行政包干制视角下第一书记的驻村帮扶：生成、特征及风险——基于苏北S市“挂包帮”行动的经验诠释 | 政治

 导 读 

第一书记的驻村帮扶是现阶段全面推进乡村振兴和扎实推动共同富裕的重要载体。作为国家自上而下逐级嵌入的制度增量，驻村帮扶并非某一级政府的孤立行为，而是嵌套于一个多层级的府际关系结构当中，后者抽象存在且具有框架效应，只有将驻村帮扶置于府际关系之中，才可能管窥到它的出场逻辑、结构特征和系统风险。作为解读中国府际关系的经典理论，行政包干制为观测第一书记的驻村帮扶提供了有益的中观视角。

行政包干制视角下第一书记的驻村帮扶：

生成、特征及风险

——基于苏北S市“挂包帮”行动的经验诠释

作者：杜永康 张新文

 摘 要 

行政包干制作为县域治理的核心机制，为诠释第一书记的驻村帮扶行动提供了有益的中观视角。基于农村脱贫减贫事业的有效治理和成本转嫁的考量，国家和地方政府以行政包干的方式推动第一书记驻村帮扶。在具体实践中，作为发包方的上级政府享有正式权威，但同时赋予了第一书记充分的自由裁量权和实际控制权，从而在权力配置上呈现“集权-分权”的悖论。拘囿于经济激励失灵和政治激励低效，驻村帮扶过程整体呈现出弱激励的弊态，这使得驻村帮扶的内部控制在注重结果管理的同时也显著强化了过程监控。此外，驻村帮扶集分并存、过程监控和自筹资源等特性，容易引发两委脱嵌与行政依赖、形式主义与造假共谋、发展失衡与短期效应等系统风险，亟需从厘清权责边界、革新督考机制、优化奖惩体系和均衡资源配置等方面予以政策优化。

 关键词 ：行政包干制 第一书记 驻村帮扶 县域治理

在大多数历史时期，国家和社会的运转倚重分科设职明确、等级制度严格的组织架构及其形成的常规机制；而在特定的历史时期，国家会通过打破或超越已有的结构刚性与边界高筑的组织结构，进而启动动员机制，并使其迅速上升为主导动力，特别是在当代中国的“国家运动”[1]以及发生在扶贫、环保等领域的政治任务中。党的十八大以来，为确保第一个百年奋斗目标的如期实现，党和国家以制度化的形式选派驻村第一书记嵌入基层党组织，对精准扶贫进行专项包干，通过超常规治理和多线动员高质量完成了脱贫攻坚和全面小康的历史重任。此后，随着乡村振兴战略的全面推进，国家进一步扩大了第一书记的选派规模，并不断完善第一书记的制度供给，试图通过打造一支“不走的工作队”以实现脱贫攻坚向乡村振兴的有序衔接。据统计，2015年以来全国累计选派51.8万名驻村书记[2]，当前仍有18.6万名第一书记坚守在基层一线[3]，在乡村公共治理尤其是党组织建设和扶贫开发工作中发挥了重要作用，是现阶段全面推进乡村振兴和扎实推动共同富裕的重要载体。

第一书记制度作为党践行群众路线、解决“三农”问题的重要制度安排，自进入政策议程以来始终是乡村治理研究中备受瞩目的学术热点。有关第一书记的驻村帮扶研究，学界主要聚焦于三个方面：一是第一书记制度的运作方式研究，主要以科层制为参照，探讨第一书记制度在基层落地时的适应性形变，形成了“双轨治理”[4]“跨层级治理”[5]“超常规治理”[6]和“接点治理”[7]等解释性概念。二是第一书记制度的功能研究，形成了“肯定论”和“否定论”两种观点。持肯定态度的学者认为第一书记在注入公共领导力[8]、整合碎片化资源[9]和培育村庄内生动力[10]等方面发挥了显著功效；与之相对，也有学者认为第一书记制度在设计上存在漏洞，在具体实践中可能引发权力寻租[11]、资源依赖[12]和精英俘获[13]等负外部性。三是第一书记制度的实践困境研究。学者们立足各地驻村帮扶的创新实践，对第一书记制度的嵌入性梗阻进行了系统考察，并形成了权责不匹配[14]、双重权威博弈[15]及内在制度性缺失[16]等代表性观点。

从文献梳理来看，学界关于第一书记的研究整体上展现为一幅丰富多维的理论图景，为第一书记制度的实践推进奠定了深厚的学理基础，但这幅图景之中仍存在有待进一步优化和完善的空间。易言之，作为国家自上而下逐级嵌入的制度增量，既有的理论图景多限定于微观层面村治场域的深描，聚焦于解析第一书记的行为逻辑和博弈策略，对外在于村域的主体权力分配和层级政府关系缺乏足够的关注，这使得相关研究在重“过程”和夸大“第一书记主观能动性”上存在瑕疵。驻村帮扶并非某一级政府（如基层政府）的孤立行为，而是嵌套于一个多层级的府际关系结构当中，后者抽象存在且具有框架效应，其所规制的边界塑造着第一书记的目标和行为。只有将第一书记的驻村帮扶行为置于府际关系之中，才可能管窥到它的衍生路径和深层逻辑。在解读中国府际关系的诸种理论建构中，行政包干制（administrative contracting system）是一个经典中观理论[17]。那么，从行政包干制的理论视角来看，国家和地方政府为何选择打破既有的组织惯性而通过第一书记的驻村帮扶开展超常规治理？也即第一书记制度出场的央地逻辑是什么？此外，其在运作的过程中呈现出怎样的结构特征？具备何种系统风险？在全面推进乡村振兴的时代背景下，又当如何与时俱进地予以政策优化？这是本研究旨在讨论并回答的问题。

