联合国气候大会观察（十一）：错综复杂的谈判博弈
联合国气候大会观察（十一）：
错综复杂的谈判博弈
文 | 白 俊 叶素锦
全球性事务谈判需要主权国家之间的平等协商，可能涉及利益交换，也可能需要妥协折衷，最终结果应该全面、均衡，大家各有所得。谈判的主角越多越复杂，形成共同利益诉求集团进行谈判可以简化谈判过程，减少谈判成本。国际组织、游说团体、新闻媒体和社会公众的态度对谈判氛围可能会产生正面或负面的影响。
1992年的《联合国气候变化框架公约》把全部缔约方分为三类：附件I国家、附件II国家和非附件I国家。附件I主要包括已经实现工业化的经济合作与发展组织成员国以及波罗的海和中东欧转型经济国家。附件II国家是指附件I国家中的经合组织成员国，他们有义务提供资金支持，帮助发展中国家减排和适应气候变化，另外，他们也应采取切实可行的举措，促进环境友好技术的开发并向转型经济国家和发展中国家进行转让。非附件I国家就是除附件I国家之外的其他国家，主要是发展中国家。不同发展中国家情况差别很大，有的位于沿海地势低洼地带，有的易受沙化和干旱影响，有的是小岛屿国家，有的严重依赖化石能源生产和销售，其中有49个国家被联合国划归为最不发达国家，《公约》强调在资金支持和技术转让时要给予这些最不发达国家特别关照。和过去的COP大会谈判类似，COP26大会谈判最大的两个阵营依然是经合组织发达国家和发展中国家。两大阵营内部也有小团体或个别国家的不同诉求，发展中国家数量众多，内部小团体分化更为明显。排放大国在谈判中起着领头羊的作用。
一、IPCC评估结论是谈判的参照基础
IPCC作为联合环境规划署和世界气象组织合作创设的政府间组织，专门负责向各层级政府提供用于制定气候政策的科学知识。IPCC不独立开展研究，但组织全球数千名科学家和专业人士对每年发表的成千上万的科研论文进行分析总结，并按照公开透明的方式进行评议，最终形成评估报告或专项报告。虽然也有关于IPCC数据质量和人员组成代表性等方面的争议，也有对其报告的质疑，但其他机构或国家很难给出颠覆性和权威性的替代成果，国际气候谈判基本上都是在参照IPCC评估结论的前提下讨论责任和利益的分配与协调。依托2014年IPCC第五次评估报告，2015年《巴黎协定》确定了全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上明显低于2度之内、并努力将温升限制在1.5度的目标。自2018年IPCC《全球升温1.5度》报告发布后，发达国家和联合国等国际机构逐步强化了对1.5度目标的追求。
二、减排谈判
减少二氧化碳等温室气体排放是应对气候变化的核心和关键。目前各国承诺的减排力度合计起来与总目标要求差距遥远【联合国气候大会观察（四）：减缓目标的差距】。IPCC报告提出的总目标要求2030年比2010年排放减少45%左右，2050年实现净零排放，这样全球温升控制在1.5度才有希望。如果把总目标要求作为对每个国家的平均要求，那么不少发达国家的承诺还达不到平均要求【联合国气候大会观察（八）：2030年减排45%不可能实现】。发达国家由于历史排放责任大、现在发展状况好，本来应该按照共同但有区别责任和各自能力的原则率先深度减排，连全球平均水平都达不到，没有起到以身作则的作用，反而对发展中国家减排频频施压。美国和英国等发达国家一直强调G20里面主要排放大国需要加大减排力度，目标所指一目了然。
澳大利亚被认为是一个明显拖后腿的发达国家，明确表示不会很快淘汰煤炭，在2021年10月28日提交的更新的国家自主贡献中，仍然维持去年提交的2030年比2005年温室气体减排26-28%的目标，不过也表示根据2021年的预测来看，2030年可能比2005年减排30-35%，并承诺了2050年净零排放目标。总理莫里森之前对是否参加COP26大会不置可否，人们也公开怀疑他提出的2050年净零排放目标的可行性。莫里森10月26日公开撰文表示，澳大利亚不需要那些不了解澳大利亚的人来“训话”，澳大利亚实现净零排放有自己的方式：通过技术而不是税收；尊重人们的选择而不是强制约束人们做什么买什么；要确保能源可负担和供应可靠，维持产业和区域正常运行以及家庭能源开支下降；对自己要做的保持透明，也希望其他国家同样如此；只要有需求在，澳大利亚将维持矿业等重工业持续运转，并保持竞争力；澳大利亚不会支持那些试图强行关闭澳大利亚资源或农业产业的任何强制性措施，不管它们来自国内还是国外。这个表态不能说不强硬。
