秦田田 等｜乡村振兴背景下学前教师编制标准研究
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新刊速递 | 华东师范大学学报（教育科学版）2022年第6期目录
特稿
乡村振兴背景下的农村教师队伍建设
朱秀红 等｜乡村振兴背景下农村教师队伍建设的政策理路、执行陷阱与改革逻辑
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乡村振兴背景下学前教师编制标准研究
文 / 秦田田, 刘善槐, 殷美娜, 张雪
摘要：学前教育事业发展的重点在提质，提质的关键在师资。当前，我国公办园以合同制为主的教师配置方式，难以保证教师数量供给、质量达标和队伍稳定；按照师幼比或师班比单维指标核定教师数量，无法实现师资供需平衡。为普及有质量的学前教育，“如何配置公办园教师”是亟待解决的重大问题。美国、法国、日本等9个国家的学前教师配置经验表明，赋予学前教师公职人员身份，有利于实现教师数量科学配备、严格把控教师任职资格、统一规范教师职业行为，也有助于保障教师的福利待遇、职务晋升等基本权益；按照合同雇员制配置学前教师，能根据学龄前儿童数量变化及时清退富余教师，但其推广对合同法制建设、经济发展水平等有较高的要求。当前，我国经济发展不平衡不充分的问题依然突出，事业单位合同管理体系存在薄弱环节，全面推广合同雇员制的风险较高。为此，应坚持把编制作为公办园教师配置的基本方式，以幼儿园为基本核算单位，将年级分布、活动类型、教师工作时长作为基本参数，构建兼顾幼儿保教需要、教师合理工作量和人力资源利用效率的编制测算模型。同时，推动学前教师经费保障、编制管理、培养体系、综合待遇等配套改革，确保按需核定学前教师编制、按编补足补齐学前教师。
关键词：乡村振兴 ; 农村教育 ; 学前教师 ; 测算模型 ; 编制标准
作者简介
秦田田，东北师范大学中国农村教育发展研究院博士研究生。
刘善槐，通信作者，东北师范大学中国农村教育发展研究院副院长、教授、博士生导师，国家“万人计划”哲学社会科学领军人才，全国文化名家暨“四个一批”人才。
目录概览
一、公办园编制配置面临的主要问题
二、学前师资配置的国际经验
三、公办园教师聘用方式的适切性分析
四、学前教师编制测算模型构建
五、学前教师编制测算模型检验
六、保障学前教师编制供给的配套性改革
乡村振兴战略规划把农村教育事业摆在优先发展位置，对农村学前教育公共服务体系建设作出了重要决策部署。2018年，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出：“发展农村学前教育，每个乡镇至少办好1所公办中心幼儿园，完善县乡村学前教育公共服务网络。”同年，《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出，到2020年，全国学前三年毛入园率和普惠性幼儿园覆盖率分别达到85%和80%，全国公办园在园幼儿占比达到50%，到2035年全面普及学前三年教育。2020年，我国学前教育毛入园率达到85.2%，比2015年提高了10.2%，普惠性幼儿园覆盖率达到84.74%，比2016年提高了17.48%（教育部，2021）；我国公办园数量和在园幼儿数占比分别达到42.42%、50.63%（教育部，2021）。随着学前教育普及程度的提高，提高保教质量成为学前教育进一步发展的重点。《中国教育现代化2035》提出，2035年学前教育的发展目标是普及有质量的学前教育。实现这一目标的前提是优化教师资源配置，而编制配置是保证学前教师数量、质量和稳定性的基本方式。但目前我国还未统一按照编制方式为公办园配备专任教师，也未明确学前教师编制标准，各地开展编制配置工作仍缺少政策依据和标准参照。为此，探明学前教师编制配置方式的适切性、科学研制学前教师编制标准和推进学前教师编制供给的配套改革是当前学前教育事业发展亟待解决的重大命题。
为了摸清我国公办园教师配置的现实样态，深入分析学前教师编制配置面临的突出问题，构建学前教师编制测算模型，本研究在全国范围内开展了大规模抽样调查。按照分层抽样方法，依据各地区城镇化率、人均GDP、人口密度等指标，本研究选取了12省16县（市、旗）作为调查样本，获取有效调查问卷3700余份。其中，东部地区包括浙江、广东2个省份2个县，中部地区包括湖南、江西、河南3个省份5个县，西部地区包括云南、四川、内蒙古、陕西、贵州、广西6个省份8个县（市、旗），东北地区包括吉林1个县。
一、公办园编制配置面临的主要问题
编制是机关事业单位人员配置的重要资源，是调配人员、核拨经费的依据和基础。当前，我国公办园学位不断增加，但学前教师编制配置工作未能及时跟进，学前教师编制紧缺问题尤为突出，严重制约了学前教师队伍建设。
（一）编制政策未能与公办园发展进行同步改革
学前教育的社会公益性特征决定了政府在幼儿园学位供给中的主体责任。一方面，学前教育的社会收益率高于个人收益率（Blau，2001），是具有正外部效益的准公共产品，是政府投入较少但收益较高的事业，应由政府给予财政保障以使供需达到社会最优。另一方面，作为学校教育体系的起点，学前教育的入学机会公平与质量公平对保障教育的起点公平至关重要（黄洪、朱盈盈，2014）。随着公众教育意识的增强，学前教育的社会需求越来越强烈，办好学前教育事业已成为我国重要的民生工程。作为公共利益的代表，政府有责任扩大学前教育资源供给，有效调和社会公共需求。为此，国家鼓励地方通过多种渠道扩大公办园学位供给。近年来，《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》《关于开展学前教育三年行动计划总结工作的通知》等多项政策出台并指出，发展学前教育应当坚持政府主导，以政府举办为主，大力倡导地方扩大公办园资源供给。教育统计数据显示，截至2020年，公办园数量达到12.37万所，在园幼儿数达到2439.50万人，公办园数量和在园幼儿数整体呈现逐年递增趋势（详见图1）。
但是，随着公办园和在园幼儿数的不断增长，中央政府还未统一颁布专门的学前教师编制政策，只是在学前教育的相关政策中鼓励有条件的地方先行出台并试点学前教师编制政策。2012年，《教育部 中央编办 财政部 人力资源社会保障部关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》提出，“各地结合实际合理确定公办幼儿园教职工编制，具备条件的省（区、市）可制定公办幼儿园教职工编制标准”。2018年，《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》也明确提及，“有条件的地方可尽早出台公办幼儿园人员配备规范”。2020年，《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》中指出，“国务院教育行政部门会同有关部门制定幼儿园人员配备标准，省、自治区、直辖市人民政府制定公办幼儿园教职工基本编制标准，地方各级编制部门依据基本标准和配备标准核定公办幼儿园教职工编制并进行动态调整”。在国家政策号召下，已有部分地区制定了学前教师编制政策。截至2019年，全国有19个省（区、市）出台公办幼儿园编制标准（详见表1），还有十多个省（区、市）未明确规定为公办园定期核编。
（二）学前教师配置标准不科学
保障教师数量充足是加强学前教师队伍建设的前提条件。《幼儿园教职工配备标准（暂行）》（以下简称《配备标准》）和地方编制标准多以师幼比或师班比作为教师数量测算依据，这种基于单维指标的核定标准难以贴合公办园的实际保教需要。《配备标准》中明确规定，全日制幼儿园每班配备2名专任教师、1名保育员（或配备3名专任教师），保教人员与幼儿比达到1:7至1:9。地方的学前教师编制政策也基本遵循《配备标准》的班级规模要求，以师班比或师幼比为依据核定教师数量（详见表1）。但无论是《配备标准》还是地方的学前教师编制标准，均以固定班额为限定条件，以师幼比或师班比为测算指标配置教师，易陷入“教师数量不足”和“教师资源浪费”的矛盾状态，难以实现供需平衡。
