土地资源错配与城市创新能力——基于中国城市面板数据的经验研究
1 本文受湖南省自然科学基金面上项目“土地资源错配对城乡收入差距的影响及作用机制研究”(项目编号：2020JJ4258)的资助。感谢匿名审稿专家的建设性修改意见。文责自负。
2谢冬水，湖南工商大学经济与贸易学院教授，E-mail：xiedongshui8012@163.com。
本文选自《经济学报》2020年第二期 （P86-112页）
摘 要 在现有土地制度下，地方政府在土地市场上大量过度供给工业用地和少量限制性供给商住用地的供地行为，导致大量土地资源被低效利用，产生严重的土地资源错配。本文基于2009—2016年中国275个地级及以上城市的面板数据，研究了地方政府大量供给工业用地、少量供给商住用地所导致的土地资源错配对城市创新力的影响及其作用机制。本文选取工矿仓储用地供给面积占土地供给总量比重作为衡量土地资源错配的指标，实证结果表明，工业用地和商住用地之间的资源错配显著降低了城市的创新能力，一个城市的工矿仓储用地供给面积占土地供给总量比重越高，其创新能力越低。上述发现在从商住用地与工业用地的价格比值角度更换指标和处理内生性问题后，结论依然成立。进一步的影响机制分析发现，土地资源错配主要通过财政支出偏向、产业空心化、制度环境和城市生活成本的渠道抑制城市创新力。因此，为了提升城市创新力，一个有效的途径是要优化工业用地和商住用地的供给结构，发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。
关键词 土地资源错配；城市创新力；土地供给；创新性投资
0 引言
创新和技术进步是一国经济实现高质量可持续增长的关键(Acemoglu et al.,2016)。改革开放以来，中国经济保持了强劲的高增长。但从经济增长的驱动力来看，这种高速增长的实现主要是缘于要素投入扩张而非创新和技术进步(寇宗来和刘学悦，2017)。随着生产要素成本上升、环境压力增大和产业转型升级，这种依赖要素驱动的粗放型增长方式已然难以为继。为了转变经济增长方式，2012年党的十八大报告明确提出“创新驱动发展战略”，2017年党的十九大进一步指出“创新是引领发展的第一动力，是建设现代经济体系的战略支撑”。如何提升创新能力，促使经济增长方式从传统的要素扩张型向创新驱动型转变，成为我国当前亟待研究解决的重大现实问题。
值得注意的是，尽管中央政府高度重视并持续强调创新在经济增长中的关键作用，但地方政府及其辖区内的企业和居民等市场参与主体似乎对创新缺乏足够的热情，中国经济增长实现向创新驱动转型的道路依然十分艰难。从创新投入看，2002年以来，R&D占全社会固定资产投资的比重呈下降趋势(吴延兵，2017)，R&D占固定资产投资比重已由2002年的3.0%下降到2016年的2.58%。(1)数据来源：《中国科技统计年鉴(2017年)》和《中国统计年鉴(2017年)》。为什么中国经济向创新驱动转型如此之难？围绕这一问题，已有研究主要从地方政府治理机制的角度进行了广泛探讨。这种研究视角的思路是：中央政府通过分权和集权来构造有效的财政激励和政治激励，引导地方政府之间为经济增长和政治晋升而展开激烈的竞争(周黎安，2007；Xu，2011)。这种分权犹如一把双刃剑，它在成功调动地方政府发展本地经济积极性的同时，也对地方政府行为带来了重要影响，导致地方政府在投资活动中更偏好于短期内能推动经济增长和彰显政绩的生产性投资，而对风险高、不确定性大、短期内不能产生收益的创新性投资则缺乏作出回应的激励(王永钦等，2007；傅勇和张晏，2007；吴延兵，2017)，由此造成中国经济的创新能力不足。
分权无疑为我们理解中国经济创新力不足提供了重要洞见，但仍有一些问题值得进一步研究：首先，分权主要侧重于探讨地方政府对创新性投资不足的激励问题，即在分权体制下，地方政府具有偏重生产性投资、忽视创新性投资的内在激励。但这还不足以构成我国经济创新力不足的全部条件，事实上，如果地方政府不掌握必要的经济资源和要素供给，其偏向性投资动机也将难以付诸实践；其次，创新作为一种投资性活动，它不仅需要政府的大力扶持，更需要作为市场参与主体的企业、居民乃至整个社会的投资。中国式分权只关注地方政府的创新投资激励，因此只能对中国经济创新力不足作出部分解释。为了更全面地理解中国经济创新能力问题，还需要进一步对作为创新主体的企业、居民以及整个社会创新动力不足的机制进行深入分析。基于此，本文试图基于中国城市层面的数据，将地方政府及其辖区内企业和居民的行为纳入一个统一的分析框架，从地方政府干预土地供给造成城市内工业用地和商住用地之间资源错配的视角，对我国城市创新力不足问题提供一个一致的、合乎逻辑的解释。
在中国经济粗放式增长过程中，土地要素发挥了关键作用，控制和干预土地供给成为地方政府推动地区经济增长、谋求发展的重要手段(Lichtenberg and Ding，2009；刘守英，2017)。在这种以地谋发展的制度背景下，地方政府不但控制着城市土地一级市场上的供地总量，而且还可以对不同用途土地的供给数量和价格进行干预，将土地资源在工业用地和商住用地之间进行策略性供给(陶然和汪晖，2010；Zhang et al.，2017)，从而造成土地资源在工业用地和商住用地之间的错配(李力行等，2016；Restuccia and Rogerson，2017)。具体来说，这种土地资源错配主要表现在地方政府为实现经济增长和财政收入最大化的双重目标，一方面提高工业用地供给比例、大量低价出让工业用地；另一方面则相对缩减商住用地供给比例、少量高价出让商住用地(范剑勇等，2015)，从而导致城市土地供给中工业用地偏高而商住用地偏低(张莉等，2017)，进而造成工业用地与商住用地之间价格扭曲，降低土地利用效率。正是这种工业用地和商住用地之间的资源错配，为地方政府实施偏重生产性投资、忽视创新性投资的财政支出倾向提供了重要的政策工具，导致地方政府在财政支出中对创新性投资的投入不足。