研析 | 2022年度滥用行政权力排除、限制竞争处罚案件分析

在强化反垄断执法理念的支持下，市场监管总局开展了2022年制止滥用行政权力排除、限制竞争执法专项行动，至今已公布五批共63例违法案件。

63例违法案件共涉及24个省（自治区、直辖市），其中新疆、青海、上海、天津、陕西、四川、江苏、西藏均仅有1例，重庆、甘肃、湖北、云南、贵州各有2例，福建、辽宁、山东、广西、河南、安徽、浙江各有3例，案件数量最多的是湖南，共有12例。

63例案件当中，仅有3例案件系对多个行政机关共同实施行为的处罚，余下60例案件均仅对单一行政机关的违法行为进行处罚。

且63例案件当中，有9例是针对市、区（县）级人民政府（白银市人民政府、丽江市古城区人民政府、赣州市石城县人民政府、青浦区朱家角镇人民政府、常德市安乡县人民政府、三明市清流县人民政府、鹤壁市人民政府、汉阴县人民政府、林芝市巴宜区人民政府）的处罚，其余均为针对政府部门或派出机关所实施违法行为的处罚。

《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》第三条规定：“市场监管总局负责对下列滥用行政权力排除、限制竞争行为进行调查，提出依法处理的建议（以下简称查处）：（一）在全国范围内有影响的；（二）省级人民政府实施的；（三）案情较为复杂或者市场监管总局认为有必要直接查处的。前款所列的滥用行政权力排除、限制竞争行为，市场监管总局可以指定省级市场监管部门查处。省级市场监管部门查处滥用行政权力排除、限制竞争行为时，发现不属于本部门查处范围，或者虽属于本部门查处范围，但有必要由市场监管总局查处的，应当及时向市场监管总局报告。”

63例案件当中，仅有1例案件系由市场监管总局予以查处。该案当中，市场监管总局接到举报，经调查认为甘肃省应急管理厅在推动有关高危行业领域安全生产责任保险过程中，没有法律法规依据，印发文件直接为省内矿山、危险化学品、烟花爆竹、金属冶金四个行业的安全生产责任保险指定保险经纪机构和保险承保机构，并制定相应的考核举措推动文件执行，剥夺了有关行业企业的自主选择权，限制了该地区安全生产责任保险经纪服务市场和保险服务市场的充分有效竞争，并且使得潜在进入者在一定时期内难以进入相关市场，降低了相关市场的竞争程度，不利于更好发挥市场竞争机制的优胜劣汰和创新激励功能，排除、限制了市场公平竞争，违反了《反垄断法》第三十九和第四十五条的规定。

（1）行业分布分析

从63例案件违法行为涉及产品或服务所处行业来看，涉及建设工程、医疗体检以及保险行业的案件数量位居前三位，为高发风险行业。

余下涉及如烟花爆竹、化肥、运输、保安服务、丧葬服务等行业的案件数量均不足3例。

（2）类型分布分析

从违法行为类型上，63例处罚案件共涉及6类违法行为，具体分布如下图所示：

需要说明的是，有1例案件市场监管局认定行政机关存在两种违法行为，有19例案件中，市场监管局认为行政机关的同一违法行为同时触发两种违法情形。

在前述19例案件当中，有18例，均系涉及行政机关通过印发文件的形式从事限定购买指定商品或排斥经营者参加招投标、妨碍商品自由流通等具体滥用行为，市场监管局在进行法律适用时，除引用具体滥用行为的规定外，同时引用了《反垄断法》第四十五条的规定，认为同时构成滥用行政权力“制定含有排除、限制竞争内容的规定”这一违法情形。但笔者也注意到，部分案件当中，即便行政机关同以印发文件的形式从事滥用行政权力的具体违法行为，而市场监管局并未同时适用《反垄断法》第四十五条的规定，不同市场监管局之间、同一市场监管局在不同案件当中的法律适用存在差异。

如针对抚州市南城县民政局印发文件禁止县殡仪馆以外的经营者从事经营性的遗体运送、防腐、整容、冷藏、装敛等服务活动的行为，江西省市场监管局仅适用了《反垄断法》第三十九条的规定；而针对上饶市婺源县发展和改革委员会印发文件要求参加该县法定招标规模以下的工程施工与工程服务的企业必须为注册地在本县的施工企业的行为，江西省市场监管局则同时适用了《反垄断法》第四十二和第四十五条的规定。

再如重庆市市场监管局在对合川区农业农村委员会、秀山县农业农村委员会查处的2件案例当中，针对行政机关违法行文实施的滥用行政权力行为，重庆市市场监管局并未同时适用《反垄断法》第四十五条的规定。