（一）行政包干制：理解驻村帮扶的一个新视角

在公共行政领域，官僚制或科层制奠定了现代组织理论的基础，是近现代社会中一种占支配地位的组织形态和管理方式。相比于传统的组织管理方式，科层制具有专业化、技术化和程序化等优势，但同样存在窒息个体创造性、抑制社会发展活力等弊端，一旦需要处理的事务冗余复杂且不能采用明确规范化的方式，科层体制的弱点便暴露出来。为此，发端于生产领域中的发包制进入到国家行政体系的运作之中，成为一种有别于科层制的新型治理方式。周黎安最早把企业理论中关于发包制与雇佣制的区别经过一定的转换和发展引入政府治理领域，提出了“行政发包制”概念，与韦伯意义上的科层制相对应，也有别于纯粹的外包制[18]。与一般的理想类型相比，行政发包制的一个突出特点是混合性质，即在科层制的外壳下注入了“分封”和“包干”的因素，是行政组织边界之内的“内部发包制”：在统一的权威之下，在政府的上下级之间嵌入了发包的关系，属于科层制和外包制混合的一种中间形态[19]。与传统的科层制相比，行政发包制在行政权配置、人员激励和内部控制等方面具有显著特征，发包方在保留绝对权威的同时，也赋予了承包主体充分的自由裁量权和剩余索取权，同时结合预算包干、结果考核等方式对后者进行激励和控制，这与集权统一、按章办事、薪酬固定的科层制存在显著区别。

鉴于“行政发包”概念只强调“发包”，而忽略“承包”，难以系统呈现基层治理的特性，张静、杨华等学者对“行政发包制”进行了修正与完善，并提出“行政包干制”的概念[20]。二者的核心区别在于：行政发包制主要从发包人角度“自上而下”地看问题，侧重于考察政府层级间尤其是央地间的政府关系；行政包干制则更多立足于承包人视角“自下而上”地看问题，既强调层级政府间的关系与互动，也关注包干内容、包干性质以及承包方的策略应用，对考察第一书记的驻村帮扶具备更高的适配性。从行政包干制的理论视角来看，驻村帮扶是行政发包的结果，是地方政府（发包方）将部分常规治理难以解决或解决不好的乡村事务打包后发包给职能部门或下级政府（转包方），并匹配一定强度的目标约束、量化考核和结果控制；后者则进一步将治村任务转包给单位内拥有固定职位的公职人员（承包方），将其派驻下乡以第一书记的身份对承包任务进行驻村包干；上级政府和派出单位则主要负责监督和考核，并对其进行一定程度的资源配套。由此观之，行政包干制与驻村帮扶具备高度的理论契合，益于从中观层面厘清第一书记制度的行动框架和结构特征，为诠释第一书记的帮扶行为提供了一个新的理论视角。

（二）个案呈现：基于S市“挂包帮”行动的田野经验

选取S市“挂包帮”行动为研究样本，有三个方面的原因：其一，“挂帮包”行动是第一书记制度在基层的落地与应用，在四川全省、昆明、威海等地不断得以推广实施，是极具代表性和典型性的驻村帮扶行动；其二，“挂包帮”行动中“领导挂职、部门包村、干部帮扶”的层级格局能够与行政包干制中的发包方、转包方和承包方建立起直接联系，与本研究的理论基础具备高程度的理论契合；其三，S市“挂包帮”行动自2018年起实施持续至今，期间历经两轮人员转换和数次政策调适，具备政策层面的连续性与稳定性，是一项较为成熟和完善的政策制度。同时，笔者曾亲身经历和参与过S市的“挂包帮”行动，能够最大程度地获取多方位一手资料，从而保证案例支撑材料的全面性和真实性。

S市位于长三角北翼，江苏省北部，属于江苏省经济欠发达地区。2018年4月，根据省扶贫工作领导小组《关于加强农村重点低收入群体和重点经济薄弱村脱贫攻坚工作的意见》，S市在全市范围内开展“挂包帮”行动，对2017年未达标的省定经济薄弱村及集体经营性收入低于18万元的其他村（居）实行驻村帮扶全覆盖。具体来看，由S市委在各帮扶县成立驻村帮扶工作队，并选派一名县处职干部担任工作队队长，同时挂任驻点县县委副书记，负责该县驻村帮扶的统筹工作。同时，S市委将具体的帮扶任务打包后发包给市直机关部门，由该部门负责落实各项帮扶政策，后者则将其转包给部门员工使其以第一书记的身份开展驻村帮扶，由此构成领导挂职-部门包村-干部帮扶的“挂包帮”格局（见图1）。

图1 “挂包帮”行动结构图

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2022年2月，在“挂包帮”行动第二批驻村干部轮换前夕，笔者跟随团队前往S市G镇，对“挂包帮”行动的实践样态展开田野调查，并以一对一的形式对G镇五位包村书记进行问卷调查及深度访谈。调查内容包括“挂包帮”行动的具体运作、派出单位和第一书记的基本概况以及驻村帮扶的绩效、困境等，其中受访书记的基本信息见表1。基于此，本研究结合G镇的田野经验，对驻村帮扶的生成、特征及风险进行系统呈现。

表1 受访书记信息一览表

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（一）有效治理：脱贫攻坚的质量压力与时间约束

有效治理包括两方面内容，即有效果的治理和有效率的治理。简言之，有效治理就是短时间内改变县域经济社会面貌，实现乡村社会的跨越式发展。科层制只能在既定的财政预算内进行职能分工，其效果多是局部的量变，难以集中资源办大事；行政包干制则益于突破边界高筑的组织结构，实现人财物的跨部门整合和集约化配置。因此，当基层治理面临较强的质量压力，同时又具有时间上的高度紧迫性时，行政包干制往往是绝佳选择。