同时，这种土地资源错配也对地区的产业结构、制度环境和城市生活成本带来了负面影响，导致企业、居民乃至整个社会创新动力不足。其具体逻辑机制是：首先，在土地资源错配背景下，地方政府限制性供给商住用地，将造成房价高企和房地产行业过热发展，诱致大量企业和资源流向房地产行业，导致产业结构空心化，挤出了产业的创新性资本投资。其次，土地资源错配强化了行政力量对市场的干预，削弱了市场在配置资源中的基础性作用，并且容易滋生腐败和土地违法，破坏制度环境，诱导企业增加非生产性寻租成本进而对企业的创新性投入产生挤出效应。最后，地方政府在土地市场上策略性供给工业用地和商住用地造成土地资源错配，还将通过压低劳动力工资和抬高房价的渠道提高城市生活成本，从而抑制居民的创业、创新热情。由此可见，土地资源错配是抑制中国城市创新力提升的重要原因。土地资源错配为地方政府“重生产、轻创新”的投资偏向提供了条件，并通过地方政府行为作用于社会经济运行，造成产业空心化、破坏制度环境、提高城市生活成本，从而导致地方政府及其辖区内的产业、企业和整个社会的创新投入不足，进而抑制了城市创新力的提升。
为了检验上述理论逻辑的存在性，本文基于中国2009—2016年275个地级及以上城市面板数据，通过选取工矿仓储用地供给面积占土地供给总量比重作为衡量土地资源错配的指标，从经验上估计了土地资源错配对城市创新能力的影响。研究结果显示，土地资源错配显著抑制了城市创新力，一个城市的工矿仓储用地供给面积占土地供给总量的比重越高，该城市的创新能力越低。通过进行多项稳健性检验，并利用1998—2005年土地管理部门职工超编人数和土地供给总面积作为工具变量，均得到一致稳健的结果。进一步的影响机制研究表明，土地资源错配主要通过财政支出偏向、产业空心化、制度环境破坏和城市生活成本四个途径，抑制城市创新力。
相比于已有文献，本文的贡献主要体现在两个方面：第一，本文将土地资源错配与城市创新力联系在一起，丰富和拓展了土地资源错配经济后果的相关研究。近年来，关于中国土地供给和配置问题引起了越来越多学者的关注。已有文献主要聚焦于研究不同土地出让方式及其配置对工业企业生产率、居住模式、城市化以及招商引资质量等方面的影响(杨其静等，2014；范剑勇等，2015；李力行等，2016；Zhang et al.，2017)，也有部分文献研究了土地财政与区域技术创新的关系(Chen and Kung，2016；鲁元平等，2018)，但考察的对象是土地供给总量，鲜有文献直接研究土地资源错配是否以及如何影响城市创新力。本文从城市内工业用地和商住用地之间错配的角度，研究土地资源错配对城市创新力的影响及其作用机制，有助于为理解我国城市创新力不足提供新的理论解释。第二，虽然关于中国经济创新能力的文献非常丰富，但这些文献主要侧重于从企业微观层面探讨影响企业技术创新的因素(袁建国等，2015；余明桂等，2016；吴一平和李鲁，2017)。本文在分析土地资源错配对城市创新力的抑制作用时，将地方政府及其辖区内的产业、企业和居民纳入一个统一的分析框架之中，拓展了有关创新力方面的研究维度，丰富了影响城市创新力的机制分析，为探寻提升中国城市创新力问题提供了更为完整的分析视野，也为国家进一步借助深化土地供给制度改革来提升城市创新力提供了政策启示。
本文其余部分安排如下：第1部分是土地资源错配影响城市创新力的理论机制分析；第2部分是模型设定和数据说明；第3部分是模型的实证结果和分析；第4部分是影响机制检验和分析；最后是结论与政策建议。
1 土地资源错配影响城市创新力的理论机制
土地不仅是经济活动展开的空间载体，还是生产活动必须依赖和利用的要素资源，如果土地资源出现错配将对经济社会发展带来严重负面影响(Restuccia and Rogerson，2017)。根据李力行等(2016)的研究，关于土地资源错配问题主要包括四个维度：一是农地与建设用地的配置；二是不同城市间建设用地指标的配置；三是城市内建设用地在不同用途和不同行业间的配置；四是城市内工业用地在工业企业之间的配置。本文将从第三个维度——城市内建设用地在不同用途之间(工业用地和商住用地)的配置——来系统研究土地资源错配对城市创新力的影响。已有文献发现，这种城市内工业用地和商住用地之间的错配，给中国经济社会发展带来了一系列负面影响。例如，推高住房价格，影响产业转型升级，降低企业之间资源配置效率，扩大城乡收入差距，加剧土地违法行为，等等(陶坤玉等，2010；李力行等，2016；张莉等，2017；谢冬水，2018)。这些研究为我们理解土地资源错配的经济后果提供了重要启示。然而，关于土地资源错配是否以及如何影响城市创新力，尚未受到足够的重视和系统的分析。
在中国现行土地供给制度下，土地资源的配置由地方政府掌握，垄断和干预土地供给成为地方政府主导本地经济、推动投资扩张的主要政策工具(刘守英，2017)。在这种土地垄断供给背景下，地方政府不但控制着城市一级市场上的土地供给总量，而且还掌握着对不同用途土地——工业用地和商住用地——供给结构的自主配置权。这样，在现行中国式分权体制下，地方政府一方面为了“以地引资”，倾向于压低工业用地价格、大量过度供给工业用地；另一方面为了“以地生财”，对商住用地则实行少量限制性供给、抬高商住用地出让价格(陶然和汪晖，2010；赵文哲和杨继东，2015；Han and Kung，2015；Wu et al.，2015)。这种策略性供地的具体操作模式是，地方政府一般将征收来土地的40%～50%用于工业用地，对其进行低价甚至是零地价出让。而将其中的20%～30%则用作商住用地，进行高价出让(Zhang et al.，2017)。一般来说，国外通行的工业用地供给面积与商住用地供给面积比值大约为1∶2，而中国的这一比值则大约达到2∶1(范剑勇等，2015)。这种地方政府过度供给工业用地和限制性供给商住用地的策略性供地行为，造成城市内建设用地在工业用地和商住用地之间的资源错配，一方面导致各类开发区的工业用地粗放式利用甚至是闲置，浪费大量稀缺的土地资源(Du and Peiser，2014)；另一方面又带来房价快速上涨，提高城市居住成本并恶化人居环境，因而在总体上降低了土地利用效率(陶然和汪晖，2010；刘守英，2017)。这种工业用地和商住用地之间的资源错配，通过作用于地方政府及其辖区内的产业、企业和居民的投资行为，对城市创新力产生了深刻影响。