第一，基于班额限定条件配备学前教师数量，难以适应幼儿数量的班级分布样态。《配备标准》中规定，小班（3—4岁）、中班（4—5岁）、大班（5—6岁）的班级规模分别为20—25人、25—30人、30—35人。但我国幼儿园班级规模的实际分布与上述标准存在一定偏差。2003年以来，乡村幼儿园的班级规模一直处于30人以下，并有逐渐减少的趋势；镇区幼儿园班级规模整体处于30人以上，与乡村幼儿园平均班级规模存在较大差距，且未呈现出明显的缩减趋势（详见图2）。调查数据显示，城区、镇区、乡村班级规模不足20人的幼儿园数占比分别达到7.02%、12.60%和31.00%，班级规模超过35人的幼儿园数占比分别为21.34%、20.98%和5.91%。我国幼儿园仍面临“城镇大班额”和“乡村小班额”并存的局面。
基于师班比的单维指标配置教师，较难吻合不同规模班级开展活动的需要。同一年级不同班级在开展相同活动时，教师对每个幼儿的保教时间理应相等，但按照师班比单维指标配置教师的方式忽略了不同班额对生均保教时间的影响，从而造成生均保教时间随班级规模扩大而逐渐减少的问题（详见图3）。进一步而言，在教师质量均等化的条件下，无论师班比的数值如何变化，均难以保证不同班额的幼儿享受均等的保教服务。
第二，基于师幼比或师班比的单维指标配置教师，难以平衡不同规模幼儿园的工作总量。幼儿园专任教师的工作内容包括幼儿入园前工作、幼儿园内一日活动、幼儿离园后工作等。其中，幼儿入园前工作包括活动准备工作等，一日活动包括集体教育、区域活动、户外活动等，其工作量均受活动类型、幼儿数量等因素影响；幼儿离园后工作包括环境创设、家园互育等，环境创设工作以园所或班级为单位开展，其工作量与园所规模、班级数量等有关，家园互育的工作量则涉及班级数量、幼儿数量等因素。由此可见，幼儿园工作总量与幼儿数量、班级数量均存在紧密联系。若单纯按照师幼比配置教师，容易造成相同幼儿数量、不同班级数量的幼儿园核定了相同数量的教师，但教师承担的工作总量却不一致的问题；相比班级数少的园所，班级数多的幼儿园需额外承担以班级为单位的工作量，如环境创设活动。同样，师班比单维指标的配置方式忽略了由幼儿数量决定的工作内容，未能实现相同班级数、不同幼儿数的园所间工作总量的平衡。
第三，基于师幼比或师班比的单维指标配置教师，忽略了不同园所内部的年级分布结构。按照统一的师幼比或师班比为相同幼儿数量的园所匹配师资时，容易出现部分园所师资剩余和部分园所师资不足的现象。这与每个园所内部学生数量的年级分布有关。相较于高年级幼儿数量占比较大的园所，低年级幼儿数量相对较多的园所在师资分配过程中明显不占优势。
第四，基于师幼比或师班比的单维指标配置教师，难以兼顾不同年龄儿童的保教需要。师幼比或师班比单维指标的师资配置方式意味着，教师配备数量由全园幼儿数或班级数决定。这种师资配置方式忽略了不同年龄段幼儿的身心发展特点及保教需要。
从幼儿身心发展水平来看，相较于中班和大班幼儿，小班幼儿的生理、心理、智力等发展水平稍显落后。因此，不同年级的教师投入相同的时间和精力，所能兼顾的幼儿数量不同，即低年级师幼比应高于高年级师幼比。具体而言，一是低年级幼儿的生理机能尚未发育成熟，骨骼、肌肉还处于初步发育阶段，运动平衡能力和生活自理能力相对较弱。保教人员仍然需要照顾幼儿吃饭、穿衣、如厕等生活起居，注重幼儿走、跑、跳、爬等动作技能的训练。二是低年级幼儿情绪波动较大，尤其在初入园时期，幼儿离开家庭进入集体生活后，易产生分离焦虑情绪。保教人员需要及时察觉并安抚幼儿的不安定情绪。三是低年级幼儿注意力较分散，易被其他事物吸引，保教人员在集体教育、游戏环节要注意观察幼儿的神态及行为，提高幼儿的注意力。四是低年级幼儿的模仿能力比较强，但辨别是非的能力较弱，保教人员要及时纠正幼儿不良的言行举止，帮助他们形成良好的行为习惯。
从幼儿保教需要来看，在开展同类活动过程中，不同年龄幼儿所需要的生均保教时间随其年龄增长呈减少态势（详见图4）。因此，为保证不同年龄幼儿享受同等的保教服务，低龄组和高龄组应设定差异化的师幼配置比例。若按照统一的师幼比配置教师，则意味着在相同活动时长内，教师用于每位幼儿的教育教学时间没有差异。这虽然实现了教师时间投入的公平性，却难以适应不同年龄幼儿的发展需要。具体而言，若按照大龄儿童生均保教时间确定师幼比，则较难保证小龄儿童的保教需求；若按照小龄儿童生均保教时间确定师幼比，则易造成教师资源浪费；若取两者中间任意值，则较难完全符合不同年龄幼儿的活动要求。由此可见，单纯调整师幼比或师班比，并不是满足不同年龄幼儿实际保教需要的最优策略。
第五，基于师幼比或师班比的单维指标配置教师，难以切合幼儿在不同活动中的保教需要。目前，幼儿园以多种类型的活动来设计一日常规，通过户外活动、集体教育、区域活动等设计引导幼儿在健康、语言、社会、科学、艺术五大领域的协调发展。但不同类型的活动对师生的互动要求不同，即幼儿生均保教时间不完全一致。如开展部分户外活动时，幼儿自主完成的难度系数较小，教师需要时刻提供帮助的程度较低，因此开展此类活动的师幼比相对较低。而集体教育类活动对教师引导和师幼互动的要求相对较高，同等数量幼儿所需的指导教师较多或指导时间较长。而按照师幼比或师班比的单维指标配置教师，则意味着不论幼儿年龄大小、活动类型要求，均按照统一标准匹配教师。这种标准难以兼顾不同类型活动的实际需要。如开展活动1、活动2、活动3、活动4四种不同类型的活动时，若设定较低的师幼比或师班比，则无法满足部分高互动要求活动的需要，由此幼儿面临照顾不周、互动较少等问题，教师难以及时观察和发现不同幼儿的成长状况和发展短板；若设定较高的师幼比或师班比，则易造成在部分高自主性的活动中出现教师富余问题，也容易受地方经济发展水平限制或增加地方财政负担；若设定两者中间任意值，则较难兼顾活动保教质量和教师资源利用效率（详见图5）。
（三）公办园教师编制的实际配置率较低
受编制紧缩、财政压力等因素影响，部分地区即使率先制定了学前教师编制标准，也不能完全按照标准核定学前教师编制。目前，只有有条件的地区单独核定了专门的学前教师编制，系统内有编制余额的地区仅能调剂部分事业编制用于学前教师补充。学前教师编制供给无法适应公办园的快速发展，地方实际核定的学前教师编制依然不足。2020年，安徽全省公办园教师编制缺口高达3.86万名（刘旸，2020）。调查数据显示，53.12%的公办园教师属于非在编教师，其中，县城、镇、乡村公办园非在编教师占比分别为45.27%、51.03%、65.17%，村屯公办园非在编教师的占比甚至高达71.75%。
然而，公办园以劳动合同或劳务派遣方式聘用专任教师，难以充分保证教师队伍的数量、质量和稳定性。第一，编外聘用方式难保师资供给。编外教师与教育部门、学校或第三方机构通过劳动合同建立雇佣关系，但根据《劳动合同法》相关规定，劳动者在用人单位连续工作满10年，或连续订立二次固定期限劳动合同（期间未违反本法第三十九条和第四十条第一项、第二项规定），有权要求与用人单位签订无固定期限劳动合同，且用人单位不可擅自变更或解除合同。因此，为规避长期聘用合同制教师带来的风险，部分地区在聘用编外教师时，以短期合同方式为主。如深圳市教育局出台《进一步规范临聘教师管理有关事项的紧急通知》，其中指出，临聘教师的合同期限一般不得超过1年。这就使得用人单位常常面临着频繁更换教师的问题。此外，在学龄前幼儿数量动态增长的条件下，用人单位不仅要应对教师需求新增的现实难题，还要补足因编外教师流出而造成的教师缺额。