（一）限定购买指定商品

行政机关存在“限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”这一违法行为的频率最高，共有43例。在该类案件当中，主要有如下三种表现形式的违法行为：

1.行政机关直接行文指定经营者或变相设置市场准入条件（34例案件）。如银川市贺兰县住房和城乡建设委员会违法行文，要求“凡贺兰县境内的有线电视工程，均由某公司建设”；如白银市人民政府违法行文，限定白银市城镇职工购买其指定的保险经营者提供的团体意外伤害保险；如都安瑶族自治县卫生健康局违法行文，要求同等条件下，全县所有医疗单位优先采购某医药公司的药品和医疗器械；再如武义县交通运输局违法行文对建筑垃圾运输服务企业实行市场准入并制定准入标准，规定仅有在县内注册企业才能从事该等服务。

2.在非特许经营项目，通过招标或政府采购形式赋予独家经营权（6例案件）。如高密市综合行政执法局违法以特许经营项目名义，采用招标方式确定区域独家共享助力自行车运行主体；如海宁市住房和城乡建设局、海宁应急管理局、银保监会嘉兴监管分局海宁监管组，违法通过招标方式确定安全生产责任保险的共保体保险公司，并发文要求辖区内所有建设工程施工企业申领施工许可证前必须在共保体保险公司投保；再如南阳市淅川县发展和改革委员会通过公开招标文件规定将该县特许经营权地域范围内专用充电设施的建设运营权授予中标企业，超范围授予特许经营权。

3.违法与经营者签订协议，妨碍其他经营者进入相关市场（3例案件，此为《反垄断法》修正案新增第四十条规定的内容，修正后不应再归入限定购买指定商品类别）。如惠民县综合行政执法局违法与经营者签订战略合作协议，确定区域独家共享单车经营企业，协议明确规定不再引进其他的共享助力车品牌；如双峰县卫生健康局违法与经营者签订战略合作协议，协议约定辖区内所有公立医疗机构所需药品、耗材、器械设备等拿出一定比例的采购量给某公司；再如七台河市住房和城乡建设局与经营者签订协议，违法将该市特定范围内所有管道燃气工程安装权分别授予两家燃气公司。

（二）制定反竞争内容规定

行政机关存在“制定含有排除、限制竞争内容的规定”这一违法行为的次数位居其次，共有30例，其中18例案件如前所述，系行政机关通过印发文件的形式从事限定购买指定商品或排斥经营者参加招投标、妨碍商品自由流通等具体滥用行为，市场监管局在进行法律适用时，同时适用了《反垄断法》第四十五条的规定。

而在单独适用第四十五条规定的12例案件当中，1件案例系行政机关违法行文仅对辖区内企业给予扶持，该案当中，赣州市石城县人民政府规定仅在本县登记、纳税的单位和个人方才享有促进文旅产业发展的扶持政策。

9件案例涉及排除、限制外地经营者参与竞争。如衡阳县卫生健康局违法行文，限定全县机关事业单位在职公职人员体检必须在县内承检机构进行；如福州市晋安区城乡建设局在征集晋安区小规模工程承发包候选企业名单时，将报名资格条件设定为“注册地在晋安区行政辖区的企业”；再如常德市安乡县人民政府印发文件要求各乡镇人民政府、县直有关单位优先采购本地工业企业产品（政府采购外），并给予奖励。

余下2件案例则涉及排除、限制非国有经营者参与竞争。如十堰市郧阳区自然资源和规划局在拍卖采矿权时，对该采矿权拍卖竞买人的所有制形式（要求国有或国有控股）、产业投入（要求承诺必须投资不低于30亿元打造一个产业园区）、履约保函（必须提供市内银行出具的保函）等进行限定。再如鹤壁市人民政府印发文件规定该市鹤壁东区公共基础设施类项目建设模式的过程中，指定3家公司作为开发建设主体，且仅鼓励省级及以上国有公司、国有控股公司或国内知名民营企业参与该市鹤壁东区开发建设。

（三）妨碍商品自由流通

行政机关构成“妨碍商品在地区之间的自由流通”的案件共有3例。

其中，一例案件涉及违法给予本地企业补贴，该案当中重庆市合川区农业农村委员会违法行文，仅对合川区内的有机肥生产企业给予补贴，市场监管局认为该等行为导致外地经营者无法具备与本地经营者同等的竞争条件，妨碍了商品自由流通，且市场监管局认为同时构成滥用行政权力“制定含有排除、限制竞争内容的规定”的违法情形。

