第十三届博和法律论坛回顾 | 沈福俊：新《行政处罚法》视角下的企业合规

编者按

2022年12月11日，第十三届博和法律论坛顺利举办，本届论坛由上海市犯罪学学会、上海市普陀区法学会、华东政法大学刑事法学院及上海博和汉商律师事务所（以下简称“博和汉商”）联合主办，以“多维、融合、拓展——企业合规与刑事律师参与”为主题，通过“线下会议+线上直播”的论坛形式，上万名观众通过线上形式观看本次活动。

沈福俊

华东政法大学教授、博士生导师

上海市法学会行政法学研究会副会长

（沈福俊教授主题发言视频）

新《行政处罚法》视角下的企业合规

尊敬的各位领导、各位同仁，上午好！感谢博和汉商律师事务所的邀请，参加这次博和法律论坛，让我有机会跟各位交流一下行政法视野下的企业合规话题。

虽然今天这个论坛的主题是讲刑事律师的参与，但是从我的角度来看，我觉得企业的合规不仅仅是刑事律师的参与，还有行政法律师的参与，所以接下来我就跟大家交流一下这几天我的学习体会。

我是从新《行政处罚法》的角度来谈企业合规问题的。2021年1月22号，第十三届全国人大常委会第二十五次会议通过了新修订的《中华人民共和国行政处罚法》，该法在2021年7月15日开始实施。修订后的《行政处罚法》适应新时代的要求，在保护行政相对人合法权益、推进严格、规范、公正、文明执法等方面构建了许多新制度。既体现了规制违法行为的刚性与锐度，也展现出保护当事人合法权益的柔性与温度。从行政法的角度而言，企业合规包含着企业为规避或者减轻违法违规经营可能产生的行政处罚责任风险而采取的一种公司治理方式。因此，从新《行政处罚法》的角度研究企业合规，具有现实意义。

一、依法行政与依法经营

传统的行政法一直在强调行政法是干什么的，是规制政府行为，所以行政法是控制政府行为的法律，这句话已经深入人心。但是今天我也要讲一句话，行政法当中还有很多规范公民、企业行为的规范，比如说刚才朱晓喆教授提到的商事法，比如说《反垄断法》，这个企业怎么样做到合规、合法经营，这就是部门行政法对企业的要求。我们的法律法规中有80%是由行政机关执法，大类的行政法律例如行政处罚法、行政许可法、行政强制法等，还有一些部门法，例如《反不正当竞争》、《反垄断法》、《食品安全法》等等，这都规范着企业依法依规经营的问题。

举例来说，《反垄断法》第22条规定，禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为。在这一条当中规定了好几项关于滥用市场支配行为的表现，若存在这些情形，行政机关就可以认定企业具有滥用市场支配地位的违法行为，依法可以实施相关的行政处罚。而司法实践中，这样的案例比比皆是，比如我们国家市场监督管理总局在2021年4月以阿里巴巴股份有限公司具有原《反垄断法》第十七条第一款第（四）项禁止“没有正当理由限定交易人只能与其进行交易”的滥用市场支配地位行为为由，对当事人处以罚款182.28亿元。在这个案件当中，国家工商行政管理总局以这样的理由对企业进行行政处罚，由此可见各个部门行政法当中蕴含着很多行政合规的规范要求。

从文义上来看，企业合规具有“合乎规范”的意思，就是遵守法律规定，遵守规则，否则将会导致行政处罚，甚至刑事处罚的风险。所以企业合规是出于保障企业的合法权益而设置的风险防控机制，需要防控的不仅是企业的经营风险、财务风险，而且包含可能受到行政处罚或刑事追究而承担的合规风险。

从行政法的角度来讲，企业要避免行政处罚带来的风险，首先必须依法依规经营。其次，在某些违法行为发生的时候，通过相应的努力，可以得到行政法上的某种宽恕性的处理。所以我说从行政处罚法的角度研究企业合规问题非常重要。

行政法视角下的行政合规，从企业的角度来说，企业必须了解相关的法律规定，避免因违反法律、法规、规章而受到行政处罚。企业要有针对性地制定合规经营管理制度并予以执行，同时争取在行政调查时从轻、减轻或者不予行政处罚的机制。从行政监管部门的角度来说，行政合规是通过以企业制定并实施合规管理制度换取宽大行政处理，从而督促企业自我整改、自我监管。因此，行政法上的企业合规，必须是企业和政府之间的一种密切合作。