发展中国家和转型经济国家减排态度和承诺同样参差不齐，有的国家不太认同强化1.5度目标的追求，有的则觉得还应该低于1.5度。中国2020年9月提出了2030年碳达峰和2060年碳中和目标，并在2021年10月28日提交的国家自主贡献中进行了确认【中国向联合国正式提交应对气候变化国家自主贡献，和已公布目标保持一致】；沙特2021年10月23日在一个会议上提出2060年净零排放目标，但在同日提交的国家自主贡献中只有对2030年减排的数量承诺；俄罗斯最近也表态2060年实现净零排放；南非和印尼表示自己的2030目标需要资金和技术支持；印度尚未提出碳中和或净零排放目标；伊朗迄今为止尚未提交国家自主贡献。客观上讲，没有发展中大国的大力减排，仅靠发达国家加倍的努力也不能达到IPCC报告提出的目标，但在发达国家自己都达不到平均减排要求并且对发展中国的支持也达不到要求的情况下，期望其他国家向自己的减排看齐也不现实。2021年10月25日，英国首相约翰逊致电俄罗斯总统普京，希望俄罗斯能把自己的净零排放目标时间提前到2050年，他在和越南总理范明政通话时也鼓励越南承诺2050净零排放，并采取措施在2030年前分步淘汰煤电和制止森林退化，在和印尼总统佐科通话时也希望印尼能将净零排放时间从2060年提前到2050年。约翰逊得到的答案没有明说，可能也无需赘言。中国气候变化事务特使解振华2021年10月23日在第三届外滩金融峰会上表示，希望欧美等发达国家，按照《巴黎协定》的要求，正视其历史责任，率先大幅度减排，早于2050年实现碳中和，并落实向发展中国家提供充足资金、技术和能力建设支持的承诺。
2021年10月18日，包括中国、印度、沙特、印尼、伊朗、伊拉克、埃及、孟加拉国、玻利维亚、阿尔及利亚、古巴、马来西亚、巴基斯坦、科威特、约旦、马里、厄瓜多尔、尼加拉瓜、萨尔瓦多等国在内的立场相近发展中国家（LMDC）发表部长级声明，指出发达国家在减排和资金问题上均不守信的历史削弱了多边体制，要求所有国家确立2050净零排放目标不仅不公平，还将加剧发达国家和发展中国家的不平等，发达国家在工业化工程中不仅耗尽了他们国内的碳排放空间，还挤占了发展中国家的份额，他们现在提出的减排目标承诺没有反映出他们的历史排放量和人均排放量，同时还给自己确立了遥远的净零排放目标，这无异于进一步加剧碳不公平和碳不平等。立场相近发展中国家要求发达国家兑现《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》中的义务，向发展中国家提供气候资金、转让技术和支持能力建设。
发展中国家内部的那些在气候变化影响面前岌岌可危的脆弱国家对发达国家的资金和技术援助以及减排都抱以厚望，对同属发展中国家的少数排放大国也有加强减排力度的期待。2021年10月27日，加勒比共同体发出呼吁，要求G20领导人在COP26大会上要以全球温升明显低于1.5度为目标进行减排。
在2021年10月27日中国国务院新闻办发布会上，生态环境部副部长叶民认为COP26大会要突出“落实”，积极倡导各方切实落实目标，将目标转化为落实的政策、措施和具体行动，避免把提出目标或提高目标变成空喊口号或差别化指责。
三、资金谈判
经合组织发达国家向发展中国家提供资金支持情况和承诺目标存在差距，此前已有介绍【联合国气候大会观察（五）：资金目标的差距】。2021年10月25日，COP26东道国英国公布了一个气候资金提供计划，希望能为COP26大会谈判提供更多可预期性。该计划主要是基于经合组织提供的信息情况所做的分析，由德国环境部国务秘书和加拿大环境与气候变化部长牵头组织完成。根据该计划，2020年提供1000亿美元气候资金的目标不可能已经实现，2021年和2022年可能也有差距，有信心在2023年达到1000亿美元目标，之后到2025年能够超过该金额，这样2021-2025年合计5000亿美元的气候资金可能到位，而2020年依然无望。这个计划在发达国家眼中算是在进步，在发展中国家眼中则是没有兑现。
同样重要的是,COP26大会需要就2025年后的气候资金出资安排进行讨论，如果本次会议达不成共识，那就只能寄希望于后续会议继续谈判。发达国家在谁多出谁少出问题上存在互相博弈，发达国家对资金使用的投向也有自己的考虑，对减缓或适应项目的透明度也有要求。虽然发展中国家一直呼吁要把适应放到与减缓同样重要的位置，但发达国家的气候资金支持一直以来主要投向减缓方面。发达国家提供的公共气候资金支持多数是贷款或投资，少数才是赠款和援助，私人部门气候资金更不是免费午餐。