长期以来，中国农村扶贫的主要特点是区域瞄准，没有识别到户；随着整个宏观经济环境的变化，以区域开发为重点的农村扶贫出现了目标偏离和扶贫效果下降等问题[23]。党的十八大以后，为持续推进农村脱贫减贫事业、确保第一个百年奋斗目标的如期实现，中共中央、国务院相继印发实施了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《脱贫攻坚责任制实施办法》等文件，将精准扶贫作为新时期我国扶贫开发的战略导向，初步建立起中央统筹、省负总责、市县落实的责任体系，确保到2020年农村人口实现全面脱贫，坚决打赢脱贫攻坚战。由此，我国的农村扶贫开发工作进入新的历史阶段，中央和地方的脱贫攻坚责任和治理任务空前加大。这一时期的贫困治理有两方面特征：其一，相较于早期的粗放式扶贫，脱贫攻坚阶段的扶贫开发紧扣“精准”这条主线，在贫困户识别、资源配置和脱贫成效等方面提出了更高的质量要求，以确保我国现行标准下7000万农村贫困人口全面脱贫。其二，这一阶段的贫困治理在时间上具有高度紧迫性，力求在较短时间内实现乡村社会的跨越式脱贫，保障第一个百年奋斗目标的如期实现。然而，拘囿于基层政府的治权弱化和乡村社会内生力量的羸弱，传统的科层工具和社会工具难以胜任高强度的扶贫开发。一方面，农村税改一定程度上弱化了基层政府的财政汲取能力，使得依赖上级转移支付的政权运作体系在精准扶贫领域“难有作为”；另一方面，随着大量农村资源呈现单向度的非农化转移，乡村普遍性地陷入“流出性衰败”，农村“空心化”、经济发展“滞后化”与社会管理“无主体化”等弊态日趋凸显。因此，亟需中央通过新的制度设置和超常规治理来推动精英嵌入和资源下沉，以纾解基层治理困境、弥合新时期扶贫开发需求。由此观之，国家将驻村帮扶实践上升到制度层面，同时地方政府据此进行政策配套和实践跟进，有其逻辑必然性。在全面建成小康社会后，解决好“三农”问题成为全党工作的重中之重[24]。在接续推进乡村振兴的新征程中，乡村治理实现了由点到面的逻辑转换，即从脱贫攻坚时期以脱贫减贫为中心转向五位一体同步推进，这使得基层社会治理面临更大的质量压力，外部力量的制度化嵌入与常态化帮扶仍然不可或缺。作为“中国式贫困治理机制”[25]和“有效的制度安排”[26]，驻村帮扶制度被继续沿用，并不断得以扩充和完善，成为推进乡村振兴的有力抓手和重要载体。

（二）成本转嫁：驻村帮扶中的“投机主义”

中央和地方政府面临的财政约束是导致发包制的一个极为重要的因素。在古代，“皇权不下县”的约束之一正是国家对农业剩余价值的汲取难以支撑在基层建立正式的行政机构，因而将乡村秩序的维护发包给乡保、乡约等不带薪的准官僚，旨在用最少的行政支出来维系现存体系。改革开放初期实施的财政包干制，也与当时中央政府面临的财政制约有很大关系。党的十八大以来，为缓解财政压力，以较低成本实现乡村社会的超常规治理和跨越式发展，中央和地方政府开始大规模地推动驻村干部下乡，以行政包干的方式实现乡村治理成本的逐级转嫁。

在科层制中，职能部门动用自身资源依章办事，其行政经费由公共行政预算统一拨备；但在行政包干制中，发包方往往只下发任务，较少予以资源配套或只配套一部分；要完成额外的治理目标，承包方必须自筹经费，即所谓的“上级点菜，下级买单”，因而具备一定的投机性。具象到驻村帮扶领域，这种投机性表现在投机于后盾单位和第一书记个体。就前者而言，国家和地方政府通过第一书记制度将基层党建、扶贫开发和产业发展等责任发包给职能部门，由后者进行人员选派并负责相关任务的落实。拘囿于发包方配套的专项资金不足以支撑包干任务的有效治理，职能部门会不同程度地调整财政支出结构，划拨一定的项目资源用于预算外的驻村帮扶，这种不断突破已有预算限制的行为、预期和冲动同时表现出逆向软预算约束的特征[27]。从几位书记的访谈来看，由于“挂包帮”实行的是首长负责制，部门领导为了确保任务的完成，派出单位在条件允许的情况下往往会予以第一书记一定的资源倾斜，用L书记的话讲“我们做不出成绩，丢的是单位和领导的脸，因此单位每年都会列支一部分经费支援我们工作”。驻村帮扶自筹资源的特点，决定了第一书记的治村绩效很大程度上取决于后盾单位的整体资源优势，其行政层级越高，资源配置能力越强，也就越能够超额完成任务。以交通局的X书记为例，在其驻村的一年多时间里，S市交通局以项目形式配套了170余万资金用以魏村的道路硬化和危桥改造，同时协助X书记成功中标“光亮工程”项目，使得魏村实现公路和路灯的全覆盖，二者均是“挂包帮”行动的重点帮扶任务，X书记也因此在年终考评中获得优秀。如X书记所言：“派出单位的资源禀赋至关重要，与G镇的几位第一书记相比，我们单位的项目配套较为齐全，有赖于单位的资源支持，我的帮扶工作方能事半功倍。”由此观之，驻村帮扶通过任务包干、资源自筹的方式实现乡村建设和乡村治理的成本转嫁，有效缓解了中央和地方政府的财政约束，渐趋成为县域治理的惯用工具，在全国范围内被广泛启用。