首先，土地资源错配为地方政府实施“重生产、轻创新”的财政支出偏向提供了经济条件，导致地方政府对创新性活动的投入力度不足。提升一国经济的创新力，离不开政府的财政支持(Acemoglu et al.，2016)。事实上，地方政府的财政支出决策本身受到其所面临的政治激励机制的影响。已有研究发现，在当前的分权体制下，地方政府官员为最大化任期内的经济和政治利益，具有偏重生产性支出、忽视创新性支出的财政支出偏向(吴延兵，2017)，而土地资源的行政化配置为地方政府实施这种偏向性支出提供了重要工具。对地方政府而言，通过干预土地资源配置，大量低价供给工业用地有助于吸引投资、促进经济增长；而少量高价供给商住用地则能获取更多的土地出让金实现财政收入最大化(孙秀林和周飞舟，2013；Han and Kung，2015)。因此在经济实践中，地方政府为了撬动更大的土地需求、推动地区经济增长和财政收入增加，往往倾向于通过大量过度供给工业用地和限制性供给商住用地的策略性配置土地行为，将土地出让收入用于投资城市和工业园区的基础设施建设等生产性支出上，而非用于周期长、见效慢、难以产生短期收益的创新性支出上。这方面也得到了经验证据的支持。例如，左翔和殷醒民(2013)的研究发现，土地供给一级市场垄断导致地方政府将更多的财政资源用于基础设施建设中，并显著降低了基本公共服务的供给水平。Chen and Kung(2016)基于中国县级面板数据实证检验了土地财政的政治资源诅咒效应，发现土地出让收入显著提高了地方政府的城市建设支出和土地开发支出，地方政府官员将大量土地出让收入主要用于大型基建等形象工程和政绩工程建设，而非用于教育、社会保障等有助于经济长期发展的公共服务和人力资本支出。这种土地资源错配作用下的财政支出偏向，挤出了地方政府的创新性支出，导致地方政府对创新活动的扶持力度不足，阻碍了城市创新力的提升。
其次，土地资源错配能够影响产业结构变化，导致大量企业和资源流向房地产行业，造成产业空心化，从而挤出产业的创新性投资，降低产业创新能力。在土地资源错配的背景下，地方政府通过限制性供地策略缩减商住用地供给比重、抬高商住用地价格，将直接推高城市房价(Yan et al.，2014；张莉等，2017)，而房价的高企势必带来房地产行业的高利润。根据吕江林(2010)对2008年上市公司的数据估计，平均而言，房地产企业的利润率高达28.7%，而工业企业的利润率仅为7.4%。在这种背景下，受房地产行业高利润的吸引，大量工业企业和资源纷纷撤离实体经济不断涌向房地产行业，从而导致房地产行业过热发展并对实体经济的健康发展带来了严重不利影响，造成房地产经济与实体经济的发展失衡，引发产业空心化。根据王文春和荣昭(2014)对全国35个大中城市上市公司数据的统计分析，有60%的上市工业企业拥有房地产业务，工业企业涉足房地产业务成为我国经济中的一种普遍现象。需要注意的是，土地资源错配导致房价快速上涨，从而诱致大量工业企业将有限的资源投向房地产业务，势必挤占企业对需要大量资金支持的创新性研发项目的投入，从而降低企业的创新能力。王文春和荣昭(2014)的经验研究表明，房价上涨吸引了大量资本进入房地产行业，显著抑制了企业的创新能力。更严重的是，与实体经济相比，房地产行业的生产率水平普遍较低、技术进步和创新能力有限(陈斌开等，2015)，房价上涨吸引大量企业和资源大举涌向高利润、低效率、创新力不足的房地产行业，将不断增加整个社会中低效率、创新能力低下产业的比重，导致产业结构空心化，从而造成经济体中整个产业经济的创新能力不足。由此可见，土地资源错配作为地方政府干预产业经济的重要工具，将对产业结构变化产生重要影响，导致产业经济“避实就虚”的空心化，并通过产业空心化的途径降低整个产业经济的创新能力，从而对城市创新力产生抑制作用。
再次，土地资源错配将对地区的制度环境产生破坏性影响，弱化企业创新能力。企业是创新活动的主体，良好的制度环境是促进企业参与创新活动的重要保障(Acemoglu et al.，2016)。在土地垄断供给环境下，地方政府拥有强大的操控土地供给和自主选择土地出让方式的权力。这种土地垄断供给下造成的工业用地和商住用地之间的资源错配，强化了地方政府对市场的行政干预力量，形成了一种独特的地方政府主导型的“以地谋发展”的经济发展模式(刘守英，2017)，这种发展模式不仅削弱了市场在资源配置中的基础性作用，还为滋生腐败和土地违法提供了土壤(陶坤玉等，2010)，从而在一定程度上助长并强化了创租寻租和政企合谋的制度环境。这种制度环境对企业的创新活动产生了严重的不利影响。根据Baumol(1990)的研究，企业家究竟是选择从事生产性创新活动还是非生产性寻租活动，主要受制度环境的影响。在一个政府干预资源配置严重、制度环境较差的社会里，企业家越有动机从事非生产性寻租活动，而这个过程会产生大量的非生产性寻租支出，这势必会对企业的技术创新支出产生挤出效应。更严重的是，非生产性寻租活动具有自我强化的性质，随着更多的企业家将资源投向非生产性寻租活动，寻租的吸引力会增强，整个社会将陷入寻租环境之中难以自拔，从而导致整个社会的企业创新动力不足。中国土地资源错配下的制度环境为上述理论提供了例证。在土地资源错配背景下，地方政府越是大量廉价供给工业用地，越容易诱发企业通过寻租获取低价土地成本来提升企业绩效而不是通过技术创新来提升自身能力，从而抑制企业创新。这一判断也得到了经验证据的支持，杨其静等(2014)的研究发现，地方政府大量协议出让工业用地所引来的投资往往是技术装备水平低、缺乏市场竞争力的项目。吴一平和李鲁(2017)的研究表明，中国实施的包括工业用地在内的开发区优惠政策显著抑制了企业的创新能力，降低了辖区内企业从事创新活动的概率。基于此，我们不难推断，土地资源错配对地区的制度环境造成了破坏性影响，从而导致企业创新动力不足，进而抑制了城市创新能力的提升。
