场失灵”问题，政府和社会组织等各方应充分发挥其引导作用。
与传统产业相比，新兴产业的质量基础设施较为匮乏，服务发展速度往往跟不上产品的迭代更新速度，常常出现无标准可依、无法计量测试等现象。
因此，新兴产业往往倾向于运用产学研融合发展模式将高等院校、质量管理技术机构和企业有效地联合起来，充分发挥他们在基础研究、技术应用和生产制造方面的优势，有效促进NQI各要素之间的融合发展，从而加速新兴产业的科研成果转化。
往期回顾
【1】张志强 曹坤鹏 || 中国质量政策发展与变迁研究——基于1978-2019年质量政策文本
来源：本文刊发在《中国标准化》2021年S1期
作者：黄开胜1、赵彦1、杨志敏1、廖佳1、罗伟1 、丁琪琪1,2（1. 深圳市计量质量检测研究院；2. 清华大学）
编辑：质量基础设施公众号
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