作为一种混合的中间形态，行政包干制在行政权配置、人员激励和内部控制三个维度上显著区别于科层制和外包制。作为其在基层治理场域中的映射与应用，驻村帮扶的特征解剖可以从权力配置、激励方式和内部控制三个层面展开。

（一）集分并存：行政发包下的权力配置

与“集权-统一”的科层制和“契约-分权”的外包制不同，行政包干制在权力配置上存在一种显著的看似矛盾的组织现象，即发包人占有绝对权威与承包方拥有充分的自由裁量权并存（集权-分权悖论），这在第一书记的驻村帮扶中表现得尤为充分。

一方面，异于企业外包制下发包人和承包人平等的契约关系，驻村帮扶内部存在严格的权力支配。作为发包方的上级政府拥有正式权威，与职能部门（转包方）、第一书记（承包方）是支配与服从、领导与被领导的关系。具体来看，发包方主要享有目标设定权、人事控制权、检查验收权及激励分配权等。相较于其他权力被不同程度地赋予了职能部门和第一书记，为防范组织目标被部门意志裹挟，发包方完整地保留了目标设定权，即上级政府为驻村帮扶建构了统一的目标体系，并据此对其进行考评和奖惩；而作为包村主体的职能部门和第一书记在目标设定上不发挥主导作用。人事控制权则表现为发包方对承包方的人事调配权、奖惩权和任免权等，这是其动员和激励的基础。从“挂包帮”行动来看，S市政府在人事控制上具有专断性，能够不通过常规的、制度性的协商机制将包村任务发包给职能部门及其负责人，后者处于被动接受的地位，但同时其可以不受约束将包村任务转包给部门员工，即所谓的第一书记。如Z书记所言：“文件和市里开会时都说得很清楚，第一书记的选派原则是‘自愿报名、择优选派’，最后领导通过‘谈话’‘劝勉’的方式让我下乡。”检查验收权依附于目标设定权，即上级政府在目标设定的基础上对驻村帮扶的运作过程进行检查验收的权力。需要强调的是，检查验收权行使的目的在于确保驻村帮扶在预设的轨道内运行，是对第一书记包干行为的监督和纠偏，而非对其进行绩效评估。激励分配权则是针对承包方的激励设置及考核、奖惩其表现的权力。除发包方外，激励分配权还常见于派出单位和属地政府。包干期满，由上级政府联同派出单位、属地政府等对第一书记的帮扶绩效进行单向度考核验收，并基于此对其做出相应的奖惩。

另一方面，不同于按章办事的科层制，除了发包方指定的动作（如打卡、签到）外，作为承包方的第一书记拥有充分的自由裁量权和实际控制权。在发包过程中，上级政府和职能部门往往只打包任务和指标，对第一书记完成任务的方式和方法既不做程序化要求也不主动干涉，而是倾向于增加其权力的自主性空间，后者可以在自身职权范围内合理安排工作计划、调配治理资源和选择治理工具。因此，第一书记在驻村帮扶的过程中能够一定程度上摆脱科层制依赖，凭借资源禀赋和主体偏好开展乡村建设和乡村治理。如L书记所言：“每天除了必要的打卡签到和整理台账，可以自由安排各项工作，在组织建设、产业发展和扶贫开发等方面都有着不亚于村书记的话语权。”此外，充分的自由裁量权还表现为第一书记在驻村帮扶中享有一部分可以灵活运用的空间，使其能够通过因地制宜、自由变通等方式，实现政策目标与基层实际更好的结合，从而既完成自上而下的政策安排，又能兼顾当地经济社会发展的内在需求；但与此同时，也可能成为寻租和共谋的基础，诱发策略主义与政策套利。

（二）弱激励性：经济激励失灵与政治激励低效

从激励方式来看，无论是企业领域的外包制抑或传统的行政包干制，承包方都面临着高强度的激励契约。总体上表现为在交付发包方给定的价格（预算收入）后，承包方拥有剩余索取权，因此承包方有着足够的动力去提高效率、降低成本，以获得更多的剩余价值。然而，在驻村帮扶的过程中，第一书记的激励方式并不遵循这一逻辑。由于驻村帮扶并不具有直接创造财富的生产功能（于发包方而言），财富总量不会因为第一书记的努力而增大；相反，上级政府和职能部门需要通过各种渠道向下输送资源，从而无法像企业外包和财政包干一样通过增加额外收益的方法激励承包方。在具体实践中，除了原岗位薪资正常发放外，第一书记仅享有一定的驻村津贴，其治村绩效与经济报酬呈弱关联性。从“挂包帮”行动来看，在第一书记的经济待遇上，S市政府在文件中明确规定，驻村干部每个月享有2500元生活补助和100元通信津贴，由派出部门从本单位公用经费列支解决，同时年度考评等级优秀的驻村干部酌情发放年终绩效津贴，由市财政局保障拨付。从几位书记的访谈来看，“挂包帮”行动中的经济激励呈现一定程度的失灵弊态。如T书记所言：“我每个月回家和进城开会的油费都要一千块，为了推进工作还要经常性的与村干部、村民进行人情往来，2500块的补助实在是捉襟见肘。此外，我去年给村子里拉来一个温室大棚项目，村民的收入是上来了，但我是没有任何分成的。”