二、从《行政处罚法》中的相关规定看企业在行政法上合规的必要性

首先，从行政处罚的定义看企业合规的必要性。去年修订的《行政处罚法》的一个重要亮点就是增加了行政处罚的定义，1996年的《行政处罚法》没有规定行政处罚的定义，去年修订的《行政处罚法》第二条规定，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或增加义务的方式予以惩戒的行为。因此，企业不能做违反行政管理秩序的行为，否则会招致行政处罚。从行政法的权利和义务关系来说，当企业损害了行政管理秩序，破坏了整个社会依法期待建立的正常社会秩序，那么这个行为就必须由政府来进行规制管理，由此体现行政法上的权利义务关系。行政管理秩序是行政机关在行政管理活动当中所要维护的一种法律秩序。但若企业破坏了该法律秩序，当然会招致相应的行政处罚。行政处罚是一种制裁与惩戒，就是被减损权益或者被增加义务，这就是企业的风险。比如说《食品安全法》第123条规定，饭店、食品经营企业如果违反了这个规定，将会导致没收、罚款、吊销行政许可证等严重的行政处罚，企业的直接主管人员可能还会被行政拘留。从这些规定来看，企业违规经营的风险是很大的。

其次，从行政处罚的种类来看企业合规。去年修订的《行政处罚法》不仅是增加了概念、定义，而且还增加了行政处罚的种类。大家或许认为通报批评这类最轻的行政处罚并不严重，但将此与警告放在一起对比，可能就不会得出这样的结论。警告是点对点的、一对一的，而通报批评是行政机关面向公众所作出的公开批评，企业的信誉将会受到不同程度的损害，实质上对于企业来说仍然是一种会导致实际损害的严厉处罚；再比如《建筑法》第七十四条有罚款、责令停产停业、降低资质等级等等行政处罚；《环境保护法》当中有涉及到限制生产、停产整治、责令停业、关闭等行政处罚，这些处罚方式在一定程度上会严重损害企业的经营利益，甚至会对企业形成致命打击。因此，《行政处罚法》修改以后，可以说企业在合规方面的必要性进一步增强。

第三，从新《行政处罚法》关于行政处罚实施的规定来看企业合规的必要性。

新《行政处罚法》对于行政处罚的具体实施规定的更加详细，举例来说，若一个违法行为违反两个以上的法律规范，在不能实施两次以上的罚款的原则之下，按照更高额的规定进行罚款。再比如行政违法行为普遍存在追责期限，但有些特殊违法行为的追责期限被延长至五年之久。

三、新《行政处罚法》也明确了企业合规的激励机制

我刚才讲了很多力度的问题，企业合规的必要性，但行政处罚既要有力度又要有温度，下面我们从温度的角度来讲企业如何通过相应的合规措施来争取获得从轻、减轻处罚或者不予处罚的结果。

《行政处罚法》第33条针对不予行政处罚规定了三种情形：第一，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的；第二，初次违法且危害后果轻微并及时改正；第三，当事人有证据足以证明没有主观过错，法律、行政法规另有规定的除外。那么从企业合规的角度来讲，若一个企业已经建立了比较完善的合规机制，即使某一个工作人员出现违法的行为，那也并不是企业的过错，只要有充分的证据证明企业本身没有主观过错，按照新《行政处罚法》的规定是不予行政处罚的。再比如《食品安全法》中规定有充分证据证明企业不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并且能够如实说明其进货来源的，可以免予处罚。这就是企业合规当中可以参考和采取的相应措施。《反不正当竞争法》中也有类似的规定。

最后总结一下，第一，企业应当主动符合行政合规的要求。随着政府职能的转变和行政透明性的增加，企业应当意识到如果遭到行政处罚可能对自己的声誉会带来非常严重的影响，应当主动进行合规要求。第二，政府应当主动为企业合规进行行政指导，2020年1月1日实施的《优化营商环境条例》当中有明确的规定，政府要加强行政指导，采取柔性化的管理方式。另外，前面我提到的国家工商总局2021年4月对阿里巴巴进行行政处罚的决定书当中，专门有一条，明确了写上了《行政指导书》的内容，也就是要求当事人按照《行政指导书》的要求，在落实企业主体责任、加强内部管理、保护消费者权益等方面进行合规整改，这个《行政指导书》也是指导企业进行行政合规的一个重要示范。

时间关系，我的发言完了，谢谢大家！

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