最后，土地资源错配还将通过提高城市生活成本的途径压抑居民的创业和创新热情，从而对城市创新能力产生不利影响。在中国特殊的土地供给制度下，地方政府在土地市场上大量供给工业用地和限制性供给商住用地所导致的土地资源错配，将会对劳动力工资和住房价格产生重要影响。具体来说，在土地资源错配背景下，地方政府大量过度供给工业用地将降低工业企业成本，促进工业快速发展并增加工业企业对廉价劳动力的需求，从而使得在工业化和经济转型过程中，劳动力工资被维持在较低水平上(范剑勇等，2015；Zhang et al.，2017)；而地方政府减少商住用地供给比重、限制性供给商住用地将直接推高住房价格(Yan et al.，2014；张莉等，2017)，导致城市房价快速上涨。正是这种土地资源错配下形成的低劳动力工资和高房价，极大地提高了城市生活成本，从而对居民的创新和创业积极性带来了不利影响：一方面，土地资源错配下的高房价和低工资现象，不利于人们经济条件的改善，降低了城市居民的消费水平和幸福感，使得大量的城市居民被迫为买房而储蓄，为基本生存而奋斗，因而挤占了居民的创新性投资，压抑了居民个人的创新、创业能力(陈斌开和杨汝岱，2013；吴晓瑜等，2014)；另一方面，这种土地资源错配下的低工资和高房价，影响了城市化的居住模式，使得大量流入城市的农村人口无法承担在城市长期生活的居住成本，只能选择生活在价格低廉、居住环境恶劣、公共服务缺乏的农民工聚居区内(Liu et al.，2010；谢冬水，2018)，从而造成城市内部在居住空间、劳动力市场以及社会网络等方面形成二元分割的社会，进而降低了城市化的质量。而这种低质量的城市化进程制约了迁移人口的人力资本积累和发展机会获取，不利于提高其劳动技能和就业质量，进而压抑了其个人的创新能力，最终导致城市的整体创新能力不足。
综上所述，土地资源错配是抑制中国城市创新力提升的重要原因。土地资源错配导致地方政府及其辖区内的产业、企业和居民乃至整个社会的创新动力和投入不足，进而抑制了城市创新力的提升。基于以上理论机制分析，我们提出如下两个可供检验的理论假说：
假说1：在地方政府大量过度供给工业用地和少量限制性供给商住用地的土地政策下，工业用地和商住用地之间的土地资源错配程度越严重，城市创新能力将越低。
假说2：土地资源错配主要通过财政支出偏向、产业空心化、制度环境和城市生活成本的作用机制阻碍城市创新能力提升。
2 计量模型、变量选取与数据说明
2.1 计量模型设计与变量选取
为检验土地资源错配对城市创新力的影响，我们构建如下计量模型：
Yit=C+α1landmisit+θXit+ui+δλt+εit
(1)
其中，被解释变量Yit表示i城市t年的创新能力，采用寇宗来和刘学悦(2017)编制的城市创新力指数的自然对数(lninnov)度量。landmis是本文的核心解释变量，代表土地资源错配程度。本文的基本假说是，地方政府在土地市场上大量供给工业用地和限制性供给商住用地的差异化供地行为，可能导致土地资源被错配，继而影响城市创新力。因此，本文在已有文献的研究基础上(李力行等，2016；张莉等，2017)，采用工矿仓储用地供给面积占供地总量比重(gylandr)作为衡量土地资源错配程度的指标，该比重越高意味着工业用地供给面积越多，因而工业用地和商住用地之间的土地资源错配程度越严重。采用这一度量指标的合理性的微观基础在于，在当前以地谋发展的模式和以GDP为核心的政绩考核激励机制下，地方政府具有差异化出让土地的动机：其一是扩张工业用地供给比重、大量低价出让工业用地，以招商引资，推动经济增长；其二是相对缩减商住用地供给比重、少量高价出让商住用地，以获取高额的土地出让金，增加财政收入(陶然和汪晖，2010；范剑勇等，2015)。这种地方政府差异化的土地出让行为，造成工业用地和商住用地的供给结构扭曲，产生土地资源错配。此外，在稳健性检验中，本文还从工矿仓储用地供给总规模上，选取工矿仓储用地供给面积的对数值作为土地资源错配的代理变量，当某个城市工矿仓储用地供给面积越大时，越可能导致土地资源被错配。α1是实证分析最关注的待估参数，它衡量了土地资源错配与城市创新力的关系，我们预期其值显著为负。C是常数项，εit表示随机误差项，ui代表不随年份变化的城市固定效应，λt代表时间趋势，以控制时间效应。
值得注意的是，在本文中，土地资源错配不仅反映在工业用地和商住用地的供给结构扭曲上，还体现在工业用地和商住用地之间的价格差异上。伴随地方政府在土地市场上大量过度供给工业用地和限制性供给商住用地，将造成工业用地和商住用地之间价格扭曲。如图1所示，2009—2016年，我国105个主要城市的工业用地价格远低于商业用地和居住用地价格。因此，本文还借鉴(余泳泽和潘妍，2019)的做法，分别选取商住用地平均价格与工业用地价格比值、商业用地价格与工业用地价格比值、居住用地价格与工业用地价格比值，作为土地资源错配程度的代理变量进行稳健性检验。
图1 商业用地、居住用地与工业用地价格对比
数据来源：《中国国土资源统计年鉴》(2010—2017年)。