为强化第一书记的治村动机，发包方倾向于通过制造流动的方式对承包方做出政治激励，将第一书记的考核结果作为干部年度考核、评先表彰和选拔任用的重要依据，并记入干部档案；同时对工作不力、工作能力欠佳及受到追责等情况设立了召回制度。如S市政府在文件中指出，对出色完成帮扶任务的部门、单位及个人进行表扬，对其中业绩突出的先进个人，同等条件下予以优先推荐提拔，对帮扶不力的单位和个人给予批评教育，造成不良后果的及时调离和处理。从具体实践来看，由于政治许诺存在重定性、轻定量的特征，在制度设计上具备一定程度的模糊性和自由裁量空间，第一书记难以依照自身努力程度和帮扶绩效形成清晰的晋升预期，因而并未形成对第一书记的强激励，而召回程序除主动辞职和重大违纪之外也很难被启用，所以“不出事”便可能成为一些第一书记治村的底线逻辑。如Z书记所言：“考评等级优秀的名额只占百分之十，我们这种边缘部门一般很难评上。另外，怎样算是同等条件、跟谁比算是优先这些都存在很强的主观性，如果明确规定评优后直升一级，即便希望渺茫，我也要尽全力争一争。”总的来看，由于经济激励失灵和政治激励低效，第一书记的驻村帮扶整体呈现弱激励状态，也在客观上加强了发包方的过程监控。

（三）内部控制：过程监控与结果管理并重

从考核与控制来看，科层制强调程序与规则，注重过程监控和技术取向，只要行政程序合规，行政结果就在预期范围内，也就不会面临合法性风险。行政包干制的内部控制则是一种结果导向的、人格化的责任分担，上级分解的任务指标往往以结果为依准进行加分制或减分制考核，而对任务执行过程不会予以过多关注和限制。周黎安[28]、杨华[29]等学者对此解释为，它符合发包方在信息不对称情况下降低监管成本的约束；但正如李振所观察到的一样，近年来以大数据、云计算和人工智能为代表的新兴技术有效降低了跨层级的监管成本，使得行政发包制在结果考核基础上出现了重过程、程序和阶段性目标的新特征[30]。与此同时，拘囿于一些具体管理工作的不可量化，以及减少信息单边性、提升政策执行积极性的需要，驻村帮扶中的内部控制不仅强调结果导向，同时也高度重视过程管理和精细督查，这与在“挂包帮”行动中所观察到的现象相一致。

从过程监控来看，S市政府不仅倾向于制定详尽的指定动作如“五天四夜工作制”“例会制”“台账制”等，将打卡、台账、报表等程序化任务纳入严密的考核体系，同时也会通过暗访、调研、观摩和评比等手段加强对第一书记的监督和管理，以确保第一书记的行为与组织目标相符。在过程考核上，S市以40分为基数进行减分制考核，对后盾单位薄弱和自身资源禀赋不足的第一书记而言，为达到综合考评的及格分值（60分）就要最大程度地保障在过程环节不被扣分，因而不得不将一定的精力投向对实际工作影响不大的报表、台账等，这在客观上催生了形式主义、事本主义等弊端。需要强调的是，驻村帮扶中的过程监控主要聚焦于纪律和规则层面，强调的是底线逻辑，并非致力于压缩第一书记治村的自主性空间，这与上文提及的第一书记拥有充分的自由裁量权和实际控制权并行不悖，同时也是集权与分权的另一种表现。

从结果考核来看，为鼓励竞争、激发第一书记干事创业的积极性，S市对帮扶结果实行加分制考核，并制定了详细的考评指标，包括基层党建、强村富民、基层治理和为民办事4个一级指标，以及建强班子、产业发展、环境整治等18个二级指标。在具体实践中，这些指标又可以进一步划分为保底指标、拉分指标和减分指标，如组织理论学习、规范支部管理、乡风文明建设等指标，其不仅较难量化，同时也对第一书记的人力资本和资源禀赋要求不高，只要材料、报表齐全，考核分值也就相对理想。因此，对大部分第一书记尤其是来自边缘部门的第一书记而言，这些指标属于保底项，也是必须要拿到的分数。乡村产业发展、基础设施建设等则属于拉分指标，其不仅具备分层明确的量化标准，同时高度依赖于自上而下的资源嵌入，后盾单位强势、资源禀赋优越的第一书记较容易通过这些指标在总分上与其他人拉开差距。减分指标则主要涉及是否出现群体性事件等情况，一旦发生会扣除相应分数，甚至一票否决。总的来看，驻村帮扶中的内部控制既沿袭了科层制过程监控的传统，也保留了包干制结果管理的内核，是过程监控与结果管理的有机统一。

自上而下的政策制定和任务发包一般不存在国家政策制定层面的利益捕获或政治庇护，也无需担心发展中国家常见的“强社会、弱国家”或地方强人的情形，真正的挑战在于政策代理人（承包方）的自主性和执行性问题[31]。从制度设计角度来看，第一书记与村两委是指导与被指导的关系，但在具体实践中，为了提升第一书记包村治村的能力和积极性，上级政府不断增加其权力的自主性空间，通过默许、交换和隐性授权等方式使其在乡村治理上享有诸多实际控制权。同时，随着驻村帮扶的推进，作为国家权力的在地化表达，第一书记尤其是强势部门的第一书记能够一定程度上依托科层权威和条线资源实现对村两委的权力支配和资源支配，即通过集权化的资源配置推动行政权力的扩张和渗透。这在弱化乡村自治组织权威的同时，亦挤压了村民的自治边界，进而可能导致乡村社会出现行政吸纳自治的风险。具体表现为乡村两委的脱嵌及乡村发展对行政嵌入的路径依赖。

一方面，在权力的此消彼长之下，乡村治理呈现出行政主导的特征。第一书记通过制度嵌入、资源嵌入和关系嵌入等方式进入到乡村治理和乡村建设各个环节，不断积累其在乡村社会的合法性权威，并逐渐成为村级权力的核心，实现乡村治理事务的行政包办和乡村两委的权力替代；后者则从乡村治理的主导者沦为依附型行动者，随着驻村帮扶的纵深推进渐趋丧失了乡村治理的主体性，甚至出现从乡村政治秩序中脱嵌的风险。这在某种程度上制造了一种分化的政治，使得乡村治理能力消解在双头政治的博弈中。