一例案件涉及以行政手段推动具有竞争关系的经营者划分市场，该案当中玉林市博白县应急管理局要求县7家烟花爆竹批发公司按照划定区域配送，强制签订承诺书，划分博白县烟花爆竹销售市场，且市场监管局认为同时构成“强制或者变相强制经营者从事垄断行为”的违法情形。

余下一例则涉及违法设定业务准入条件，该案中四川省金阳县自然资源局在无法律依据的前提下，要求外地砂石企业必须向本地相关部门申请办理准运证方可开展业务。

（四）强制从事垄断行为

行政机关构成“强制经营者从事垄断行为”的案件共有2例，其中1例如前所述。另外1例案件中，遵义市综合行政执法局印发文件，以行政手段推动市内液化石油气充装企业和液化气经营网点进行整合，并指导形成统一批发和零售价格，促成充装企业达成横向垄断协议。

（五）排斥经营者参加招投标

行政机关构成“排斥或者限制经营者参加招标投标以及其他经营活动”的案件共有3例，其中1例是襄阳市行政审批局在对经营者招标投标信用进行评价审核的过程中，只认可经营者在襄阳市的纳税证明、社保缴费证明等，对经营者在襄阳市外的纳税证明、社保缴费证明等不予认可，歧视了经营者的外地经营活动。余下2例案件则涉及设置不当的投标人准入或选择条件，如上饶市婺源县发展和改革委员会印发文件要求参加该县法定招标规模以下的工程施工与工程服务的企业必须为注册地在本县的施工企业，再如厦门市翔安区建设与交通局印发文件要求优先选择本区企业作为承包商、招标代理机构等。

（六）妨碍进入市场

行政机关构成“妨碍其他经营者进入相关市场或者对其他经营者实行不平等待遇”的案件共有2例，均涉及充分竞争的共享单车市场，违法行为表现为政府部门与企业签订合同，由指定企业负责提供区域内共享单车服务。

根据《反垄断法》第六十一条的规定，在对行政机关滥用行政权力排除、限制竞争的违法行为处罚当中，系由上级机关责令改正，并可对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分，市场监管局也可以向有关上级机关提出依法处理的建议。

在前述市场监管总局公布的63例案件当中，仅有7例案件，市场监管局向处罚对象的上级机关发出了行政建议书，建议书的内容主要包括要求停止违法行为，落实公平竞争审查机制，并且要求上级机关加强对当事人后续行为的监督和指导。而在余下的56例案件当中，市场监管局认可了当事人的整改措施，该等整改措施包括停止违法行为、承诺严格落实公平竞争审查机制等，具体整改举措根据不同的违法行为有一定的区别。由此可以看出，在对行政机关滥用行政权力排除、限制竞争的违法行为处罚当中，市场监管局对行政机关自主整改措施的认可度较高，行政机关可通过自行整改取得执法机构的认可。

综上，笔者认为，作为掌握政策制定和执行权利的主体，行政机关是否存在滥用行政权力排除、限制竞争的行为将直接关系到市场竞争结构的健康与否，影响经营者乃至消费者的利益，《反垄断法》修正案的规定以及市场监管总局进行的专项行动进一步说明了对此项工作的重视，从此次专项行动的查处结果来看，呈现了以下几个特点：

第一，违法行为仍主要出现在政府部门的行政行为当中，政府部门亟待提高公平竞争审查意识，严格落实公平竞争审查制度。

第二，违法行为在建设工程、医疗体检以及保险行业频发，“行业痛点”集中，特色明显。由此而言，针对高风险行业或领域的行政行为，更需要行政机关提高警惕、加强公平竞争审查力度。

第三，行政机关的主要违法行为集中，频率最高的违法行为包括“限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”和“制定含有排除、限制竞争内容的规定”两类，与其他违法行为的出现频率差距大，监管重点突出，行政机关需对该类行为进行重点审查、强化意识。

第四，在行政机关以印发文件形式实施具体滥用行政权力行为时，市场监管局在法律适用时是否需要同时适用《反垄断法》第四十五条的规定这一问题的处理上，不同市场监管局之间、同一市场监管局在不同案件当中，所采取的方式有所差异，需要市场监管机构统一法律适用尺度及其标准。

第五，在滥用行政权力的查处案件当中，市场监管局向处罚对象上级机关发出行政建议书的比例较低，通常允许涉案行政机关自行整改，但该等整改措施是否足以约束涉案行政机关、是否能够达到确保涉案行政机关长效严格落实公平竞争审查制度的目的是存疑的。

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