Xit是一组可能影响城市创新能力的控制变量，具体包括：(1)经济发展水平(lnpgdp)，采用地区人均GDP的自然对数表示。创新能力与经济发展水平存在密切的关系，因此本文加入地区人均GDP用以控制经济发展水平对城市创新能力的影响。(2)产业结构(indus)，采用第二产业占GDP比重表示。产业结构是城市创新力的重要影响因素，相对于农业和第三产业，第二产业是创新活动的主体并具有更高的创新能力，据此，我们在回归方程中加入第二产业占地区GDP比重用来控制产业结构对城市创新力的影响。(3)投资活跃程度(invest)，用固定资产投资占GDP比重来衡量，这个比重越高意味着投资活动越活跃，市场化水平也可能越高，因而可能有助于推动创新投资进而提升城市创新力，因此我们选择投资活跃程度作为控制变量。(4)财政压力(deficit)，分税制改革以来，地方政府面临着财政收支压力的制约，严峻的财政压力可能导致地方政府对创新性投资的支出不足，从而对城市创新力产生抑制作用。为此，我们引入财政压力作为控制变量，定义为“(地方政府财政支出-财政收入)/财政收入”。(5)金融发展规模(finance)，以金融机构贷款余额与GDP的比值表示。创新作为一种投资活动面临着融资约束，而金融支持可能对于缓解创新投资的融资瓶颈具有一定的作用。因此，我们选择金融发展规模作为控制变量。(6)政府干预程度(gov)，用各城市政府财政支出占GDP的比重来衡量。在中国经济发展过程中地方政府扮演着重要角色，政府干预程度既反映地方政府在经济活动中的主导作用，也是影响地方政府支出偏向的重要因素，因此我们在回归方程中控制政府干预程度这一变量。(7)高等教育水平(college)，用各城市的普通高等学校数量表示。教育带来的人力资本扩张和“产学研”结合对推动创新活动具有一定的促进作用，因此，我们在回归方程中控制了高等教育水平这一因素。
另外，根据本文的理论假说2，土地资源错配主要通过财政支出偏向、产业空心化、制度环境破坏和城市生活成本的影响机制阻碍城市创新力的提升。为了检验这一理论假说，我们借鉴中介效应模型的检验方法(Baron and Kenny，1986；温忠麟等，2004)，构建如下计量模型：
Mit为影响机制变量，根据本文的理论分析，主要包括以下四个变量：(1)财政支出偏向(sciratio)，在本文中财政支出偏向表现为地方政府在财政支出上偏重生产性支出、忽视创新性支出，因此我们采用政府科技支出占预算总支出的比重来度量财政支出偏向。(2)产业空心化(estate)，产业空心化在现实中表现为大量工业企业和经济资源向房地产行业集中，因此我们采用房地产开发投资占全社会固定资产投资比重来衡量产业空心化。(3)制度环境破坏(lnlegal)，目前关于制度环境的衡量没有统一的指标，本文主要研究土地资源错配的经济后果，因此我们采用土地违法涉及土地面积的自然对数来衡量制度环境破坏程度，一个地区土地违法涉及土地面积越大，一定程度上意味着该地区制度环境越差。本文选择土地违法涉及土地面积作为衡量制度环境破坏指标的合理性在于，土地违法与土地资源错配密切相关，并且土地违法行为一定程度上反映了创租寻租以及政企合谋关系。(4)城市生活成本(hpratio)，城市住房价格和工资水平是影响城市生活成本的两个重要因素，因此，我们采用住房价格与职工每月平均工资的比值来衡量城市生活成本，该比值越大，意味着城市生活成本越高。
2.2 数据来源与变量描述统计
本文选取的样本为2009—2016年全国275个地级及以上城市的数据。选择这个样本区间的原因在于，《中国国土资源年鉴》是从2009年才开始按工业用地和商住用地分类，提供地级市层面的土地供给数据。在数据来源上，城市创新力指数来源于《中国城市和产业创新力报告2017》，该指数基于微观大数据使用专利价值这类创新产出端数据计算城市创新水平，因此比已有研究使用R&D支出、研发人员数量这类创新投入端数据能更合理地测度出城市的创新力(寇宗来和刘学悦，2017)。其余变量的数据均来自《中国国土资源统计年鉴》《中国城市统计年鉴》和《中国区域经济统计年鉴》。需要提及的是，土地违法涉及土地面积只有省级层面数据，在回归方程中，本文将省级土地违法数据与相应的城市面板数据进行匹配。表1是上述各变量的说明和描述性统计。
表1 变量说明和描述性统计
3 实证结果分析
3.1 基本回归结果
为了考察土地资源错配对城市创新能力的影响，我们分别采用OLS模型、固定效应模型和随机效应模型对计量方程(1)进行实证检验，表2报告了本文实证研究的主要结果。模型1～模型3考察了没有引入任何控制变量时，土地资源错配与城市创新能力之间的关系。从回归结果可知，本文关心的作为衡量土地资源错配的核心解释变量——工矿仓储用地供给面积占土地供给总量比重——的系数在1%水平上显著为负。这初步验证了本文的理论假说1。为缓解因遗漏重要变量而造成的估计偏误，模型4～模型6加入了经济发展水平、产业结构、政府干预、投资活跃程度、财政压力、金融发展规模、政府干预程度和高等教育水平等控制变量。从回归结果来看，随着控制变量的加入，工矿仓储用地供给面积比重对城市创新力指数的影响系数的绝对值有所下降，但依然高度显著为负，并且模型的拟合程度得到提高。这很好地印证了本文的理论假说1，说明土地资源错配确实是抑制城市创新力的重要影响因素，地方政府越是在土地市场上大量供给工业用地和少量供给商住用地，从而导致工业用地与商住用地之间的资源错配程度越严重，越将阻碍城市创新力的提升。Hausman检验表明固定效应模型更有效率，因此在后文的实证分析中，如果没有特别说明将我们采用固定效应模型进行估计。
表2 土地资源错配与城市创新力：基准回归
续表
注：括号内为稳健标准误；***、**、*分别表示1%、5%和10%的显著性水平。以下各表同此。
在控制变量中，我们以模型5作为基准模型，可以发现：经济发展水平的系数显著为正，这说明推动经济发展将有助于提升城市的创新能力。产业结构的系数显著为负，说明产业结构变化不仅没有起到提升城市创新力的作用，反而抑制了城市创新能力。导致这一结果的原因可能在于，现阶段我国产业升级比较缓慢，产业发展依然是一种依靠扩大投资规模和增加物质投入的粗放型发展模式，因而不利于提升创新能力。财政压力的系数显著为负，地方政府面临的财政收支压力越大，城市创新能力越低。这可能是因为，受财政压力的制约，地方政府无力也缺乏动力增加对周期长、见效慢、不确定性大的创新性投资的财政投入，从而阻碍了城市创新能力的提升。投资活跃程度和政府干预程度的影响系数均显著为正，这进一步说明创新是一项投资活动，提升城市创新能力离不开政府和社会的积极投资。高等教育水平对城市创新力的影响显著为正，这符合我们的预期。可能的原因是，高等教育的发展提高了人力资本水平并在实践中推动了产学研的有效结合，从而起到了推动创新的作用。金融发展规模的影响系数不显著，说明其并未对城市创新力产生明显影响。
