城市更新书摘②扩张、更新好不好，基于谁的判断？
8月中旬，上海对《上海市城市更新条例（草案）》公开征求意见，住建部同期也就《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》公开征求意见，北京也发布了《“十四五”时期老旧小区改造规划（征求意见稿）》……都在征求关于城市更新的意见，是想让哪些人提出哪些意见？总之，这样的氛围凸显了城市更新在全国范围内进一步展开，吸引关注越来越多的现实。
《城市中国》长期关注城市更新，出版过若干期与这个话题相关的杂志。从我们曾经发售的“城市更新杂志专题限量包”热销的程度来看，关注城市更新的读者也是非常多的，大家着眼的方面各不相同。这体现了城市更新本来就是众人之事的根本特点。
为了进一步扩展讨论，我们将陆续整理选摘一些近年出版的新旧书籍中与城市更新话题有关的段落，给大家提供一组“城市更新书摘”。或学理，或情绪，或真实记录，这些内容也许有助于我们更好地理解、参与并推动城市更新。
9月3日我们已推送了本系列第一篇《工厂城，一张旧相片》。今天的内容来自2017年出版的《美国的城市政治》一书，我们曾在2017年9月8日的《每周新书》栏目推荐过这本书，回顾请点击链接。
以下文字选自书中第十一章《对分裂大都市的管理》，由上海社会科学院出版社提供文字资料并应允选摘。未经许可，不得擅自二次使用。
美国的土地产权法律与政策、规划管制政策和社会经济发展状况与我国不同，但曾面对的某些城市更新问题相似，我们可批判地参考。
《美国的城市政治》，[美]丹尼斯·R.贾德、托德·斯旺斯特罗姆 著，于杰 译，上海社会科学院出版社，2017年7月，88元。
精明扩张
“精明扩张”（Smart Growth）这一术语产生于1997年，马里兰州州长帕里斯·格伦迪宁（Parris Glendening）创造这一术语是为了描述他提议的一系列政策，在指定的扩张地区建设公共基础设施，与此同时还要避免其他地区被开发。由于具有正面含义，接下来的几年之中，精明扩张成为一种标签，涵盖了各种土地使用政策和为遏制非控制型城市开发而制定的种种环保法规。
精明扩张的信念得到了广大群体的拥护，比较知名的组织包括塞拉俱乐部、国家土地保护信托基金会和国家住宅建筑商协会。这场运动的中心思想是城市扩张要遵循规划性开发：扩张是必须的，但应该是“品质开发”，这些开发能够改善破旧地区、提高环境质量、通过改善交通系统而降低能源消耗、促进城市设计、为新的公共基础设施评估成本和需要并且保护公共空间。
精明扩张运动的环保思想得到了政界的支持。公共官员为了克服对激进事物的反感，一般避免发表对保护公共空间政策有关地区规划方面的赞同言辞。通常情况下，土地信托基金能够代替直接的土地使用法规，因此被用来保护未开发的地区。
从1988年到1998年，47万英亩的公共空间通过这种方式得以保留。1998年，新泽西州的选民为了保护公共空间而赞成将州和地方税收中的9800万美元用于发行10亿美元的债券。同年，佛罗里达州议会制定了30亿美元债券的方案，伊利诺伊州在土地征用方面的开支为1.6亿美元。纽约州州长成立了一个特别工作组，研究用重组代替新开发的做法，康涅狄格州州长制定目标，要在城区范围内将公共空间扩大三倍。
尽管精明扩张运动的言辞经常强调必须从都市的视角看待城市开发，但是这一短语常常用于推广狭隘的目标，也就是说改革者经常打着这一旗号来鼓励开发那些禁止穷人和少数族裔进入的社区项目。
精明扩张运动的核心存在矛盾，但是几乎没有人敢承认这一点。一方面，由美国银行资助的一项研究发表过这样的阐述：“随着扩张运动进行到边缘地区，新的一代人进入了低密度居住区，我们等于在不断地抛弃旧社区的人们和投资。”公民和环保组织赞成这种观点。但是实际上，富裕的郊区居民根本不关心旧社区的命运，他们所关心的是新社区能否避免城市扩张和新住宅开发带来的问题。