第二，编外聘用方式难保教师质量。一是编外教师待遇水平较低，又不具有编制身份，这使得公办园较难吸引优质人才。调查数据显示，公办园非在编教师中，高达21.74%的人员月实发工资在1500元及以下，本科及以上学历层次的教师占比仅为10.68%，尚未取得幼儿教师资格证书和不具备任何教师资格证的人员占比分别达到36.46%、22.40%。二是编外教师培训机会较少，职业晋升通道不畅，教师提升专业素质的动力不足。调查数据显示，在非在编教师中，高达37.33%的教师没有参加过培训，参加校级、县级、市级、省级和国家级层次培训的教师占比分别仅有33.92%、39.75%、8.21%、4.03%和2.48%。三是编外教师管理规范不健全，对教师的约束力度有限。编外教师内部类别繁杂，有政府购买服务教师、代课教师、临聘教师等，负责招聘和工资发放的主体有当地教育部门、学校、第三方机构等，这大大增加了教育部门和学校对编外教师进行考核评价的难度。
第三，编外聘用方式难保教师队伍稳定。编外教师具有临时性特征，流动性相对较大，这不利于学前教师队伍的整体稳定和动态平衡。调查数据显示，非在编教师中，有26.95%的教师考虑3年内转行；有意愿转到地级城市或省会城市工作的教师群体中，合同制教师占比最高，达到47.60%，他们的流动意愿较强。
二、学前师资配置的国际经验
为了梳理公办园教师配置的国际经验，本研究选取美国、英国、法国、挪威、波兰、澳大利亚、日本、韩国、新西兰等9个国家，总结分析它们公办园教师的聘用方式和数量配备标准，以期为我国学前教师配置提供有益借鉴。
（一）公办园教师的聘用方式
目前，国外的公办园主要按照两种方式聘用专任教师：一是雇员制，即以合同契约方式聘用学前教师；二是公务员制，即将学前教师纳入公务员体系内。
1. 雇员制
英国、美国、新西兰、波兰等国的学前教师隶属雇员身份，但教师的正当权益仍可受到政府部门、社会组织等的保障。其中，英国学前教师是公务雇员，雇主是地方教育当局，雇主和雇员双方终止合同需至少提前2或3个月通知；管理机构根据《学校人员配备（英格兰）条例（2009年）》（The School Staffing (England) Regulations 2009），以雇主或管理者的身份检查教师人选的身份、资格条件、犯罪记录等，依此甄选、推荐、批准或任命教师人选（The National Archives，2009）。
美国多个州采取合同雇员的方式聘任学前教师。学前教师与学区签订雇佣合同，如果学区违反合同，教师通常会收到应得的赔偿金（孙煦东，2016）。还有部分州允许教师自愿加入任何一个教师组织，并采取教师工会、教育协会与地方教育当局签订集体合同的方式，来架构教师聘任的一般条件（彭茜，2007）。尽管学前教师属于合同制员工，但联邦政府和地方政府依法保障教师工资待遇，并赋予教师集体谈判权、终身教职权等权益。第一，激励各州提升学前教师工资待遇。联邦政府将学前教育发展拨款资金的申报资格和数额与地区学前教师工资水平关联，此外，联邦政府投向各州的多项拨款中允许其安排一定比例用于提高学前教师工资（刘颖、乐晓云，2017）。第二，学前教师可通过集体谈判权维护自身的权益。1962年，美国纽约市与第一所公立学校教师签订了集体谈判协议；截至2020年，美国34个州和哥伦比亚特区的教师均享有协商谈判的合法权利（National Education Association，2020）。公立学校教师包括公办园教师可自愿加入全国教育协会（NEA）、美国教师联盟（AFT）等专业组织，并通过专业组织（雇员代表）与学区教育委员会代表（雇主代表）就雇佣条件进行协商谈判，包括教师聘任和解聘、工资待遇、工作时间、工作职责、职业晋升等方面（孙煦东，2016）。第三，美国多个州实行教师任期制，赋予教师终身任职的权利。但并非所有教师初入教育行业即可获得终身任职的机会，多数教师需要根据当地相关规定进入不同时限的任教试用期，待试用期结束，由当地政府考核通过后进入终身任职阶段。如俄克拉荷马州规定，教师在三年评估中至少有两年获得“优等”评级，并且从未低于“有效”评级，则可以在三年后获得终身任职权。美国教师质量委员会对135个学区数据库比对后发现，有54%的学区在教师授课三年后予以任期决定（National Council on Teacher Quality，2016）。
新西兰的学前教师以雇员身份与幼儿园协会签订集体协议，但由教育部负责其工资福利待遇（New Zealand Ministry of Education，2021）。并且，除非在特殊情况下，该职位属于永久性职位。如果因减员或调任等导致永久性职位减少，雇主应至少提前三个月以书面形式通知教师，并与工会协商对教师进行重新部署。经教师同意后，将其调任至同一地点或在合理的通勤距离之内、具有基本相似的雇佣条款和工作职责的替代职位；若确实没有合适的替代职位，雇主应根据教师周收入总额或减少职位的比例等提供遣散费，并为教师参加工作面试提供合理的带薪休假时间（New Zealand Ministry of Education，2019）。
波兰由学校作为雇主直接聘用学前教师，雇佣合同需交由当地管理机构批准生效。学前教师与学校先签订为期1个学年的雇佣合同，1学年考察合格后可从实习教师（第一个专业晋升等级）升至合同教师（第二个专业晋升等级），成为合同教师后，则可以无限期签订雇佣合同，之后可申请晋升聘用教师（在学校工作两年后）和特许教师（在学校工作四年后）（第三个和第四个专业晋升等级）（European Cinmission，2021）。根据《教师宪章》（Teachers’ Charter）的规定，实习教师和合同教师以普通雇佣合同方式聘用，聘用教师和特许教师以任命方式聘用，后者享有更高的工作保障。
2. 公务员制
日本、韩国、法国的学前教师被纳入公务员体系，由政府强力保障学前教师的合法权益。其中，日本通过立法确定学前教师的公务员身份。1949年，日本颁布《教育公务员特例法》（《教育公務員特例法》），其中明确规定：凡按《学校教育法》要求所设立的国立和地方公办学校，其校长、副校长、幼儿园园长、教师、专职教育研究人员以及地方的教育委员会教育长和教育行政管理人员等，统称为“教育公务员”（日本の国会，2017）。因此，学前教师享受教育公务员待遇，其法律地位、福利待遇、培训进修等权利均以法律的形式予以保证。此外，在公务员基本工资和补助津贴的基础上，政府对幼儿园园长、教师提供特殊津贴（日本の国会，1950）。日本学前教师身份地位较高，福利待遇优厚，但同时辅以严格的从业要求。学前教师首先要满足《教育职员许可法》（《教育職員免許法施行規則》）《教育职员许可法施行规则》（《教育職員免許法》）等规定的教师资格条件，并且通过竞争激烈的教师录用选拔考试。2019年东京特别区幼儿园教师报考人数共537人，考核合格者仅有47人（特别区人事福祉事务所协会教育委员会秘书处人事企划科，2021）。
韩国公办园教师属国家公职人员。学前教师工资主要由政府部门负担，幼儿教育和保育预算中有一半用于支付人员工资；公办园教师在未触犯法律的情况下，不应被休职、降职、免职（韩使馆教育处，2009）。同时教师候选人必须达到公职人员的入职资格，2002年，韩国公办园中持有两年制和四年制学位证书的教师分别有70%和30%（Na & Moon，2003）。
法国通过《公务员总章》（Le Statut Général De La Fonction Publique）规定公立幼儿园教师属国家公务员或“终身制”教师身份。学前教师由中央政府与地方政府共同管理。其中，中央政府负责组织教师选拔考试、定期培训在职教师、支付教师工资等，地方政府负责聘用相关辅助人员，并将其分配至辖区内各幼儿园承担后勤管理工作（驻法使馆教育处，2014）；评估、前景和绩效管理局（Directorate for Evaluation Prospective and Performance，DEPP）负责预测学生人数，并根据教育部法令确定每年竞争性考试开设的职位数以保证教师有效补充（European Commission，2020）。学前教师在人事任免、职业晋升、工资待遇、专业培训等方面享有相应的权益。一是政府不可随意解雇学前教师，如果政府非法解雇，教师有权要求恢复原职或同一职位；二是学前教师按照公务员程序定期核算分值实现等级晋升，如教学人员可以通过考试晋升为国家教育检查员、区域教育督察员、教学机构负责人等；三是学前教师工资随等级水平定期增加，且由国家依法保障其最低法定薪水（24595欧元/年），并享有与所有公务员相同的养恤金福利（European Commission，2020）；四是学前教师有权参加最长为期一年的培训计划，并可获得85%的薪酬（以本人工资总额为基数）和居住津贴，且无需本人承担包括差旅费用在内的培训费用（European Commission，2018）。