3.2 稳健性检验
为检验基本回归结果的稳健性，表3对计量模型进行稳健性检验。首先，考虑到土地资源错配对城市创新力的影响不一定表现在当期，可能存在滞后效应。为此，模型7采用工矿仓储用地供给面积占比的滞后一期作为替代变量进行稳健性检验。回归结果表明，滞后一期的工矿仓储用地供给面积占比对城市创新力的影响系数在1%水平上显著为负，说明地方政府策略性供给工业用地和商住用地所造成的土地资源错配对城市创新力具有持续性影响。其次，由于本文所采用的面板数据包含275个地级及以上城市8年的数据，可能会存在异方差和序列相关问题，为尽量克服这些问题，模型8采用能够有效处理异方差和序列自相关的固定效应模型(简称FE/SCC模型)进行估计，从回归结果可知，其结果依然同前文保持一致。这说明本文的实证结果不取决于模型的特定估计方法，使用不同的模型估计方法不会对本文的实证结果带来根本性变化。再次，考虑到土地资源错配是多维度的指标，仅仅从一个方面来度量难免以偏概全。为此，模型9用工矿仓储用地供给面积替代工矿仓储用地供给面积占比，从地方政府大量扩张工业用地供给的绝对规模上刻画土地资源错配对城市创新力的影响。从结果可以发现，以工矿仓储用地供给面积度量的土地资源错配系数依然显著为负。这在一定程度上说明本文的实证结果不取决于变量的特定形式，替换核心变量指标对估计结果的稳健性不会产生根本性影响。此外，考虑到在中国的城市层级治理结构中，直辖市和省会城市可能因为获取了更多的政治和经济资源，而与其他地级市在垄断土地资源和创新能力上存在差异。因此，模型10剔除了省会城市和直辖市的样本进行了估计。结果显示，土地资源错配的系数依然显著为负，本文关于土地资源错配抑制城市创新力的理论假说仍然得到支持。最后，考虑到土地资源错配对城市创新力的影响在不同的地区可能会有所差异，为检验这种地区作用的异质性，我们将样本划分成东部地区和中西部地区进行分地区回归。模型11和模型12分别展示了东部地区城市和中西部地区城市的估计结果。从结果可以看出，无论是东部地区还是中西部地区，土地资源错配对城市创新力均有着显著的负向影响，这说明土地资源错配对城市创新力的抑制作用在全国是一致的。
表3 土地资源错配与城市创新力：稳健性检验
续表
土地资源错配最终会表现在各自的价格上。《中国国土资源年鉴》从2009年开始提供了全国105个城市工业用地价格、商业用地价格和居住用地价格数据。因此，为了确保结果的可靠性，本文进一步从“商住用地平均价格/工业用地价格、商业用地价格/工业用地价格、居住用地价格/工业用地价格”，三个维度构建土地资源错配程度指标，用以进行稳健性检验。值得注意的是，各类土地的价格作为单价，可能需要通过与土地出让总面积的乘积才能作用于城市创新能力。因此，我们在回归模型中还加入了以上三种土地价格比值与土地总供给面积(取自然对数)的交互项。此外，为了缓解可能会存在异方差和序列相关问题，我们将采用能够有效处理异方差和序列自相关的固定效应模型(FE/SCC模型)进行回归分析。表4展示了基于土地出让价格比的回归结果。从回归结果可以看出，无论是使用商住用地平均价格/工业用地价格作为土地资源错配程度的衡量指标，还是使用商业用地价格/工业用地价格，或者是居住用地价格/工业用地价格，均表明土地资源错配对城市创新能力具有显著的抑制作用。同时，交互项的系数均显著为正，这与我们的预期相一致，说明土地资源错配对城市创新力的边际效应会受到土地供给总量的影响。此处交互项系数的含义为∂[∂Y/∂(landmis)]/∂(lnland)，即在土地资源错配的影响系数为负的条件下，土地资源错配对城市创新力的负向影响效果会随着土地供给面积的增加而增加。可能的原因在于，工业用地和商住用地之间的价格扭曲，将随着一个地区土地供给总面积的增加而产生更大的破坏效应。根据以上分析，我们认为本文的实证结果是稳健的。
表4 土地资源错配与城市创新力：基于土地出让价格比的稳健性检验
3.3 内生性和工具变量检验
上述土地资源错配对城市创新力的回归结果验证了本文的理论假说1，但是可能存在内生性问题。具体来说，本文模型的内生性主要来自三个方面：第一，可能存在反向因果关系导致内生性问题，即可能是城市创新能力越低的地区，地方政府越倾向通过大量供给工业用地、少量供给商住用地来主导地方经济发展，从而导致土地资源错配程度越严重；第二，工矿仓储用地供给面积占比作为土地资源错配的代理变量可能存在测量误差，这将产生内生性问题，导致采用固定效应模型低估土地资源错配对城市创新力的影响；第三，虽然本文已经控制了影响城市创新力的各种因素，但仍可能存在某些既影响城市创新力，同时又与工矿仓储用地供给面积占比高度相关且不可观测的遗漏变量，从而引发内生性问题。