美国田纳西州杰克逊市的市区一角。（图片来源/moneycrashers）
1999年11月，弗吉尼亚州劳顿县(Loudoun)发生了一场争执，暴露了精明扩张运动内部存在的紧张关系。开发商约翰·安德鲁斯计划将棉花地分割成69块一英亩的土地，结果这一计划遭到了强烈反对。他打算建造高档住宅，认为不会产生什么问题，尤其在共和党选民主导的县内。但是在11月的选举中，自称“阻止扩张的选民”的新组织一举赢得了县监管委员会的8个席位。汉密尔顿(Hamilton)这个小城镇的规划委员会有权对新开发项目进行划区司法管辖，结果却做出了一件令人不可思议的事情，它投票反对安德鲁斯的计划。
这起富人反对富人的斗争根植在美国所有的都市地区边缘地带。劳顿县位于华盛顿特区16英里之外的地方，直到20世纪80年代，这里依旧可见散落的农场和马厩。到20、21世纪之交，这里的人口已经增长了四倍，随着这些新居民的生活繁荣，出现了交通拥挤、学校人满为患的问题，同时新的住宅小区拔地而起。新当选的共和党的县委员会主席解释了反对扩张的斗争会突然取得胜利的原因：“这并非是共和党或民主党的事情，他们（县委员会）尽最大努力做了共和党应该做的事情，但是失败了。”
劳顿县进行的精明扩张运动具有多重意义。在已经进行开发的县区中，主要存在基础设施的成本以及新开发项目的质量和审美等问题。在仍旧处于农村状态的县区中，保护公共空间和地貌特点是改革者重点讨论的议题。由于封闭式社区的蔓延将整个县分裂为一片纵横交错的保护区。
这些开发项目的名称各异：像布兰保顿(Brambleton)、森林庄园(Forest Manor)、森林管理(Forest Run)、美丽领地(Bella Terra)等名称都象征着财富和社会地位，这使长期以来居住在县内的人们“被这些社区孤立起来，而在此之前这些社区中的人们还是遵循着过去的生活方式：道路旁的房屋面向其他街道，人们在去往其他地方的路上都会经过彼此的住所”。
劳顿县提出的问题反映了有钱的郊区居民希望调控开发项目的愿望，这样可以避免发生与都市开发相关联的一系列问题。精明扩张这一运动是仁者见仁、智者见智的问题，因此引起了政界的广泛关注。这场运动经常将保守主义分子和环保者联合在一起，当然这种看似不太可能的联盟还经常解体，要分要和取决于手头上的特殊问题。因此，美国各个地区对精明扩张原则的应用并不均衡，这种状态可能会长期持续下去。
有的社区在调控开发项目和保护环境方面的做法非常强势。2000年5月，国会批准了420亿美元，用15年的时间保护公共空间免遭开发，并鼓励城市政府采取保护行动。在科罗拉多州的博尔德市，城县政府采取下列措施减少了扩张区域：指定城市中的绿色地带、设定风景区并拒绝向批准扩张的地区提供公共基础设施的建设或改进等服务。
马里兰州的蒙哥马利县(Montgomery)指定了与现存社区不同的三处通道、边缘扩张地区、乡村和农业区，并且采纳了一项定时的扩张计划，在每处通道控制其开发的速度。许多都市地区采用了通道或“层级”的想法，美国律师协会的土地使用专家们支持这一想法。
美国马里兰州蒙哥马利的高密度城区（图片来源/baymgmtgroup.com）
撇开这段历史不说，支持精明扩张原则的人们有许多工作要做。在许多都市地区，仍然有人反对各种类型的规划活动。例如，在圣路易斯地区，郊区圣查尔斯县的共和党人反对使用“城市扩张”这一术语，声称他们搬到郊区居住等于行使了“城市选择”的权利。根据这一逻辑，扩张是正面事物，是符合自己居住心愿的一种自由。
学者弗雷德·西格尔所做的声明反映了这一准则，他指出“扩张并不是笼统意义上的恶行，而是实现繁荣的必要途径。”西格尔宣称分裂的政府助长了扩张活动的蔓延。居住在管理较差的中心城市中的人们可以选择去其他司法管辖区，获得多种居住、购物和经商的选择。在他看来，最重要的是，分裂式政府能够避免单一强权的地区政府一手遮天限制居民们做出选择的现象。