（二）学前教师的数量配备标准
多个国家按照在场师幼比标准配置学前教师，强调核定的保教人员须与幼儿直接接触。为达到在场师幼比标准，澳大利亚、新西兰等国严格规定教师与幼儿直接接触的时间，甚至将此作为是否计入师幼比的依据。澳大利亚在《国家质量框架》（National Quality Framework，NQF）文件中明确指出，只有与儿童直接接触的教育人员才能计入师幼比（Australian Children’s Education & Care Quality Authority，2020）。如维多利亚州规定幼儿园需如实填写与儿童直接接触的教育工作者的在场记录（Victoria State Government，2020）。新西兰则在学前教师与幼儿园协会签订集体协议时，规定学前教师与幼儿直接接触的时间。
1. 将幼儿年龄作为基本参数
基于不同年龄幼儿保教需要的差异性特征，国际上普遍将幼儿年龄作为学前教师配置标准的基本参数。较高水平的师幼比可减少教师应对课堂干扰的时间，保证其有更多的时间和精力关注幼儿的个体需求，以有效促进幼儿的良好发展（OECD，2020）。但由于育儿文化观念、经济发展水平的差异，各国对师幼比的规定不尽相同。
英国、挪威和澳大利亚等国强调师幼之间的高频互动，注重幼儿的个性化发展，师幼比普遍偏高。其中，英国教育部在《更出色的育儿》（More Great Childcare）中将2岁年龄组的师幼比设定为1:4，3岁以上年龄组与幼儿直接接触的师幼比为1:8，与幼儿不直接接触的师幼比为1:13（Department for Education，2013）。挪威对教职工、专任教师与幼儿的比例分别进行了规定，3岁以下年龄组和3岁以上年龄组设定的教职工与幼儿的比例分别为1:3、1:6（Kunnskapsdepartementet，2021）；设定的专任教师与幼儿的比例分别为1:7、1:14，若在此基数上增加1名幼儿，则需增加1名教师（Kunnskapsdepartementet，2017）。澳大利亚政府委员会秉持“每个儿童获得更有效的个体保育和关注”的理念，在《国家质量框架》（National Quality Framework，NQF）中规定，在基于中心服务的幼儿园，0—2岁、2—3岁、3—6岁、6岁以上年龄组的在场师幼比分别为1:4、1:5、1:11、1:15（Australian Children’s Education & Care Quality Authority，2020）。新南威尔士州对国家标准进行调整后规定，2岁以下、2—3岁、3—6岁年龄组的师幼比分别为1:5、1:8、1:10，出现混龄班时，优先保证最小年龄范围儿童所需的教师人数（NSW Parliamentary Counsel’s Office，2004）。
与之相比，日本、韩国、美国等国家设定的教师数量标准并不高。日本文部省规定幼保合作型儿童园中，0岁、1—2岁、3岁、4—5岁年龄组的师幼比分别为1:3、1:6、1:20、1:30，当班级人数小于额定数量时，保证每个班级至少配备1名教师（内閣府子ども•子育て支援新制度施行準備室、文部科学省初等中等教育局幼儿教育科、厚生労働省雇用均等•児童家庭局保育課，2014），具体的测算方法为：
韩国政府规定，2岁以下、2岁、3岁及以上年龄组的师幼比分别为1:5、1:7和1:20（Na & Moon，2003）。美国佛罗里达州规定幼儿园2—3岁、3—4岁、4—5岁、5岁以上年龄组的师幼比分别为1:11、1:15、1:20、1:25，2岁及以上混龄组可根据该组中儿童人数最多的年龄组确定工作人员与儿童的比例（The Florida Senate，2020）。
2. 将班级规模作为重要依据
幼儿数量的班级分布是影响幼儿保教水平的重要因素。部分国家在考虑幼儿年龄的基础上，将班级规模纳入师资配比参数中，以灵活应对不同规模班级的分布样态。美国全国幼儿教育协会（National Association for the Education of Young Children，NAEYC）划定了各年龄段不同班级规模的师幼比标准，2.5—4岁年龄组，在班级规模分别达到12、14、16、18人时，师幼比依次为1:6、1:7、1:8、1:9（详见表2）（刘焱、李相禹，2014）。新西兰以2岁为年龄界限，对全天开放型幼儿园在不同班级规模分布条件下的教师配备数量进行了规定：2岁以下年龄组，1—5、6—10、11—15、16—20、21—25名儿童分别最少配置1、2、3、4、5名教师；2岁以上年龄组，1—6、7—20、21—30名儿童分别最少配置1、2、3名教师，每增加10名儿童，则至少增加1名教师（New Zealand Government，2020）。
3. 将保教时长作为考量要素
教师配备不仅要考虑幼儿的保教需要，还要兼顾教师群体的合法权益，不应牺牲教师合理休息时间以维持幼儿园正常保教活动。为此，多数国家在配置教师数量时，会将教师的常规休息时间考虑在内。新西兰教育部参照《雇佣关系法》（Employment Relations Act）制定《幼儿园教师、班主任和高级教师集体协议》（Kindergarten Teachers，Head Teachers and Senior Teachers’ Collective Agreement），其中规定，若幼儿园分上午、下午两个时段开放，应确保教师在两个时间段的间隙享有不少于45分钟的午餐休息时间，期间不与儿童直接接触；若幼儿园没有为教师安排午休时间，则不得要求任何教师工作超过5个小时（New Zealand Ministry of Education，2019）。美国马萨诸塞州专门为教师配备单独的员工休息室，允许员工8小时内休息3次（Marshall, et al.，2002）。英国《学校教师薪资和条件文件》（School Teachers’ Pay and Conditions Document）规定，不得要求教师在中午休息期间监管学生，并且允许教师在课间或中午12点至下午2点之间有合理的休息时间（Department for Education，2017）。
教师保教时间的长短，在一定程度上会影响在场教师配置的数量。在教师精力有限的条件下，教师需求数量会随着保教时长的增加呈现增长态势。英国苏格兰政府《国家保教标准》（National Care Standards）中规定，视保教时长设定不同的师幼比例，若3—5岁儿童每天参加幼儿园活动的时长达到4小时以上，师幼比则设定为1:8，若少于4小时，师幼比降为1:10（The Scottush Government，2009）。
4. 将教师资质作为调节因子