另一方面，第一书记的资源优势能够在较短时间内实现乡村社会的跨越式发展，使得包括村干部在内的多方主体受益，但资源的单向输入可能不仅未有效激发乡村可持续的内生性发展力量，反而使得后者将乡村发展寄希望于第一书记及其后盾单位等外部力量，强化了对行政力量的路径依赖。如S市交通局的X书记利用后盾单位优势，帮助魏村争取到一个道路硬化项目，仅耗时三个月就极大改善了魏村的基础设施，解决了困扰魏村村民的“老大难”问题。这在强化第一书记治村权威的同时，也使得村干部及村民对第一书记抱有更大的期待。X书记说：“自公路完工以来，乡亲们对我的态度更加尊重了，但随之而来的是修缮水渠、危房改造等新诉求。”由此观之，驻村帮扶在为乡村建设提质增速的同时，也容易强化后者对外部资源的依赖。

（二）形式主义与造假共谋

现代信息技术与传统监管机制的结合，有效降低了发包方在过程监控上的成本约束；为降低信息单边性，激励承包人选择发包方所希望的行动，驻村帮扶在注重结果管理的同时，依托签到、打卡和台账等方式将第一书记纳入严格的过程监控，并据此建立起过程与结果并重的考核体系。于边缘部门的第一书记而言，由于科层权威和资源禀赋的双重匮乏，其往往难以在引资跑项和乡村建设等方面表现突出；为了保障在综合考评中不被淘汰，抓住过程考核和结果考核中难以量化的指标分，便可能成为一种必要的选择。在这样一种行为逻辑的驱使下，形式主义随之显现，具体表现为两个方面，即手段遮蔽目标和形式裁剪事实。前者指的是原本用来完成目标的辅助手段在一定程度上取代了目标的中心地位，导致工作重心出现偏移，这是第一书记基于过程考核压力做出的被动回应。具言之，签到、打卡和台账的设计初衷是作为监督承包方完成帮扶目标的手段，但为了最大程度地保障过程环节不被扣分，一些边缘部门的第一书记便可能将大量精力投身于拍照打卡、撰写报告和补充台账等程序化任务，而对具体的帮扶目标却投入减少，从而导致手段对目标的替代。形式裁剪事实指的是实质性工作内容愈发通过形式去表现，进而导致事实虚化沦为形式，这是第一书记在应对不可量化的考核指标时所产生的行为异化。当无法准确评估治理产出时，上级政府倾向于以投入成本代替治理绩效，即以“迹”论“绩”，这也直接催生了第一书记以“迹”求“绩”的形式主义。在具体实践中，某些第一书记可能以“拍照式帮扶”“填表式帮扶”代替扎扎实实的工作落实，将复杂而具体的治理实践抽象和简化为文本、表格、照片等可视化材料，强调“处处留痕，事事留迹”，以一套完备、厚实的“痕迹”表征乡村治理成效，使得帮扶工作逐渐变得空洞。

行为逻辑的不同所催生的形式主义也呈现出迥异的表现形式。边缘部门的第一书记在驻村帮扶上往往遵循求“过”的底线逻辑；与之相对，后盾单位强势、资源禀赋优越的第一书记则期冀借此向上级发送政绩信号，制造向上流动的政治砝码，其遵循的是“争优”“创先”的发展逻辑和竞争逻辑，由此催生出局部超越整体的形式主义。具言之，由于任期的有限性和可预测性，某些第一书记在驻村帮扶期间一味追求“短、平、快”地实现效益[32]，在引资跑项的过程中优先选择能够短期内实现收益的“面子工程”，在重点项目上过度倾注资源以博取眼球、制造政绩，却忽略了扶贫长效机制的建立及乡村党建、为民服务等责任的履行，使得整体性推进的驻村帮扶呈现出碎片化和机械化的弊态。

形式主义与造假共谋往往是相伴相生的，第一书记在制造各类形式主义的过程中，村干部的“配合”尤为重要。从“挂包帮”行动来看，尽管发包方设定了“五天四夜工作制”为指定动作，但由于第一书记的签到打卡制度存在灵活操作的空间，在村干部的“协助”下，第一书记驻村但不“住村”的现象亦有发生。“造假”行为多发生在第一书记的年度考核和期满考核环节。在具体实践中，上级考核主要集中于“听取汇报、查阅资料和走访群众”等方面，在这一过程中村干部不仅可能会在第一书记的结果考核上配合表决，在“迎来送往”中与第一书记达成同盟，同时也可能配合第一书记拍照、填表以增加材料可信度，最大程度地帮助第一书记提升考核分值；后者则以贫困户识别、项目承包等方面的相机授权作为交换。“共谋”现象是政府行为的一个突出特征[33]，在驻村帮扶场域，其主要生发于项目输入和落地环节。一般而言，驻村帮扶伴随着不同程度的资源下沉，这在为乡村建设和乡村治理带来契机的同时，也在第一书记、村干部和地方精英等群体之间形塑了新的利益共同体和分利秩序[34]，加之上下级之间的信息不对称和监管滞后，从而巧妙地达成了某种程度的“共谋”，主要表现为项目抓包阶段的“共同包装”、项目落地阶段的“共同摆平”及项目评估阶段的“共同应付”。

