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域外观察 | 欧盟稳步推进《媒体自由法》，将强化对媒体自由的保护
全文约4400字，预计阅读时间25分钟
文|刘耀华 中国信通院互联网法律研究中心高级研究员
一、《法案》的立法背景和主要目标
欧盟重视媒体行业对于整个欧盟经济、民主政治的驱动作用，针对当前媒体服务面临的一系列风险和问题，欧洲议会和理事会鼓励、支持欧盟委员会提出了《法案》，以实现统一规则、加强合作、维护自由、保障竞争的目标。媒体服务对经济发展和公众舆论的影响作用突出。首先，对于欧盟来说，媒体行业是文化和创意产业生态系统的重要组成部分，而文化和创意产业生态系统是14个产业生态系统之一，对整个欧盟经济的包容性、可持续性和绿色数字转型都至关重要。其次，媒体服务对于维护经济自由、公民平等等基本权利也是至关重要的。独立媒体，尤其是新闻媒体能够提供多多样性观点，是公民和企业等主体的可靠信息来源，有助于塑造公众舆论，帮助相关主体在知情客观的基础之上做出明智选择。再次，媒体服务对于维护欧洲信息空间的完整性、维护民主社会和经济的良性运作具有至关重要的作用。借助数字技术，越来越多的主体可以跨境访问媒体服务，数字媒体领域的竞争也越来越国际化。当前，欧盟已经是这一领域的全球标准制定者，《法案》的制定有利于进一步加强和组织统一的欧洲信息空间。当前，欧盟在确保媒体服务内部市场运作和支持媒体服务提供商运营方面，面临一系列问题。第一，欧盟内部市场规则碎片化。各国出于媒体多元化等目的，制定了包括市场集中度审查、地方保护等各方面在内的不同规则和程序，法律不确定性问题比较突出，明显制约了媒体服务提供商的投资运营，导致媒体服务提供商在跨境运营时产生大量不必要的额外成本。第二，融合监管不足。在针对媒体服务提供商监管方面，各个成员国之间没有形成良好、一致的合作机制，欧盟层面当前的视听媒体服务监管机构（ERGA）仅针对视听媒体服务进行监管，行动范围有限，无法在欧盟层面统一对所有媒体服务的监管，尤其在解决跨境媒体服务中产生的问题方面，缺乏有效、足够的监管工具和监管资源，导致流氓媒体服务提供商不断出现，国家安全、社会公共安全、公众利益受到侵害。第三，内部市场竞争被扭曲。一方面，欧盟委员会的年度法制报告和媒体多元化报告表明，在防止干涉所有媒体编辑自由和对公共服务媒体进行独立保障方面，各个成员国之间的保障措施参差不齐，干扰了媒体服务提供商编辑、决策、提供优质媒体服务的能力，扭曲了内部市场统一的竞争环境。另一方面，经济资源配置不透明、不公平，如不透明的受众测量系统、人们的固有偏见、国家广告分配（即用于广告目的的公共资金，可能会倾向补贴提供亲政府观点的媒体），给部分媒体服务提供商带来了负面影响和不利地位，当前针对这一问题并没有非常有效、统一的监管政策，造成了内部市场壁垒和不公平的竞争环境。这些问题的严重性在各个成员国之间并不相同，但使得媒体服务提供商难以充分利用内部市场潜力，相关利益得不到合法保障，媒体服务接受者也无法享受更加优质的媒体资源。为进一步消除内部媒体市场的运营障碍，促进媒体多元化和独立性，欧盟委员会制定了《法案》，力求实现以下四个方面的具体目标：第一，协调不同成员国媒体多元化的规则，构建统一框架，促进媒体服务跨境提供和投资的便利性，维护媒体的独立性。第二，完善跨境监管工具和欧盟层面的意见、指南等文件，加强成员国之间的监管合作，有效保护媒体服务用户免受非法、有害内容侵害的权益。第三，减轻不当干涉编辑自由的风险，保护记者、编辑的消息来源和通信自由，保障编辑独立性，鼓励促进提供优质媒体服务。第四，提高受众测量系统、国家广告分配的透明性、公正性、客观性、包容性，确保内部媒体市场的经济资源公平分配，促进内部媒体市场的公平竞争。
二、《法案》的主要内容
《法案》制定了维护欧盟内部媒体市场正常运作的新规则，补充了《视听媒体服务指令》《电子商务指令》《数字服务法》《数字市场法》等立法在媒体服务监管方面的不足，成立了专门的监管机构，构建了有利于实现媒体服务自由、公平、优质、独立的统一制度框架。（一）以媒体服务、媒体服务提供商等为核心，确立了《法案》的适用范围媒体服务是指为了通知、娱乐或教育等目的，在媒体服务提供商的编辑下，以任何方式向公众提供节目或新闻出版物的服务；媒体服务提供商是指以提供媒体服务为专业活动，并对其具体内容选择承担编辑责任，对其组织形式具有决定权的自然人或法人；公共服务媒体提供商是指根据国家法律被委托执行公共服务任务，或接受国家公共资金以完成类似任务的媒体服务提供商。（二）明确了包含媒体服务提供商、接受者、公共服务媒体提供商、提供新闻和时事内容的媒体服务提供商等在内的相关权利和义务一是欧盟内媒体服务接收者有权接收媒体服务提供商在编辑自由的前提下提供的新闻和时事内容。二是媒体服务提供商的权利包括：在欧盟内部市场开展经济活动，不受除欧盟法律之外的任何限制；有效的编辑自由和决定，不受成员国监管机构直接或间接干涉或影响；免受拘留、制裁、拦截监视、搜查、扣押或检查自身及家庭成员、雇员及其家庭成员、公司或私人场所的权利；除非为了正当的公共利益，否则拒绝披露信息来源的权利；除非为了合理的国家安全、严重犯罪调查等目的，否则不得在媒体服务提供商或其家庭成员、雇员或其家庭成员使用的任何设备或机器中部署间谍软件的权利；在获得有效司法保护前提下，媒体服务提供商及其家庭成员、雇员及其家庭成员若提出投诉，还享有成员国独立机构处理的权利。