教师素质是衡量学前教育质量的重要结构性指标，高素质的教师队伍会使师幼互动更有效。因此，学前教师配置对纳入师幼比的人员资质有严格限定。即按照师幼比例标准匹配师资时，政府不仅关注教师数量是否足额，还强调核定数量范围内的教师素质是否达标，只将达到资格要求的教师计入师幼比中。多数国家在测算教师数量时，对教师学历、专业、资格证书等要求出台相关规定，以保证计入师幼比范围内的教师质量。如美国佛罗里达州规定，在计算必要认证人员数量时，除幼儿数低于19名或每周工作时长少于8小时的保教机构以外，其他幼儿园须按照1:20的比例配置符合工作人员资格要求的保教人员（每周工作时长达到20小时且符合资格要求的志愿者也可计入资格比率），持无效证书的人员不被计入资格比率（Children and Families of Department Florida，2017）。挪威《幼儿园法》（The Kindergarten Act）规定，学前教师由教学负责人和教学助手组成，但在配置标准中需明确教学负责人的结构比例，如每7名3岁以下儿童和每14名3岁以上儿童必须有1名教学负责人，若在此基数上再增加1名儿童，则需额外增加1位新的教学负责人（Kunnskapsdepartementet，2017）。教学负责人必须接受过三年本科幼儿园教师教育或者具有其他同等教育学历，并具备保护和教育儿童的专业知识和资格证书（Kunnskapsdepartementet，2021）。
高质量的教师对课堂组织、师幼互动有更好的把控力，在保证保教质量的前提下，可兼顾到更多数量的儿童。一些国家和地区允许幼儿园在引进高质量教师的同时，可适当降低师幼比，为更多数量的幼儿提供接受良好教育的机会。英国按照《早期基础阶段法定框架》（Early Years Foundation Stage，EYFS）要求设定2岁、3岁及以上年龄组的师幼比分别为1:4、1:8，其中至少1名工作人员达到3级教师资格要求，其余工作人员至少有一半达到2级教师资格要求，若有更高素质的工作人员（如具有合格教师资格、早教专业资格、早教教师资格或其他6级教师资格的人员）直接参与到保教活动中，师幼比可分别降低为1:6、1:13（Department for Education，2017）。
三、公办园教师聘用方式的适切性分析
为尽快明确我国公办园教师的聘用方式，本研究深入分析了合同雇员制推广的客观条件和编制配置方式的突出优势，以适应学前教师队伍建设的需要。
（一）全面推广合同雇员制的适切性分析
按照合同雇员制配置教师，能灵活应对学龄前儿童变动趋势，及时清退富余教师，但较难保证教师队伍的稳定性。合同雇员制在经济实力雄厚、法制化建设水平较高的地区推行的难度较小，但并非在所有地区都具有较强的适用性。考虑到我国事业单位人事管理的特点、合同法制化建设水平、地区差异性特征等，当前我国还不完全具备全面推广合同雇员制的适应性条件。
1. 事业编改合同制的阻力较大
我国长期推行编制管理制度，编制观念根深蒂固，全面推广合同雇员制会面临较大阻力。20世纪五六十年代，我国已逐步实施事业单位编制管理，编制管理文化由来已久。1955年，随着事业单位数量和种类的增加，国务院编制工资管理委员会第一次会议纪要中首次正式提出事业编制的概念；1963年，国家编制委员会正式成立，并下设一个专门负责事业单位机构编制管理的事业编制处；1965年，《关于一九六五年的劳动工资计划和编制管理的联合通知》颁布并指出，按照批准的编制和编制工资总额配置相应人员（韦之，1992）。自此，包括公办学校教师在内的事业单位人员被赋予编制身份。在高水平福利待遇和低水平失业风险的双重保障下，我国各类就业人员仍存在较深的“编制情结”。2020年，中小学和幼儿园教师公开招聘70万人，教师招聘考试总报名人数达到500万左右（任友群，2020）。然而，学前教师入编的强烈意愿与当前编制政策的不齐备存在一定矛盾。调查数据显示，公办园教师中，仅有46.88%的教师属于在编教师，且23.17%的在编教师属于中小学编制或其他事业单位编制，而非幼儿园编制。
2. 事业单位的合同体系尚不完备
我国实施合同法的起步时间较晚，固定期限合同和无固定期限合同的法制化建设还不健全，教师专业组织或协会通过集体合同形式维护教师权益的功能和职责尚不明确，因此，完全推广合同雇员制的时机还不成熟。1999年，《中华人民共和国合同法》由第九届全国人民代表大会第二次会议通过，并于当年10月1日施行。2007年，《中华人民共和国劳动合同法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，并于2008年1月1日施行。我国合同法制化建设进程相对缓慢，多数教师的法制观念还较为薄弱、法律常识的掌握水平还不高、利用法律手段维护个人权益的能力还不强，因而进入编制系统的意愿和行为倾向更强，对合同聘任的认可程度相对较弱。相较而言，部分发达国家通过合同契约方式建立雇佣关系的历史较长，社会公众习惯并擅长通过法律途径解决雇佣纠纷，对合同雇员制的接受度和信任度相对较高。这些国家对固定期限合同的限制条件和无固定期限合同的适用条件作出了明确界定，有效降低了教师的失业风险，在一定程度上兼顾了保证学校基本教育质量和维护教师合法权益的双重目标。此外，这些国家大多设有较为成熟的全国性教师专业组织，建立了集体合同制度和集体协商谈判制度，保障了教师与雇主进行谈判协商的权利。目前我国也存在教师工会等组织团体，但在协助教师与雇主签订集体合同、开展谈判协议工作等方面的作用尚不突出。
3. 推广合同制具有地区局限性
我国各地区经济状况、文化形态和教育水平差异较大，并非所有地区均具备实施合同雇员制的适应性条件，全面推广合同聘用的师资配置方式仍存在地区局限性。相较于合同雇员制，编制配置方式具有低失业风险的优势，较好契合了教师“求稳图安”的心理。相较而言，合同制教师普遍面临较高的失业风险。因此，地方政府按照合同雇员制聘用教师时，需要辅以高水平的综合待遇方能吸引优质教师、稳定教师队伍。这对地方财政保障能力提出了较高要求。对于东部发达地区而言，依靠相对宽裕的财政收入推行合同雇员制的阻力和难度相对较小；而针对中西部某些欠发达地区，在较难支付教师更高额工资待遇的情况下，编制身份仍是吸引部分优秀人员从教的重要优势，完全推广合同雇员制无疑会增加师资配置的难度。
（二）按编制配置教师的适切性分析
基于国际经验，将教师纳入政府财政保障范围、赋予教师公职人员的法律身份对强化学前教师队伍建设、助推学前教育发展具有重要作用。在我国，编制是事业单位人员配置的基本方式，是地方财政拨款的重要依据。尽管按照编制配置教师，较难及时退出富余人员，但在保障教师数量供给、提升教师专业素质和稳定教师队伍等方面具有明显优势。
1. 能实现教师资源按需供给
编制是公办园教师常态化补充和动态化调配的重要依据。一方面，编制配置方式具有强计划性的特点。地方政府可基于学前儿童的数量变化趋势进行编制测算，并能根据核定的编制开展教师招聘工作，及时填补学前教师缺口。另一方面，编制配置方式对平衡区域内教师资源分布具有促进作用。地方政府有权对编制资源进行统筹管理，可视教师分布状况进行合理调配，保证教师资源盈缺均衡。
科学的编制标准能保证学前教师数量充足。编制标准明确了教师数量测算的指标，为幼儿园补足补齐教师提供了政策依据。教师编制由财政拨款保障，能降低幼儿园因节约开支减少人员补充的风险。当前，按照编外方式补充学前教师，难以保证教师数量足额供给，导致教师工作量“超标”。调查数据显示，县域内公办园专任教师每天的平均工作时长达到9.39小时，其中城区、镇区、乡村公办园专任教师每天的平均工作时长分别为9.44小时、9.31小时和9.41小时，均已超出劳动法规定的每天最长工作时长；22.06%的教师表示“按照当前的师资配置，保教工作不能应付得过来”。按照教师工作量合理化的原则构建的学前教师编制标准，能补足教师数量，破解教师工作量“超标”问题。
2. 能保证编内教师的基本素质
编制制度明确设定入编条件和考核要求，可严格把控教师的专业素质。全国多地设置了教师资格证书、学历水平、专业背景等资格要求，可在入口端把控教师的素质水平。对比编外教师和在编教师的素质结构发现，在编教师的素质水平明显高于编外教师。调查数据显示，县域内公办园中，29.43%的在编教师达到本科及以上学历水平，是非在编教师这一比例的近3倍。在编学前教师中，尚未取得幼儿教师资格证书和不具备任何教师资格证的教师占比分别为27.96%和1%左右，而非在编教师中这一比例分别比其高8.50%、22.39%。