（三）发展失衡和短期效应

基于降低成本约束的考量，国家和地方政府以行政包干的方式推动第一书记驻村帮扶，将乡村建设和乡村治理的成本转嫁给职能部门及第一书记，使得驻村帮扶呈现出自筹资源的特点，这在具体实践中可能引发帮扶绩效的马太效应和短期效应。一方面，在驻村帮扶中，扶贫项目和资金配套作为公共资源，对每个乡村而言都极具稀缺性；虽然第一书记制度为这一稀缺资源的分配提供了非制度化的灵活操作空间，但这种灵活度却是以牺牲资源分配公平性为基础的[35]。一般而言，后盾单位的行政层级越高，第一书记的资源配置能力越强，也就越能够在较短时间内改善帮扶对象的发展面貌；而边缘部门的第一书记则在资源配置上能动空间有限，较难为帮扶对象输送可供发展的项目资源，这势必加剧乡村发展的失衡。从“挂包帮”行动来看，驻村帮扶的配套项目主要分为两种，即普惠性项目和竞争性项目，前者多为农村危桥改造、路灯安装等小项目，数量多但配套的资金较少；后者则表现为公路通、综合服务设施提升等改善型的公益项目，配套资金多但数量极为稀缺。村庄若想通过抓包引进一个竞争性项目，大概需要与5-8个政府部门打交道。这对边缘部门的第一书记而言较为困难，而那些拥有政府信息资源和政治资源的第一书记却能够较为轻松地实现竞争性项目的集中俘获。另一方面，由于普惠性项目的基础性和竞争性项目的稀缺性，对大部分第一书记而言，要在驻村帮扶中有所建树，还需要从其社会网络尤其是派出单位的非常规业务中获取资源，这在增加原单位资源负荷的同时，也使得这种依靠外部资源嵌入的发展路径通常不具有可持续性。在“挂包帮”行动中，S市政府在文件中明确规定，帮扶单位要积极发挥本部门优势，为第一书记提供全方位的支持。从实践结果来看，在帮扶初期，派出单位均能予以第一书记不同程度的资源配套；但由于派出单位有其常规的业务工作，驻村帮扶只是行政发包下的附加任务，绝大多数部门资源有限且专款专用；随着帮扶工作的推进，派出单位的资源配套多呈现日趋收缩的态势。就S市而言，其第二轮“挂包帮”行动的工作绩效相比前一轮已总体趋弱。

作为一种超常规、非科层化的制度安排，驻村帮扶制度的运作有别于传统的行政科层制，呈现出显著的行政包干色彩，是行政包干制在基层治理场域中的映射与应用。本研究以行政包干制为视角，结合苏北S市的“挂包帮”行动对第一书记制度展开中观层面的理论解剖，探究其生成逻辑、运作特征及系统风险，基于此总结凝练了本文的理论框架（见图2）。在生成逻辑上，有效治理和成本转嫁是催生驻村帮扶的重要因素，进入脱贫攻坚阶段后，传统的科层工具和社会工具在面对精准扶贫的质量压力和时间约束时成效不著；为了实现农村脱贫减贫事业的有效治理，同时降低这一过程中的成本约束，国家通过行政包干的方式推动第一书记驻村帮扶，并在全国范围内推广实施，地方政府则据此进行了政策配套和实践跟进。在运作特征上，作为发包方的上级政府掌握了所有名义上的权威（目标设定权、人事控制权、检查验收权及激励分配权），但同时赋予了第一书记充分的自由裁量权和实际控制权，从而在权力配置上呈现出“集权-分权”的悖论。在激励与控制上，拘囿于经济激励失灵和政治激励低效，驻村帮扶过程整体呈现出弱激励的样态，这使得驻村帮扶的内部控制在注重结果管理的同时也显著强化了过程监控。同时，驻村帮扶集分并存、过程监控和资源自筹等特性，可能引发两委脱嵌与行政依赖、形式主义与造假共谋、短期效应与发展失衡等风险，亟待与时俱进地做出政策调适。

图2 行政包干制下的驻村帮扶

（点击图片查看大图）

此外，以驻村帮扶为例证，对行政包干制进行理论反思发现，其在新的时代背景下出现了新的结构特征：一方面，在激励方式上，传统的行政包干制认为，发包方倾向于通过正式财政和预算分配的方式对承包方进行经济激励；在论述这一观点时，发包方和承包方均以行政组织为研究对象。从本研究结果来看，当承包方变为行政组织内拥有固定职称的官员（如第一书记）时，经济激励将变得难以奏效甚至趋于失灵，作为发包方的上级组织更倾向于通过制造流动的方式对其形成政治激励。另一方面，在内部控制上，结果管理是行政包干制的内在属性，它符合发包方在信息不对称情况下降低监管成本的约束；但近年来信息技术的迅猛发展和强势渗透有效降低了政府部门的行政成本尤其是监管成本，技术赋能使得低成本的跨层级监管成为可能。因此，在数字治理日臻成熟的时代背景下，行政包干制的一个突出变化就是发包方显著强化了对承包方的过程监管。

基于上述研究，提出以下几点政策建议：

第一，厘清第一书记与乡村干部的权责边界。尽管驻村帮扶在形式上表现出高度制度化的特征，但在具体实践中存在一定的内在制度性缺失，突出表现为第一书记与乡村干部在权责配置上的模糊性与相机性。因此，地方政府应明确第一书记在乡村的角色定位，将“第一书记”作为法定的基层治理主体，以制度化的形式明确其权力与责任，尤其是要与乡村干部有所区分，着重解决权力交叉、重叠和失衡现象，既要防患行政包办和双头政治，也要抑制“乡-村”关系闭合与帮扶悬置。

第二，革新监督和考核机制。减少巡查、评比和例会等的督察频次，降低驻村干部的迎检压力，建立包含村民、村干部和属地政府等主体在内的全方位监管格局，在监督方式上要注重暗访督查的应用，这是打破造假共谋的有效手段。同时，要科学设置考核指标，考评体系应酌情向组织再造、文化建设和为民服务等指标倾斜，以引导驻村干部将治理重心下沉，改变以往层层听汇报、查台账材料的传统做法，注重下基层、进农户、看实效。