为了克服内生性问题，更好地估计土地资源错配对城市创新力的影响，我们选用以下两个变量作为工具变量进行两阶段最小二乘法(2SLS)检验：第一个工具变量是1998—2005年土地管理部门职工超编人数(取自然对数)。选择这个工具变量的原因在于，在我国现行土地制度安排下，土地资源错配主要是地方政府干预和垄断土地供给的结果，而在干预土地供给过程中，土地管理部门发挥了重要作用。并且，为了处理更多的土地管理事务，地方土地管理部门倾向于增加人员规模、大量使用非编制人员(梁若冰，2009)。因此，地方土地管理部门的职工超编人数衡量了地方土地管理部门的规模，因而成为衡量土地资源错配的一个重要因素。并且1998—2005年土地管理部门职工超编人数是历史数据，不会对当前的城市创新力产生直接影响，但1998—2005年土地管理部门职工超编人数与历史上的土地资源错配程度密切相关，而历史上的土地资源错配程度对现在的土地资源错配有直接影响，因此本文将其作为工具变量。值得注意的是，在《中国国土资源统计年鉴》中关于土地管理机构人数的数据只统计到省级层面，为此，我们将其匹配到与相应的城市面板数据中。第二个工具变量是各城市土地供给总量。在我国现行土地供给制度下，各城市的土地供给总量指标受到严格管制由中央和省级政府计划配置。因此，对于单个城市而言，土地供给总量满足外生性条件。同时，土地供给总量与供地结构密切相关，因而符合工具变量选择的要求。
表5展示了使用工具变量的2SLS的估计结果。从工具变量的有效性来看，弱工具变量检验的Cragg-Donald Wald F统计量的值均大于临界值10，因此，我们有充分的理由相信不用担心存在弱工具变量问题。Hansen检验的p值均非常大，表明工具变量不存在过度识别，从而进一步说明本文选择的工具变量是合理的。从回归结果来看，我们所关心的作为衡量土地资源错配的核心解释变量——工矿仓储用地供给面积比重的系数显著为负：土地资源错配程度越高，城市创新力指数越低，且随着其他控制变量的加入结果依然保持稳健。因此，使用工具变量估计更进一步地支持了本文的理论假说1。
表5 土地资源错配与城市创新力：工具变量回归
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注：常数项未汇报；弱工具变量检验报告的是Cragg-Donald Wald F值；Hansen检验报告的是p值。
4 土地资源错配对城市创新力的影响机制检验
上文的分析表明，土地资源错配是抑制中国城市创新力的重要因素。接下来我们根据计量模型(2)和(3)，从财政支出偏向、产业空心化、制度环境和城市生活成本等角度来检验理论假说2，分析土地资源错配对城市创新力的影响机制。
第一，在前文的理论分析中我们发现，土地资源错配为地方政府实施“重生产性支出、轻创新性支出”的财政支出偏向提供了条件，导致地方政府对创新活动的财政支持力度不够，从而抑制了城市创新能力的提升。为检验是否存在这一影响机制，我们在模型25中以科技支出占预算总支出比重作为被解释变量进行回归。从回归结果可以看出，土地资源错配显著降低了科技支出比重，土地资源错配程度越严重(工矿仓储用地供给比重越高)，科技支出占预算总支出比重越低，这说明财政支出偏向的确是土地资源错配抑制城市创新力的一个重要渠道。
第二，前文的分析表明，土地资源错配导致城市住房价格快速上涨，而持续上涨的房价吸引了大量企业和资源向房地产行业流动，从而造成产业空心化降低城市创新能力。为检验这一影响机制的存在性，我们在模型26中以衡量产业空心化的指标——房地产开发投资占固定资产投资比重——作为被解释变量进行回归。从回归结果可以发现，土地资源错配对产业空心化具有显著的推动作用，工矿仓储用地供给比重越高，房地产开发投资占固定资产投资的比重越高，这验证了土地资源错配通过产业空心化途径影响城市创新力的机制成立。
第三，土地资源错配影响城市创新力的另一个重要途径可能来自制度环境破坏。为检验这一作用机制的存在性，我们在模型27中引入以土地违法涉及土地面积为度量的制度环境作为被解释变量进行回归。从回归结果可以发现，工矿仓储用地供给比重的影响系数为正且通过了1%水平的显著性检验，说明地方政府大量供给工业用地导致土地资源错配将破坏地区的制度环境，加剧地区的土地违法程度，从而对城市创新能力产生抑制作用。
第四，如理论假说2所指出，高昂的城市生活成本也可能是联系土地资源错配与城市创新力的重要途径。为检验这个影响机制的作用，我们在模型28中引入以房价工资比表示的城市生活成本作为被解释变量进行回归。从回归结果来看，工矿仓储用地供给比重对城市生活成本的影响系数显著为正，土地资源错配程度越高，城市生活成本越高，表明土地资源错配确实通过提高城市生活成本的途径影响城市创新力。
基于以上回归，我们进一步要分析的问题是，在研究土地资源错配影响城市创新力的计量模型中，如果加入表6中所涉及的各种影响机制变量，土地资源错配的影响系数是否依然显著。表7展示了加入各种影响机制变量的回归结果。其中，模型29～32是逐个加入财政支出偏向、产业空心化、制度环境破坏和城市生活成本四个影响机制变量的结果。考虑到各个影响机制变量之间可能存在某种相关性，为检验稳健性，模型33则将所有影响机制变量都纳入回归中。从表7中的回归结果我们可以发现，随着各个影响机制变量的加入，工矿仓储用地供给比重对城市创新力的影响系数依然显著为负，各个影响机制变量的系数符号和显著性与理论分析的预期基本一致，其他控制变量的系数也与表2基准模型相似，这进一步验证了本文的理论假说2，说明土地资源错配主要通过财政支出偏向、产业空心化、制度环境和城市生活成本的作用机制对城市创新能力产生影响。
表6 土地资源错配与城市创新力：影响机制检验
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表7 影响机制检验的进一步分析
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5 结论与政策启示
本文基于2009—2016年中国275个地级及以上城市的面板数据，从地方政府在土地市场上大量供给工业用地、少量供给商住用地所导致的土地资源错配视角，考察了工业用地和商住用地之间资源错配对城市创新力的影响及其作用机制。通过选取工矿仓储用地供给面积占土地供给总量比重作为衡量土地资源错配的指标，本文的实证研究发现，一个城市的工矿仓储用地供给面积占土地供给总量比重越高，其创新能力越低。在进行一系列稳健性检验，并利用土地管理部门职工超编人数作为工具变量克服内生性问题后，这一结论仍然成立。进一步的作用机制研究发现，在土地资源错配影响城市创新力的过程中，财政支出偏向、产业空心化、制度环境破坏和城市生活成本发挥了重要作用。这些结果说明，在土地垄断供给下工业用地和商住用地之间的资源错配是阻碍城市创新能力的重要原因，推动土地资源的市场化配置，优化工业用地和商住用地的供给结构，对提升城市创新能力具有重要意义。
