本文作者

唐利君

在《资本市场诉讼“面面观”之刑事诉讼篇——十九宗罪》中，笔者对资本市场所涉及的刑事罪名进行了全面的梳理、列举和概览性介绍，并对重点罪名进行了简要的分析。

在本文中，笔者将视角转向资本市场行政监管法规体系、行政处罚和行政诉讼领域。严格来说，行政执法和解、行政处罚听证、行政复议等不属于行政诉讼，但为了表述方便，在本文中暂将上述概念统一并入“行政诉讼”这一范畴内。

纵观现代世界强国史，所有的强国一定有强大的资本市场，例如昨天的英国和今天的美国，所以“大国崛起需要强大的资本市场的支撑”（刘继鹏教授语）这句话非常有道理！而欲建立强大的资本市场，一方面，需要强化监管，这样才能促进中国资本市场健康发展和保护中小投资者权益；另一方面，也需要强化权利救济，即当资本市场参与者面对行政管理失序时，拥有充分、有效的权利救济措施，这样大家才敢于、乐于投身于资本市场。本文对这一问题，将进行概览性的探讨！

资本市场行政监管实体法

按照《立法法》的规定，我国法律法规分为法律、行政法规、规章和规范性文件三个层级。以该效力层级作为划分依据，笔者对资本市场监管的有关法规进行了全面的梳理。在法律层面上，主要涉及《证券法》和《证券投资基金法》，该等法律效力高但偏于原则和笼统。为此，国务院和证监会陆续颁布有关证券监管的行政法规和部门规章，以细化法律层面的笼统规定，为实务问题的解决指明了操作方向。

1. 法律

法律层面，《证券法》是我国证券法律体系的核心。《证券法》对于证券的发行、交易、上市以及披露规则等问题作了较为详细的规定。《证券法》设有法律责任一章，对于违反《证券法》的行为设置了多种行政处罚措施。例如：《证券法》第190条规定：“证券公司承销或者代理买卖未经核准擅自公开发行的证券的，责令停止承销或者代理买卖，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足三十万元的，处以三十万元以上六十万元以下的罚款。给投资者造成损失的，应当与发行人承担连带赔偿责任。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，撤销任职资格或者证券从业资格，并处以三万元以上三十万元以下的罚款”。

《证券投资基金法》是规范证券法律关系的另一部重要的法律。《证券投资基金法》亦设有法律责任一章，对违法行为设置行政处罚规则，在此不再赘述。

2. 行政法规

（部分列举）

3. 规章和规范性文件

（部分列举）

资本市场行政监管程序法

在资本市场监管实体法方面，我国已经形成了相对完整的法律体系。对于违反资本市场实体法的行为，证券监管部门将按照相关程序性规定处以相应的行政处罚。而我国至今尚未制定统一的行政法典，相关的行政管理规范散见于《行政许可法》、《行政强制法》和《行政处罚法》等法律法规之中。

由于证券涉及艰深的专业知识，证券监管难度颇大。在《证券法》、《行政许可法》、《行政强制法》和《行政处罚法》这些行政法律基础上，证监会制定了一系列行政执法程序性规定，用以规范针对证券的行政执法行为。

现部分列举如下：

行政处罚前的特殊程序

1.听证程序

对于行政处罚行为，听证程序具有重要的意义。《行政处罚法》第42和43条对听证程序进行了规定，但这些仅针对一般的行政处罚行为，并不能满足证券行政处罚的程序性要求。近年来，证监会也在不断改革和完善听证措施。

2015年10月，证监会首次进行大规模集中公开听证，就11宗涉嫌违法减持案件集中召开听证会，听证会全程向媒体开放。集中听证这一创新模式，在保证当事人陈述申辩权的同时，也提高了行政执法效力，有利于保护上市公司和中小投资者的合法权益。2015年11月，证监会发布《中国证券监督管理委员会行政处罚听证规则》（以下简称《听证规则》），细化了证券违法案件的行政处罚听证规则，保障和监督证监会及其派出机构依法实施行政处罚，维护公民、法人和其他组织的合法权益。在行政处罚听证程序中，听证申请人（即拟被处罚的人）可以充分的申述自己不违法或者违法行为轻的事实和理由。证监会听证人员由非此案调查人员构成，以保证其客观性、公正性，最大限度保护听证申请人的权益，在笔者代理的听证案件中，曾有效利用听证程序为当事人争取了较为理想的结果。