第三，建立激励约束相容的奖惩机制。推动奖惩制度实效化，力戒先行实践中流于形式的问责机制，强化驻村帮扶的问责力度，对纪律涣散、造假共谋和权力寻租等行为坚决予以应有处分。同时，完善培育和晋升机制，制定明确的奖励措施及变现规则，帮助驻村干部形成清晰的晋升预期，不断提升驻村帮扶的积极性。

第四，完善差异化选派与均衡性资源供给。建立驻村帮扶信息库，推动村庄特征、单位属性和人员能力的精准对接和高度契合，可以效仿贵州的先进经验，如科技干部配产业村、经济干部配贫困村、政法干部配薄弱村和退休干部回原村。此外，资源配置要兼具均衡性和精准性，建议将配套项目的审批权交由农口部门进行统筹，同时扶贫资源须与帮扶对象的资源禀赋、生产方式、生活习惯等相结合，使其更加符合村情民情，要让资源下得去、留得住、能持续。

 注释：

[1]冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》，2011年第1期。

[2]《51.8万名驻村第一书记奋斗在一线——和群众想在一起干在一处》，《人民日报》，2021年8月11日。

[3]《18.6万名第一书记选派到位》，《人民日报》，2022年5月25日。

[4]李壮、李亚雄：《论精准扶贫中驻村工作队的双重联结与双轨治理——鄂西L镇的个案研究》，《社会主义研究》，2020年第2期。

[5]张国磊、胡卫卫：《跨层级治理：情境、过程与结果——基于桂南Q市“联镇包村”制度运作分析》，《学习与实践》，2023年第1期。

[6]钟海：《超常规治理：驻村帮扶工作机制与运作逻辑——基于陕南L村的田野调查》，《南京农业大学学报》（社会科学版），2022年第2期。

[7]谢小芹：《“接点治理”：贫困研究中的一个新视野——基于广西圆村“第一书记”扶贫制度的基层实践》，《公共管理学报》，2016年第3期。

[8]舒全峰、苏毅清、张明慧：《第一书记、公共领导力与村庄集体行动——基于CIRS“百村调查”数据的实证分析》，《公共管理学报》，2018年第3期。

[9]李卓、徐明强、左停：《“扶贫包干制”的制度建构与实践路径——基于黔西南B镇的案例分析》，《西南大学学报》（社会科学版），2020年第2期。

[10]张义祯：《嵌入治理：下派驻村干部工作机制研究——以福建省为例》，《中共福建省委党校学报》，2015年第12期。

[11]王文龙：《中国包村运动的异化与扶贫体制转型》，《江西财经大学学报》，2015年第2期。

[12]程同顺、许晓：《驻村帮扶下的乡村治理变革——基于H省C镇X村的田野调查》，《江苏行政学院学报》，2020年第1期。

[13]张洪新：《驻村帮扶“接棒治理”的逻辑与归宿——基于豫南L行政村的田野调查》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版），2020年第4期。

[14]何阳、娄成武：《精准扶贫中驻村“第一书记”的权责匹配冲突及耦合》，《西南民族大学学报》（人文社科版），2019年第4期。

[15]李丹阳、钟楚原：《差序嵌入、双轨并行与干群关系重塑——基于A省B镇驻村帮扶的田野实践》，《农村经济》，2022年第6期。

[16]严国方、肖唐镖：《运动式的乡村建设：理解与反思——以“部门包村”工作为案例》，《中国农村观察》，2004年第5期。

[18]周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海，上海人民出版社，2008年，第27页。

[19]周黎安：《行政发包制：一种混合治理形态》，《文化纵横》，2015年第1期。

[20]张静：《行政包干的组织基础》，《社会》，2014年第6期。

[21]周黎安：《再论行政发包制：对评论人的回应》，《社会》，2014年第6期。

[17][22][29]杨华、袁松：《行政包干制：县域治理的逻辑与机制——基于华中某省D县的考察》，《开放时代》，2017年第5期。

[23]汪三贵、郭子豪：《论中国的精准扶贫》，《贵州社会科学》，2015年第5期。

[24]张新文、杜永康：《过密治理与去过密化：基层治理减负的一个解释框架》，《求实》，2022年第6期。

[25]汪大海、李江涛：《治理资源、“治权-治责”与第一书记差异化帮扶——基于西部N省四个贫困村庄的案例比较》，《行政论坛》，2021年第4期。

[26]钟海：《超常规化运行：驻村工作队的角色塑造与运作逻辑——基于陕南L村的田野调查》，《求实》，2020年第3期。

[27]周雪光：《“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析》，《中国社会科学》，2005年第2期。

[28]周黎安：《行政发包制》，《社会》，2014年第6期。

[30]李振、王浩瑜、孙宇飞：《“条块并举”发包制下的基层治理——以T区乡镇政府的精准扶贫工作为例》，《公共行政评论》，2020年第3期。

[31]周黎安：《行政发包制与中国特色的国家能力》，《开放时代》，2022年第4期。

[32]张国磊、陈妙云：《干部轮换、部门交替与乡村产业衔接困境——基于粤西M县的调研分析》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版），2023年第2期。

[33]周雪光：《基层政府间的“共谋现象”—一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》，2008年第6期。

[34]王海娟、贺雪峰：《资源下乡与分利秩序的形成》，《学习与探索》，2015年第2期。

[35]袁立超、王三秀：《非科层化运作：“干部驻村”制度的实践逻辑——基于闽东南C村的案例研究》，《华中科技大学学报》（社会科学版），2017年第3期。

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 基金项目 

国家社会科学基金项目“社会质量视角下乡村治理与乡村振兴研究”（项目编号：18BGL171)。

 作者简介 

杜永康，南京农业大学公共管理学院博士研究生；

张新文，南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师。

本文原载于《学习与实践》2023年第11期。

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