编制身份为教师创建了稳定的职业环境和良好的晋升机制，有利于教师制定切合实际的长期职业规划，也能有效激励教师提升专业教学技能和综合素质水平。编内教师在岗期间，绩效考核制度可发挥正向的激励效应和较强的约束功能，充分调动教师的工作积极性和个体能动性。教育部门还为体制内教师提供了更多的培训机会，为教师搭建了更好的专业发展平台，能有效督促教师定期学习培训课程、完成培训基本学时。调查数据显示，与在编教师相比，非在编教师的培训机会更少。如15.53%的在编教师没有参加过培训，而非在编教师这一比例是其2倍多，参加校级、县级、市级、省级和国家级层次培训的在编教师占比分别达到52.49%、59.41%、23.58%、17.91%和14.74%，非在编教师的这一比例分别仅为33.92%、39.75%、8.21%、4.03%和2.48%；在未参加过培训的教师群体中，非在编教师占比达到84.07%，参加过国家级、省级、市级培训的教师群体中，非在编教师占比分别仅有26.97%、33.05%、43.32%。
3. 能提高教师队伍的稳定性
编制赋予教师事业单位体制内工作人员的身份，附带待遇优厚、工作安稳等优越条件，是稳定学前教师队伍的重要抓手。在影响教师队伍稳定性的诸多因素中，工资待遇是减少教师流动、流失的最直接、最有效的方式，绝对工资水平、相对工资水平分别对学前教师职业内流动、职业外流失有显著影响作用（Stinebrickner, 1998；杜屏，朱菲菲，杜育红，2013）。相较于合同聘用方式，编制配置方式能较好保障教师的工资待遇。通过对比在编教师与非在编教师的工资收入可以发现，在编教师中，不足1%的教师月实发工资在1500元以下，而非在编教师中，这一比例高达21.74%。
编制配置方式能减少教师流失，可在县域范围内最大程度保障学前教师队伍的稳定性。与在编教师相比，非在编教师难以形成职业归属感，更容易出现非正常流动或向其他行业流失，从而直接影响教师队伍的稳定性（胡闲鹤，2022）。调查数据显示，在编教师中有17.01%的人员考虑3年内转行，而合同制教师、代课教师中考虑转行人员的占比分别达到24.82%、32.58%；考虑转行人员中，合同制教师数量是在编教师的2倍多。在“以县为主”的管理体制下，编制由县（区）级政府部门统筹管理。因此，教师在县域范围内的正常流动受编制因素的影响不大，但教师若想跨县转到地级城市或省会城市时，编制身份则基本失效。为衡量编制身份是否会成为教师选择流动时的考虑要素，我们对不同身份教师的流动意愿（意指教师跨县转到地级城市或省会城市的意愿）进行了数据分析。结果显示，25.72%的学前教师想要转到地级城市或省会城市工作，其中，非在编教师（代课教师和合同制教师）数量的占比达到61.43%，是在编教师数量的1.5倍左右。
四、学前教师编制测算模型构建
编制核定是政府财政拨款和人员补充的重要依据。简单按照幼儿数量或班级数量来测算学前教师编制，易导致教师数量不足、人力资源利用率过低、教师工作负担过重等。为此，本研究基于“幼儿保教质量均等化、人力资源利用效率最大化和教师工作量合理化”的价值理念，确定年级分布、活动类型、教师工作时长等基本参数，自下而上式地核算学前教师编制。
（一）价值取向
学前教育的发展目标是促进幼儿的健康成长、协调发展，工作重点是提升幼儿保教质量。学前教师配置的首要原则是满足幼儿基本保教需要，保证幼儿享受均等的保教服务，这对师幼配置比例提出了较高的要求。但公办教育多属纯财政支出的消费型事业，过高的师资配置会对地方财政形成较大压力。因此，在不影响保教质量的前提下，应争取最大程度地提高教师资源的利用效率。除了对政府、幼儿多元主体利益诉求的考量，学前教师配置还应兼顾教师主体的正当权益，保证教师工作量在合理范围内。
第一，幼儿保教质量均等化。不同年龄段幼儿的自理或自主能力、智力发育等处于不同发展阶段，即使同等数量的学生开展同一活动，所需的教师数也会存在差异；同一年龄段幼儿开展不同类型活动的师资需求量也不完全一致。因此，编制核定应充分考虑幼儿年级分布、活动类型等多个维度，以保证每个幼儿享受公平且有质量的保教服务。
第二，人力资源利用效率最大化。同一年级即使参加活动的学生基数不变，各项活动所需教师数也会略有不同。若各班幼儿均在同时段进行同一活动，则会产生部分活动教师盈余或不足的问题。为提高教师资源利用效率，可对同一年级幼儿采取划分活动小组、错峰开展保教活动的方式。即在开展部分活动时打破班级限制，按照一日活动种类和数量合理分流同一年级幼儿，形成不同活动小组。各小组根据幼儿园一日活动安排，自主规划活动时段。在规定时长内，所有幼儿按照小组形式完成规划的所有活动。在此基础上，幼儿园利用各小组幼儿错峰开展活动的时间间隔进行组间教师调配，满足各个活动的实际师资需求，并且实现人力资源利用效率最大化。当然，并非所有的活动都适合错峰开展，如晨间谈话。该活动可能涉及记录幼儿当天身体状况和特殊需要（是否需要检测体温、吃药等），帮助幼儿适应幼儿园环境和集体生活，及时安抚幼儿情绪，组织儿童就某个感兴趣的主题进行互动交流，等等。若对同一年级幼儿错峰开展该活动，则不能第一时间获取每个幼儿的身体状况、情绪状态等信息。因此，宜针对户外活动、集体教育、区域活动等开展错峰活动。
第三，教师工作量合理化。在达到教师资源利用效率最大化的同时，不能以牺牲教师个人身心健康为代价，应尊重教师作为劳动者享受标准工作时间（每天最长工作时长不超8小时，每周工作时长不超40小时）的权利。因此，需将以幼儿保教需要和人力资源利用效率为参照因素测算的教师数，与以教师合理工作时长为指标测算的教师数进行数值比较，并按较大值进行师资配置。
（二）核算方式
在“以县为主”的教育管理体制下，教师编制应由县级政府部门自下而上式进行核定（刘善槐、邬志辉、史宁中，2014）。2011年，我国启动学前教育三年行动计划，明确规定以县为单位进行规划、实施和管理。2017年，我国继续推动第三期学前教育行动计划，鼓励地方采取核定编制、区县统一招考管理的方式及时补充公办园师资（教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部，2017）。编制核定已成为幼儿园教师队伍建设的重要任务，且由县级政府部门统筹实施。从未来教育发展的趋势看，提高幼儿保教质量必定是学前教育发展的目标和重点，而配齐配足教师则是保证保教质量的重要基础。因此，编制测算应以幼儿园实际需求为导向，结合幼儿保教需要、教师合理工作时长、人力资源利用效率等基本指标，构建以幼儿园为基本单位的编制测算模型，加总生成全县所有幼儿园所需教师数。进一步而言，一所幼儿园由多个年级组成，不同年级的幼儿在身体机能、心理、智力等方面发展水平也存在差异，因此，测算幼儿园的教师数量需从每个年级教师需求数着手。而在同一年级，不同类型的保教活动对幼儿自主能力的要求有所不同，教师在不同类型活动中对每个幼儿的关注时间也不对等。因此，测算每个年级的教师数又需结合活动类型和数量、活动规定时长等因素，并由各活动所需教师数加总生成。
（三）编制测算模型的结构与参数
一日活动是幼儿园开展保教活动的主要形式，且以生活保育类活动、教育教学类活动为主。其中，生活活动涉及晨间接待、盥洗、进餐、午睡等多个环节，按照教师工作职责划分，这些活动理应由保育员完成。教育教学类活动包括晨间谈话、集体教育、户外活动和区域活动，主要由专任教师组织和完成。其中，集体教育活动包括科学探究、数学认知等主题课程，户外活动包括跑、跳、爬等体育锻炼活动，区域活动包括阅读活动、美工活动等。我们按照以上工作职责的严格划分，完成专任教师工作量的核定，并结合活动数目和类型、幼儿年级分布、保教时长等指标，构建专任教师数量测算模型。