三是公共服务媒体提供商享有独立运作的保障措施，主要包括：根据其公共服务使命，以公正的方式向其受众提供多元化的信息和意见；通过透明、公开和非歧视的程序，根据客观、相称等标准，任命管理层负责人和理事会成员，并经事先通知、司法审查等程序，才能以合法正当理由向公众公开进行解雇；确保有足够和稳定的财政来源履行公共服务使命；通过一个或多个独立的机构监督相关保障措施的履行。四是提供新闻和时事内容的媒体服务提供商的职责包括：服务接收者可以轻松访问其法定名称、联系方式，直接或间接所有者的姓名、股份、影响，收益所有人的名称；采取适当措施保障个人编辑的独立性，如确保公开可能影响新闻和时事内容具有潜在利益冲突的主体。（三）通过对成员国监管机构和欧盟层面监管机构的规定构建统一的监管合作框架一是成员国应确保国家监管机构拥有足够的财力、人力和技术资源来执行《法案》规定的职责；国家监管机构对相关主体应享有适当的调查权，如要求在合理期限内提供必要的信息。二是成立欧洲媒体服务委员会（以下称委员会），取代并接替此前的欧洲视听媒体服务监管机构（ERGA）。《法案》明确委员会由各个成员国监管机构的代表组成，对媒体服务内部市场进行独立监督，不受任何政府、机构、个人的干预；同时规定委员会的任务具体包括：通过技术手段，在不影响成员国国家监管机构职责的情况下，确保《法案》的一致实施；促进成员国国家监管机构之间就适用媒体服务欧盟、成员国规则的一致性，加强国家之间的合作、最佳实践交流；针对合作、互助、统一执法、就欧盟外媒体服务提供商采取措施、媒体集中度、媒体服务内部市场运作等事项提出意见；针对成员国规则应用、评估媒体市场集中度影响标准的考虑因素等事项制定指南；促进用户界面设计等相关技术标准合作；针对潜在的损害国家安全、社会公共安全等严重风险进行协调；组织超大型在线平台提供商、媒体服务提供商和民间社会代表之间的对话。三是构建结构化合作。国家监管机构可以随时要求一个或多个国家监管机构进行合作或开展互助，在存在严重风险时，可要求加速合作；被请求当局不得无故拖延，且只有在无权处理、请求违反立法规定的情况下，才可以拒绝；尤其针对视频分享平台的义务，一个国家监管机构可以要求另一个国家监管机构采取必要和相称的行动，以有效执行《法案》中规定的视频共享平台的义务。四是尤其针对在欧盟外设立的媒体服务提供商和超大型在线平台上的媒体服务提供商规定了涉及监管融合的举措。针对在欧盟外设立的媒体服务提供商，尤其是考虑到第三国控制之下的媒体服务提供商可能损害欧盟公共安全和国家安全，委员会可以协调国家监管机构采取相应措施。针对超大型在线平台服务提供商，尤其是考虑到，当前在数字环境中提供媒体服务，可能会受到超大型在线平台的影响和控制，为减轻这一风险，确保超大型在线平台在媒体服务提供方面的客观性，《法案》针对超大型在线平台服务提供商规定了以下义务：中立义务，应允许平台服务接收者声明其编辑独立于成员国和第三国，或遵守一个或多个成员国对编辑的监管要求；说明义务，以平台服务接收者的上述声明与平台服务内容不相符为由暂停网络中介服务的，且通过其平台服务传播内容的活动不会导致系统性风险的，平台应进行说明，确保其符合《数字服务法》的相关规定；处理投诉义务，平台应采取一切必要的技术和组织措施，确保提交声明的媒体服务提供商提出的投诉得到优先处理，不得无故拖延；友好解决义务，提交声明的媒体服务提供商认为平台无充分理由频繁限制或停止服务的，平台应通过对话等方式寻求友好解决方案，终止不合理的限制或暂停，并避免此类情况继续发生；信息公开义务，平台每年应公开实施限制或暂停服务的次数、理由。（四）规定了成员国监管机构可以采取的确保媒体市场良好运行的相关措施《法案》规定，成员国监管机构可以通过立法、执法措施保障媒体内部市场良好运行，措施应当合理、透明、客观和非歧视。同时，成员国应在其国家法律体系中提供实质性和程序性规则，以确保评估可能对媒体多元化和编辑独立性产生重大影响的媒体市场集中度。（五）针对受众测量系统、广告资源分配等内容明确了公开、相称和非歧视的规则和程序。《法案》规定，受众测量系统应当遵守透明、公正、包容、相称、非歧视和可验证的原则，国家监管机构鼓励受众测量系统提供商与媒体服务提供商及任何其他利益相关方共同制定行为准则；公共机构为广告目的向媒体服务提供商提供的公共资金或任何其他报酬、利益，应根据透明、客观、相称和非歧视的标准，并通过公开、相称和非歧视的程序给予，且不得影响公共采购规则。整体来看，《法案》将加强媒体服务提供商的编辑自由和跨国运营自由，为确定媒体市场集中度提供更大的法律确定性和更强的可预测性，有利于保护媒体服务提供商免受不合理、不成比例和歧视性的成员国措施的影响，有利于为媒体服务提供商享受更加公平的市场竞争创建良好环境。
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