罗伯特·布鲁格曼(Robert Bruegmann)的批评更加辛辣，对人们普遍接受的观点提出了质疑：如果将扩张认定为低密度开发的话，那么这种运动一直存在。他用数据证明最近几年在郊区进行的大部分开发项目都属于相对的高密度开发。他引用洛杉矶的城市模式证明自己的观点：“从空气质量判断，实际上整个洛杉矶盆地看上去像是一块建筑物密集的地毯，大部分房屋集聚在比东部城市还小的地块上。除此之外，几乎没有空闲地块，这与许多东部地区形成了鲜明的对比。”
布鲁格曼还证明了分散行动的速度呈下降趋势，20世纪60年代达到高峰期，随后速度变慢。过去，人们对郊区的憧憬是在大块土地上修建独立的房屋，而现如今随处可见的是小地块上的联排房屋，几乎每一块空地都建满了房屋。在芝加哥地区，最近新建的住房单位中有近1/4是联排住房，南部和西部地区的城市也出现了类似的情况。
布鲁格曼从上述证据中得出结论：反对扩张和精明扩张运动被误导了，因为他们的目标都是经由住房市场和消费者选择已经解决的问题：“人人有权决定城市的面貌和功能。如果我在郊区的沃尔玛购物，而不是去商业中心的百货商店；或者我选择居住在靠近旧商业区的公寓，而不是位于城市远郊占地5英亩的独栋房屋。这些选择都带有城市形式，如果其他许多人和我一样做出这种选择，其影响则更加深远。”布鲁格曼说，换句话说，决定都市形式的因素是人们的选择，而不是公共政策。
不管参与扩张辩论的人们所进行的论证具有何种优势，结果将更多地受到实际政治政策的影响，而不是意识形态。郊区居民相信土地和环境法规会提高他们的生活质量，因而精明扩张的政策在一定程度上得到了支持。这些判断多半基于个人经验以及直接的私人利益，并非根据地区规划支持者搜集的证据。
蔓延的洛杉矶（图片来源/ vox-cdn.com）
多项研究证明：如果城市开发得不到监管，公共基础设施的建设成本将大幅提高。在人口密度低的地区进行高速公路、下水系统、供水管道以及公共事业等基础设施的建设，费用会大大超过人口密度高的地区。如果旧城区现行的公共设施停止使用，那么基础设施的建设费用将会进一步增加。
一位支持精明扩张主张的人士指出从1970年到1990年的20年中，马里兰县关闭了60所学校，同时在人们搬迁的新地区又开办了60所新学校，总共耗资5亿美元。他又引用了另一项研究结果：估计到2020年为止，马里兰居民将在新开发地区的新公路、下水和供水系统建设方面投资100亿美元。基于上述数据，他总结出地区规划对于阻止废停旧项目和投资新项目这一双向过程是非常必要的。
扩张会提高基础设施建设费用这一论断对大部分郊区居民的影响并不大，因为这些费用的分摊面积很广，又很难测量，而且在很大程度上，这些费用由州和联邦政府负责。如果说他们搬离旧城区和社区会产生破坏作用，他们也不可能为这些想法感到懊悔。但是如果有案例证明他们对市中心的破坏作用会影响到现在社区的经济可行性，则会引起郊区居民的关注。
为了证明非规划的开发会给每个人造成损失，研究者不再考虑扩张会“毁掉中心城市”的问题，而是声明这种扩张活动最终会毁掉郊区。1989~1996年进行了13项研究，结果发现都市地区的经济表现与周边中心城市的经济表现息息相关。这些证据显示为了自己的利益富有的郊区居民应该关注地区的重大问题。
上述研究的技术含量很高，除此之外，大部分郊区居民很难相信他们的命运会和贫穷的邻居有所关联。私人利益最为直接——降低税收的法案、优质的学校以及不断上涨的房产价值，这些问题常常被视为纯粹的地方问题。只有在自愿的情况下，大部分城市居民才会支持大范围地区的方案。郊区居民普遍认为自己拥有的天堂葬送在丑陋的扩张运动之中。而对于城市居民来说，新城市主义具有特别的吸引力，因为这一运动几乎没有负面影响，人们只是单纯地受益。
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编辑/里斯本
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