编制测算应以单个幼儿园的单个年级为最小测算单元。确定某个年级专任教师的数量分为三个步骤：首先，按照幼儿保教需要和人力资源利用效率的原则，计算集体教育、户外活动、区域活动等教育教学类活动的最小教师需求量；其次，按照教师实际工作总量和合理工作时长等指标，确定在不影响教师正常休息的前提下应配备的人员数量；最后，根据测算结果，确定一个年级合理的专任教师数量。
每项教育教学活动的合理时长由教师单向引导时间（即无师幼互动条件下活动内容讲解所需要的时间）和师幼互动时间共同决定。单项活动适配的教师数与教师单向引导时间、幼儿生均保教时间、活动规定时长以及参加此项活动的幼儿数均有关。为尽量避免数据加总过程中降低教师实际需求数的问题，本研究采取向上取整的数据处理方法。某项活动的教师需求测算公式为：
上式中，Yij表示第i年级开展第j项活动所需教师数，tlij表示第i个年级开展第j项活动时教师的单向引导时间，tgij表示第i个年级开展第j项活动时幼儿所需的生均保教时间（详见表3），kij表示第i个年级参加第j项活动的学生数，sij表示第i个年级开展第j项活动的规定时长。由于活动内容的讲解时长不应超过活动规定时长，由此可以确定tlij | sij 的取值范围在0到1之间。Yij的估算公式为：
由第i年级第j活动的教师数可加总生成所有年级所有教育教学类活动的教师数。但由于每项活动的生均保教时间不同，以班级为单位匹配师资时，需按最大的教师需求数进行测算，才能满足所有活动保教需求。这虽然保证了保教质量，但尚未实现教师资源利用效率的最大化。为此，本研究打破以班级为单位开展活动的常规思维，按照一日活动安排对同年级的幼儿重新进行活动分组，采取错峰安排活动、跨班配备教师的优化方法。某年级幼儿适合划分的活动组数可表示为：
上式中，di表示第i年级适宜划分的活动小组数，qi表示第i年级的幼儿总数，k′ij表示第i年级开展师幼比最高的活动时，一名教师所能接受的最大幼儿数。
上式中，Y′i表示基于幼儿保教需要和人力资源利用效率的原则，第i年级开展集体教育、户外活动、区域活动所需要的专任教师数；yitw表示第i年级第w种排列组合第t时刻所需的专任教师数；n表示幼儿园一日活动安排中适合错峰教学的活动总数。为了满足各小组在活动开展过程中的实际需要，yitw应取所有时刻下的最大值；按照各小组活动开展的先后顺序，可以形成不同的排列组合形式。而在所有排列组合中存在某一种排列，其教师需求数最少，即取所有组合下maxt(yitw)的最小值。
假设在原始排列组合中，各小组均按照集体教育、区域活动和户外活动的先后顺序依次开展这些活动，第i年级第j个活动的规定时长为sij。若各小组随机选择集体教育、区域活动和户外活动的开展顺序，则形成新的排列组合形式。经过优化排列组合后，第i年级的第x个小组开展第j个活动的规定时长记为s¯ixj，相应的教师需求数记为Y¯ixj。令fwx(t)表示第w种排列中第x小组第t时刻的教师需求数，t表示各活动小组在开展各种教育教学类活动时对应的活动时段，则yitw可表示为：
假设di=n=4，d1、d2、d3、d4分别表示某年级被划分的活动小组，n1、n2、n3、n4分别表示某年级适合错峰安排的一日教育类活动。那么可以通过时间轴的方式列举4个活动小组开展4项活动的一种排列组合（详见图6）。随着时间标签线l从左向右推进，在不同时刻，各活动小组开展既定活动所需要的教师数量（即Y¯ixj）存在差异。为保证各活动小组在任意时刻均能配备充足的师资，yitw应取最大值。而这只是d1、d2、d3、d4按序开展活动的一种排列组合情况。基于随机开展活动的原则，将形成多种排列组合，且在所有排列组合中，至少存在一种排列组合使得maxt(yitw)取得最小值。
此外，专任教师还需负责晨间谈话活动，该活动在所有年级均处于相对固定时段，较难进行错峰安排。因此，本研究单独核算第i年级开展该活动所需要的专任教师数（即Yi′′），并将其与Yi′进行比较，取两者较大值，即：
上式中，E1、Yi分别表示按照幼儿保教需要和教师资源利用效率的原则，所有年级完成教育教学类活动所需要的专任教师数和第i年级完成教育教学类活动所需要的专任教师数，tie表示第i年级幼儿的生均谈话时长，sie表示第i年级晨间谈话的规定时长。
县级政府部门仅仅按照幼儿保教需要和教师资源利用率来配置师资，并不一定能完全保证教师的工作时长处于合理范围内。专任教师除了参与一日常规的教育教学活动，还有活动准备工作、环境创设工作（园内大环创和班级主题更换）、家校共育工作、专业发展活动等。因此，本研究综合统计教师多项工作量，保证教师日均工作时长不超8小时（即480分钟）。鉴于教师各项工作开展的周期可能不尽相同，本研究以学期为时间单位，加总生成幼儿园总的工作量，即：
上式中，E2表示在保证教师合理工作时长的基础上幼儿园所需专任教师数，p表示专任教师一学期内担任的工作项目数，tr表示专任教师一学期内完成第r类工作所花费的时间，z表示专任教师一学期内常规的工作天数。
调查显示，专任教师一学期所担任的工作（除保育活动）大致有8项，分别为晨间谈话、集体教育、户外活动、区域活动、环境创设、家园互育、专业学习、检查评比等。由于学前教育不提倡布置大量的课外作业，因此专任教师处理课外作业的时间可忽略不计。那么教师开展晨间谈话、集体教育、户外活动、区域活动的工作总量主要由活动准备时长、活动实施时长构成。调查数据显示，专任教师每天工作时长的中值为10小时，一学期内准备教育教学类活动的时长占所有工作量的6.67%；活动实施时长按学期工作日统计，假定一学期工作周为20周，则一学期工作日总计约估为100天。环境创设、家园互育、专业学习、检查评比按学期活动次数和单次活动时长进行统计，各项活动在一学期内的开展次数和单次活动时长可通过抽样调查数据确定（详见表4）。此外，幼儿如厕、洗手、喝水的保育工作一般在每项教育教学类工作结束后进行，为便于统计，将其纳入专任教师工作量范围。
经加总，一所幼儿园所有年级完成所有教育教学类活动所需专任教师数E2为：
上式中，s1i、s2i、s3i、s4i、s5i分别表示第i年级晨间谈话、集体教育、户外活动、区域活动、部分保育活动（如厕、洗手、喝水）的单天活动时长，ci表示第i年级的班级数量，c表示幼儿园实际的班级总数。
为兼顾幼儿保教需要、人力资源利用率和教师合理工作时长，幼儿园专任教师配置总数需同时满足三个指标的要求，且不可因过分追求降低人员性经费支出而牺牲幼儿保教需要或教师工作权益等，即：
上式中，E表示在兼顾幼儿保教需要、人力资源利用效率和教师合理工作量的条件下，一所幼儿园所需配置的专任教师数。
五、学前教师编制测算模型检验
为验证测算模型的适用性，本研究假定幼儿园的年级数、班级数、学生数、活动类型等已知，模拟幼儿园的编制配置情况。为与《配备标准》进行有效对比，本研究选取3组不同规模、不同年级结构的幼儿园进行数据验证。据《3—6岁儿童学习与发展指南》，户外活动的一日时长一般不低于2小时。为确保幼儿的课间休息时间，可将户外活动设为2个时段。在教师编制数量测算过程中，集体教育、区域活动、户外活动的师幼互动时长分别按照各活动规定时长的50%、75%、75%的比例进行估算。
比较不同的教师测算标准时，应注意其对应的教学组织形式。《配备标准》以班级为基本单位确定师幼比和师班比标准，不涉及跨班教学方式；单纯保教需要的教师测算标准也是按照传统的班级保教模式，在只保证幼儿保教需要的条件下，幼儿园应配置的教师数量；本研究构建的测算模型则以年级为基本单位配置教师，利用错峰活动时间适时调配跨班教师。因此，判断专任教师配置数量是否充足时应注意两种情况：一是按照班级教学方式，比较《配备标准》下的教师配备数与单纯保教需要的教师数之间的差值；二是按照跨班教学方式，评估本研究构建的兼顾幼儿保教需要、教师合理工作时长、人力资源利用效率的测算模型的合理性。