在2021年4月7至8日印度、中国、南非和巴西“基础四国”气候变化部长会上，各方强调资金是加强力度和气候行动的关键条件，COP26会议必须就发展中国家获得资金支持取得突破，尤其在发展中国家面临多重发展挑战并受到新冠肺炎疫情沉重打击的阶段。发达国家应向发展中国家提供新的、额外的、持续的、可预测的、充足的和及时的资金支持，以及技术开发与转让和能力建设支持，这些支持应以公共资金为主，并附带更少条件和更合理的联合融资要求，应开放市场，开展务实技术合作，这是建立互信和全面有效实施《巴黎协定》的基础。这种支持不应加重当前许多发展中国家所面临的债务危机。
四、适应及损失和损害谈判
很多国家都认可增强适应能力建设很紧迫很重要，但由于适应气候变化项目需求多元复杂，适应目标的简化和量化比减排目标更困难，这给关于适应的谈判也带来了困难。目标越简单清晰，谈判才能更聚焦。发展中国家内部不同国家或团体有不同的适应诉求，基本的期望是发达国家要大幅增加适应资金，体现出把适应和减缓放到同样重要的位置，并且更多是以赠款或援助、而不是贷款的形式。
COP26大会需要就《巴黎协定》第7条全球适应目标进行更多深入讨论，尽可能就适应能力建设达成更具体的共识，譬如在如何帮助发展中国家尤其是脆弱国家合理评估适应能力建设需求，如何评估适应资金、技术和知识的需要，如何制定和实施国家适应计划，如何开展适应效果评估，如何保证透明度等。截止2021年10月13日，只有26个发展中国家完成并向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交了国家适应计划，其中包括7个最不发达国家。另外还有几个国家提交了该国特定行业的适应计划。秘书处今年2月和9月公布的《巴黎协定》国家自主贡献综合报告初步版和完整版中，对缔约方提交的适应信息有汇总介绍【联合国气候大会观察（六）：适应目标的差距】，但总的来看对全球气候适应状况的认知和分析还存在明显不足，这会制约适应谈判的进展。
另外，虽然2013年在波兰华沙召开的COP19大会建立了关于气候变化损失与损害的华沙国际机制（WIM），成立了华沙国际机制执行委员会，旨在通过技术、资金和能力建设等多种手段帮助脆弱发展中国家应对气候变化影响造成的损失和损害，但实际进展寥寥。2019年在西班牙马德里召开的COP25大会建立了圣地亚哥网络，目的是进一步落实华沙国际机制中关于向脆弱发展中国家提供技术援助的问题，但进展同样不多。预计COP26大会上脆弱发展中国家会要求将气候变化给他们造成的损失与损害作为一个重要议题进行讨论，但发达国家在这方面未必愿意出多大力。
五、《巴黎协定》第6条谈判
《巴黎协定》第6条主要是解决如何通过市场及非市场机制进行减排成果的国际转让，从而帮助各国落实国家自主贡献。这涉及到转让机制的公平合理性、转让收益分配和使用、统计核算的完整性和透明度等一系列问题。这在近几年的COP大会上都未能达成一致，各方都希望在COP26大会上能够取得突破。英国还希望就《京都议定书》清洁发展机制（CDM）下的核证减排量使用问题达成一致。
10月27日，中国生态环境部应对气候变化司负责人孙桢在国新办发布会上就第6条谈判和清洁发展机制表达了中方立场，中国希望这个市场机制要为发展中国家适应气候变化行动提供资金支持；不应该要求缔约方因为转让来自于国家自主贡献范围之外的减排指标，而对国家自主贡献的排放进行调整；应该允许缔约方使用2020年前的核证减排量，完成其国家自主贡献目标，并且参与市场交易。他表示中方愿意就此探讨一些妥协的方案。
此外，COP26大会还会就《巴黎协定》共同时间框架（Common Time Frame）展开谈判，统一国家自主贡献的目标时间和实施期限,另外还会讨论强化透明度框架（Enhanced Transparency Framework）的实施细节，便于更好规范和统一报告形式和内容。
前述谈判主题有的不能完全分开，有的出于谈判策略的需要甚至被有意搅合在一起，同一谈判主题下各方也可能互相制约，以对方的行动作为自己行动的条件。譬如发达国家作为气候资金提供方有资金用途及透明度的要求，发展中国家的减排有的也以发达国家的资金和技术支持为条件。各方博弈谈判的方法和策略可能五花八门，有的狮子大张口，有的故意拖延，有的突然变卦。不同阵营还可能互相挖墙脚，分化瓦解对方力量。每次大会人员众多，会场外热闹非凡，会场内唇枪舌战，如何讲好自己的故事、采用何种信息沟通传递策略对主要谈判方都很重要，强调行胜于言有的时候并不够，COP26大会也将是各国公关能力的一次检验。
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