根据本文的研究结论，为了实现中国经济从传统的要素扩张型向创新驱动型转变、有效提升城市创新能力，应着重推进三个方面的政策改革：第一，推进土地供给市场化改革。土地垄断供给是造成工业用地和商住用地之间资源错配的关键，因此，为了提高土地利用效率，应打破地方政府在土地供给中的垄断地位，进一步发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，通过市场机制增加城市发展所需的土地供应、盘活土地市场。第二，优化土地供给结构。一方面应进一步减少工业用地供给比例，改变地方政府依靠大量低价供给工业用地来招商引资的发展模式，这种发展模式不仅导致大量工业用地被闲置浪费和粗放式利用，还挤占了城市居住和发展用地的利用。为了优化土地供给结构，应着力减少工业用地供给比例，提高工业用地使用效率。另一方面，应提高商住用地供给比重，从源头上调控地价和房价、降低城市生活成本，从而推动城市创新能力提升。第三，改革政绩考核体制和财税体制。在当前的政府治理机制下，为解决土地资源错配问题，促进城市创新能力提升，还需要对政绩考核体制和财税体制进行改革。在政绩考核方面，应改变以GDP为主导的政绩考核机制，从激励机制上改变地方政府为经济增长竞争而大量低价供给工业用地的局面。在财税体制方面，则应当改革土地财政模式，逐步引入可持续性的房产税替代一次性的土地出让金，从根本上消除地方政府为追求土地出让金收入最大化而限制性高价供给商住用地的内在激励。
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Land Resource Misallocation and City Innovation Capacity:Based on Chinese City-level Panel Data Analysis
Dongshui Xie
(School of Econmics, Hunan University of Technology and Business)
Abstract Under existing land system, the local government in the land market to expand the supply of industrial land and reduce the supply of commercial and residential land, which leads to the inefficient use of land resources and brings serious land resource misallocation. Based on the panel data of China’s prefecture-level cities from 2009 to 2016, this paper takes a perspective from the misallocation of industrial lands and commercial/residential lands to study the effect and mechanism of land resource misallocation on city innovation capacity in China. By choosing the proportion of the supply area of industrial and mining warehouse land to the total land supply as the index to measure the land resource misallocation, our empirical results found that land resource misallocation significantly reduces city innovation capacity, and higher ratio of the supply area of industrial and mining warehouse land leads to lower city innovation capacity. Further function mechanism research shows that land resource misallocation affects city innovation capacity primarily through the channel of fiscal expenditure bias, industry hollowing, institutional environment and city living cost. Therefore, in order to enhance urban innovation capacity, it is important to promote the market-oriented reform of land supply, optimize the supply structure of industrial land and commercial and residential land.
JEL Classification O32, R11, R52
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