（听证程序流程图）

2.行政执法和解制度

2015年，证监会发布《行政和解试点实施办法》（中国证券监督管理委员会令第114号，以下简称《和解办法》），证券行政执法和解制度的试点工作在我国正式展开。根据《和解办法》第2条，行政和解，是指证监会在对公民、法人或者其他组织（以下简称行政相对人）涉嫌违反证券期货法律、行政法规和相关监管规定行为进行调查执法过程中，根据行政相对人的申请，与其就改正涉嫌违法行为，消除涉嫌违法行为不良后果，交纳行政和解金补偿投资者损失等进行协商达成行政和解协议，并据此终止调查执法程序的行为。

行政和解制度，是证监会行政执法创新的一次重要尝试。证监会在《和解办法（征求意见稿）》的起草说明中指出，行政和解是一种兼顾对违法违规者经济制裁和对利益受损投资者经济补偿的执法方式。通过与行政相对人就停止、纠正涉嫌违法违规行为，消除不良后果，交纳行政和解金补偿受害人损失等进行协商，达成和解协议的方式，让违法违规者付出经济代价，直接实现制裁和惩戒的目的，并对受害人的经济损失作出补偿，从而及时化解社会矛盾，稳定市场预期。

然而，遗憾的是，《和解办法》生效已经四年，我国仍未出现适用《和解办法》进行证券行政和解的案例。对此，笔者认为，《和解办法》对于证券行政和解的适用条件规定略有严格，导致证券行政和解制度目前处于“悬空”状态。

行政处罚后的救济措施

1.行政复议

行政复议，即个人或组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定。2010年，证监会以《证券法》、《行政复议法》及其《实施条例》为基础，制定《中国证券监督管理委员会行政复议办法》（中国证券监督管理委员会令第67号，以下简称《复议办法》），旨在规范证监会的监管职权，进一步发挥行政复议制度在证券期货行政争议中的作用。

根据《复议办法》，证监会作为行政复议机关，受理行政复议申请，对被申请行政复议的具体行政行为进行审查并作出决定。对复议决定不服，当事人可以依法提起行政诉讼。

2.行政诉讼

对于行为人从事的违反《证券法》及相应法规规章的行为，证监会及其派出机构有权对其作出相应的行政处罚。依据《行政处罚法》的规定，行政机关在作出行政处罚决定时，需要具有法定依据，遵守法定程序。公民、法人或其他组织对行政机关给予的行政处罚享有陈述权和申辩权。对行政处罚不服，有权申请行政复议或者行政诉讼。行为人在对行政复议决定不服时，亦可以提起行政诉讼。

在资本市场诉讼中，因被告通常是证监会（权威、级别高），被处罚人胜诉率较低。但实务中也不乏被处罚人胜诉、证监会行政处罚被撤销的案例！例如，在“苏嘉鸿诉证监会案”（（2018）京行终445号）中，证监会作出的《行政处罚决定书》认定苏嘉鸿存在内幕交易行为，决定没收其违法所得并处以巨额罚款。苏嘉鸿提起行政复议，证监会维持了其处罚决定。苏嘉鸿不服，向北京一中院提起行政诉讼，一审败诉。苏嘉鸿上诉至北京高院，北京高院经审查认为，证监会的行政处罚程序未履行全面、客观、公正调查收集证据责任的问题，且侵害了苏嘉鸿合法享有的陈述申辩权，故确认该行政处罚程序违法，判决撤销证监会作出的行政处罚决定和行政复议决定，撤销一审判决。

结语

本文全面、系统地概述了资本市场行政监管、行政处罚、行政诉讼救济等问题。针对资本市场行政监管失序，笔者详细、系统地阐述了行政及司法救济途径。在《资本市场诉讼面面观之民事诉讼篇》中，笔者将全面、系统梳理资本市场民事诉讼的类型及办案要点，敬请期待！

唐利君，京都律师事务所高级合伙人，执业十余年专注于①房地产和建设工程、②民商事和资本市场诉讼、③刑事诉讼这三类法律业务。执业期间，带领律师团队为众多房地产和建设工程项目提供了专业法律服务，承办了大量民商事和资本市场诉讼案件（其代理的厦门航空开发股份有限公司与北京南钢金易贸易有限公司及第三人厦门市东方龙金属材料有限公司买卖合同纠纷案被最高法选为2017年01期公报案例）以及刑事诉讼案件。尤为擅长综合运用刑事、民事手段，处理重大、复杂、疑难的刑民交叉、刑行交叉案件，依法维护企业合法权益，依法帮助企业家、股东、高管规避刑事、民事、行政法律风险。此外，唐利君律师还在公司日常法律顾问服务、公司投融资、公司并购重组等业务领域也有一定建树。

赵欣月，北京大学法学院在校生，实习生。

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