为与《配备标准》中的师班比标准进行比较，设定第一组模拟样本的参数：幼儿总数为255人，小小班、小班、中班、大班的班级规模分别为20人、25人、30人、35人，班级数分别为4个、2个、3个、1个。经测算，以班级为单位，单从幼儿保教需要考虑，幼儿园的教师需求数为34人；按照《配备标准》中“2教1保”和“3教轮保”的标准，匹配的专任教师数分别为20人、30人，均低于单纯保教需要教师测算数，较难保证有效的师幼互动，且在一定程度上加大了学前教师的工作强度；按照1个班级3个专任教师的标准，也难以适应所有年级开展所有活动的需要，如小小班在开展集体教育活动时所需教师总数为16人，但按照师班比3:1的标准，最多只能配12名教师，仍缺4名教师（详见表5）。
为在保证幼儿保教需要的基础上，尽可能减轻地方财政负担，本研究以年级为单位，利用错峰活动方式调配教师资源。若小小班、小班、中班和大班分别划分为4个、4个、4个和3个活动小组，每组分别为20人、12或13人、22或23人、11或12人，各小组按照相应的活动排序组织教学（详见图7），则可测算最小的教师需求数。数据结果显示，教师最小需求数为25人，低于单纯保教需要教师数，节省了9个教师编制（详见表5）。
基于幼儿保教需要、教师合理工作时长和教师资源利用效率的原则，本研究将小小班、小班、中班和大班分别划分为4个、3个、3个和3个活动小组，每组分别为10人、7或8人、7或8人、9人。各活动小组按照相应顺序依次开展活动（详见图8），并根据活动保教需要调配教师资源。经测算，专任教师仅需14人，相较于单纯保教需要教师数，降低了3个编制配置成本（详见表6）。
为与《配备标准》中的师幼比（按1:7—1:9配置保教人员）进行比较，我们设定第二组模拟样本的参数：幼儿总数为112人，小小班、小班、中班、大班的班级规模分别为20人、23人、22人、27人，班级数分别为2个、1个、1个、1个。经测算，以班级为单位，单纯按照保教需要配置的专任教师数为17人；按照《配备标准》中的师幼比标准，匹配的保教人员共有13—16人，若按2:1的标准配置专任教师和保育员，则专任教师数的最低值、最高值分别只有9人、11人，与单纯保教需要条件下的教师测算数相比，分别仅达到其52.94%、64.71%，均未达到专任教师实际需求值；若按100%匹配专任教师数，则专任教师最多配16人，也未能完全达到单纯保教需要条件下的教师测算数（详见表6）。
为实现教师资源的最优配置，本研究将小小班、小班、中班和大班分别划分为4个、4个、4个和3个活动小组，每组分别为18人、14或15人、12人、9人。各小组按照相应时段安排幼儿活动（图9），并匹配相应数量的教师。当专任教师数达到22人时，即可达到“幼儿保教需要得到满足、教师工作时长控制在合理范围、教师资源利用效率达到最大化”的目的，在一定程度上能减轻财政负担（表7）。
为与师班比和师幼比相结合的测算标准进行比较，我们设定第三组模拟样本的参数：幼儿总数为204人，小小班、小班、中班、大班的班级规模分别为18人、19人、24人、27人，班级数分别为4个、3个、2个、1个。经测算，以班级为单位，单纯保教需要的专任教师数应为34人；而按照师班比（按2:1或3:1的标准配置专任教师）和师幼比（1:7—1:9）相结合的方式，匹配的专任教师数的区间范围为20—30人，未达到单纯保教需要的专任教师数（详见表7）。
根据编制测算模型，可核定各项活动所需的现场教师数，从而为幼儿园合理调配教师资源提供依据。由于教师个体判断具有较强主观性，各年级幼儿生均保教时间的调查结果存在一定误差。因此，可采取问卷填答、活动观察、课堂实验等相结合的方法，进一步准确测算各活动的生均保教时间，为制定更精准的编制标准提供数据支持。
六、保障学前教师编制供给的配套性改革
配置学前教师编制是一项系统性工程，不仅需要制定科学的编制测算标准，还需同步推进经费保障、编制管理、培养体系、综合待遇等多项配套改革。
第一，健全人员性经费保障机制。确保人员性经费充足是学前教师编制足额供给的基本前提。按照“以县为主”的财政保障体制，财政能力薄弱的地区难以负担区域内学前教育的人员性经费支出。为避免部分地区因财政困难而无法依标核定学前教师编制，应建立中央、省、县多级政府财政分担机制。在客观评估县级政府教育财政保障水平的基础上，分类设定各级政府财政分担比例，明确中央和地方的财政支出责任，充分发挥中央财政“保底线”的作用和省级政府的经费统筹职能。
第二，实行学前教师编制单列管理。随着我国公办园学位供给的不断扩大，学前教师编制需求正在急剧增加。据统计，2020年全国公办园专任教师编制缺口近60万（张惠娟，贾宁，2022）。在“财政供养人员只减不增”的政策要求下，事业单位严控编制总量，无法调剂足额的编制用于填补学前教师编制缺口。如广东省广州市番禺区即使将调增的91%的事业编制用于中小学和公办园，也仅有300余名编制（广州市番禺区委编办，2020）；浙江省宁波市的事业编制总量中，基础教育、基本医疗占用的编制数已达80%，编制挖潜的空间较小（王学进，2022）。学前教师编制单列管理是突破事业编“总盘子”限制、按需核定编制的有效举措。在中小学教师编制供需矛盾依然突出的背景下，公办园事实上也难以从中获得所需编制。并且，由于学前教育和中小学教育在课程设计、教学方法、考核标准等方面有所不同，中小学教师职称晋升、岗位培训等的政策设计也不完全适用于学前教师。因此，应对学前教师编制实行单列管理。基于公办园的实际需求，按照“自下而上”的方式单独核定学前教师编制。根据公办园的生源变化，在县域范围内动态调配编制资源。为提高编制使用效益，实行专编专用和实名制管理，严禁其他单位以任何形式挤占、挪用学前教师编制。为强化地方政府的监管责任，应将编制管理与编制标准的落实情况作为硬性指标，纳入学前教育督导评估和质量监管的范围（李萍，唐琪，焦以璇，杨文怿，2021）。
第三，完善学前教师培养体系。学前教育师范生培养体系是保证学前教师供给数量和质量的重要基础。一是科学规划学前教育师范生培养规模。基于学龄前儿童数量变化趋势，科学预测教师资源需求状况。在此基础上，合理规划地方师范院校的招生规模，尽可能避免引发生源严重不足或大量富余的问题。二是改进学前教育师范生选拔机制。为提高师范生生源质量，进一步完善定向师范生培养政策和学前教育专业提前招生计划，鼓励优秀生源报考学前教育专业。三是提高学前教育师范生培养质量。为提高省属师范院校教师的培养能力，在省域范围内，建立师范院校对口帮扶机制，鼓励高水平师范院校和薄弱师范院校结成对子。结对双方共同研究师范生培养方案和课程体系，定期开展校际教师的教学教研活动。为培养兼具理论素养和实践技能的应用型人才，建立师范院校和农村幼儿园协同培养机制。集合师范院校和幼儿园骨干教师成立园校工作坊（王文乔，于泽元，2018），定期开展“幼儿园教师进高校授课、高校师生进幼儿园观摩”的活动。
第四，提高学前教师综合待遇水平。为增强农村学前教师的岗位吸引力，应完善学前教师工资待遇体系。基于学前教师工作内容、工作时长、工作强度等，合理确定学前教师工资收入水平，凸显工资收入的劳动定价功能。依据地区艰苦偏远程度等，科学设定农村学前教师津补贴标准，强化工资收入的补偿效用。调整学前教师绩效工资结构，优化绩效工资分配机制，充分发挥工资收入的微观激励作用。为畅通学前教师职业晋升通道，应单独设立学前教师职称评审序列。科学设置岗位等级结构比例，明确职称晋升条件和评审程序。适当提高乡村学前教师中高级岗位结构比例，对长期在乡村幼儿园任教的教师实行定向评价、定向使用制度。为保持教师队伍活力，应健全学前教师退出机制，实行弹性退休制度。由于幼儿园保教工作要求教师有充沛的体力、饱满的情绪等，因此，学前教师的退休年龄不宜过晚，可调前学前教师的退休年龄。
（秦田田工作邮箱：qintian1040206372@163.com；本文通信作者为刘善槐：liush477@nenu.edu.cn）
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