城市更新书摘④上海市中心城区城市更新的四个阶段
10月14日的《每周新书》栏目中，本刊推荐了上海全球城市研究院《上海都市圈发展报告》系列的第一辑《空间结构》（点击回顾），10月22日推送了本书第五章《上海都市圈的空间结构》第二篇《上海都市圈的多中心》第一节《从单中心到多中心格局的演变》作为书摘（点击回顾）。近年城市更新是极热的话题，而城市更新进程对超大城市都市圈的形成而言，可谓是至关重要，从历史进程来看是具有重大影响的。现在的郊区组团，往往就是源自于过往历次中心城区推动旧区更新之后，产生的居住、商业、就业等方面的转移。中心城区的城市更新和再生、提升，则开拓了都市圈未来发展进程的新局面。
本书的第六章《上海都市圈中心城区的更新与再生》回顾了建国以来上海城市空间格局演变的过程，并重点回溯了1949-1980年的空间范围蔓延阶段、1980-1991年的空间范围重塑阶段、1992年至今的空间范围扩张阶段。本章第二节《中心城区的更新》从城市更新内容特别是住区更新的角度作了梳理，本次推送经格致出版社授权，特此与读者们共同回顾一下这几十年的进程。未经许可，不得擅自二次转载。为便于阅读，文字有微小改动。标题为编者所拟。
《上海都市圈发展报告·第一辑：空间结构》
陈宪 主编，格致出版社，2021年8月，108元。
城市更新（urban renewal）是将城市中不能够适应现代经济社会与生活发展需要的地区作必要改建的活动。城市更新侧重于对形态的改变，主要是对原有的物质环境进行改造和修复，或对原有建筑或设施拆除进行重建或再开发，以一种新的物质环境替代原有的物质环境。
中心城区是一个城市的核心区域，在城市发展中占据核心地位，代表一个城市的形象和特质，能够集中反映一个城市的经济社会特征。城市更新是城市发展的一种自我调节机制。伴随着城市的发展，中心城区不断更新和再生。在上海建设现代化国际大都市圈的进程中，上海城市功能不断提升，中心城区的功能和产业结构也随着上海城市发展而不断更新升级。纵观上海的中心城区发展，其更新主要经历了如下几个特征鲜明的阶段。
1949—1978年：
住宅改造阶段
1970年代的上海（图片来源/longdang.org）
新中国成立后，在国家变“消费城市”为“生产城市”方针的指引下，恢复和发展经济成为上海的首要任务。此时，中心城区是人口和产业的集聚地。中心城区的老旧住宅存量较大，住宅主要是旧式里弄、简屋和棚户，以及花园住宅。城区内老旧住宅的加建和改建现象尤为突出，居住和生活条件差，存在交通拥挤、公共环境混乱和消防治安等问题。
1958年，上海市委指出，上海建设和发展的总方向是：在妥善全面地安排生产和保证人民生活日益增长的需要下，工业进一步向高级、精密、尖端的方向发展，不断提高劳动生产率，使上海在生产、文化、科学、艺术等方面建设成为世界上最先进美丽的城市之一。
1959年，《关于上海城市总体规划的初步意见》提出“逐步改造旧市区，严格控制近郊工业区的发展规模，有计划地建设卫星城”的城市建设和发展方针。在住宅建设方面，这个意见指出，根据市区现有2700多万平方米正式住宅和460多万平方米简屋来看，其中60%是抗日战争前建成的，大都已经陈旧，建筑密度很高。规划近期以外围地区新建为主，为旧区大规模改建创造条件。
第一阶段（大致8—10年）的目标是消灭棚户、简屋，城市重点地区面貌改观；拆除全部棚户460万平方米和其他六级房屋90万平方米，以及五级以上房屋150万平方米。第二阶段（再用15—20年时间）的目标是改造陈旧（旧式里弄）房屋，使城市面貌根本改观；拆除剩下的全部五级房屋750万平方米，四级以上房屋150万平方米。两个阶段共拆除全部棚户、简屋、旧式里弄，约占居住房屋2700万平方米（不连棚户）的40%。由于用地缺乏，市区内建造住宅最低四层，还需要修建相当数量八层以上的高层住宅，以腾出更多土地进行绿化、修建公共建筑。
在这段时期，中心城区更新主要是以对旧城区住宅的拆迁改造为主，并进行零星个别的改建，增加居住区生活配套设施，居民居住条件得到了一定的改善。
同时，为发展工业生产，工业企业周边建设新住宅，造成了居住区和非居住区混杂的现象。20世纪70年代后期，中心城区更新对环境进行整治。政府建设了公共绿地，对部分道路、公共基础设施及上海东站、上海体育馆等公共活动中心进行了改建，使得城市面貌得到一定的改善。
但是，中心城区内部的房屋、道路等基础设施的混杂结构没有根本性改变，中心城区的环境面貌也没有得到显著改善。1978年底，中心城区有3000多家工厂，1万多个生产点，居住区与非居住区混杂，生活环境质量恶化。483万平方米的棚户简屋急需改建，交通日益拥挤，污水处理能力滞后。
1979—1990年：
成片住宅区和重点区域改造阶段
1980年代的上海（图片来源/rayartcenter.org）
在改革开放初期，上海经济建设还是以工业发展为主，中心城区更新以对生活条件差的地区进行改造为主。1983年9月，上海市规划局编制的《上海市中心城绿化系统规划图》及《上海市园林绿化系统规划说明》，首次提出中心城绿化“多心开敞”的布局结构，并对公共绿地进行分级建设和管理维护；把开辟环状绿带和放射性林荫干道，扩建已有园林绿地，发展专用绿地、提高绿化覆盖率等纳入规划。
1984年上海完成《上海市城市总体规划方案》，1986年获得国务院批准。国务院批复指出，上海是中国最重要的工业基地之一，也是中国最大的港口和重要的经济、科技、贸易、金融、信息、文化中心。规划提出“建设和改造中心城，充实和发展卫星城，有步骤地开发‘两翼’，有计划地建设郊县小城镇”的指导方针，并对中心城区从住宅、公共活动中心、工业区几个方面提出更新规划指引。
1984年《上海市城市总体规划方案》提出：
旧区改造要有重点地、相对集中地进行。从虹桥机场—涉外区—上海展览馆—市政中心—南京路商业中心—外滩—陆家嘴，辅之以铁路新客站附近的天目中路以及肇家浜路等道路，成为东西方向的主要街道、广场和建筑群。自十六铺—中山东—路外滩—吴淞路—四平路，辅之以西藏路，成为南北方向的主要街道、广场和建筑群，这些地区作为今后旧区改建的重点，大力建设多功能的高层综合楼，以适应日益增加的对外经济技术交流和金融贸易的需要，较快地改变城市面貌。
南京路外滩，在上海城市建设中具有一定的历史意义。要在不影响原有建筑特点的情况下，适当加以充实更新。黄浦江东岸的陆家嘴地区，要结合仓库、码头的调整和工厂、住宅的改建，扩大绿地，建造新的建筑，形成欣欣向荣的滨江面貌。人民广场一带进行通盘规划，建成新的建筑群、开旷的绿化地带和游憩场地。豫园附近旧城厢的改建，尽可能保持原有建筑风貌。南京东路和淮海中路的部分地段考虑开辟步行街（区），既保持原有特色，又体现现代化的要求。
中心城工业用地，按规模规划为工业区、工业街坊、工业点。与居民矛盾大的一些工厂和车间，将结合生产发展和技术改造，逐步向工业街坊、工业区和卫星城迁并。适当发展高层厂房。对占用办公大楼、住宅、公寓、学校进行生产的工厂和仓库，要积极创造条件，逐步让出，恢复建筑原来的使用功能。
20世纪 80年代，中心城区更新主要是按照急需先改的原则，对棚户区和危房进行成片拆除和改建，改善居民居住条件。在此时期，中心城区的工业企业开始外迁，腾空出来的工业用地建设了一批住宅、办公楼和商业大厦。政府对重点地区如人民广场、外滩地区、徐家汇商城地区、天目西路—不夜城地区等重点区域进行系统改造，综合考虑重点区域内道路交通、住宅、公共建筑和绿化等，系统改造使得城市布局趋向合理。同时，政府对道路交通和市政公用设施、公共环境进行改造，改善城市环境。这段时期的更新改造，对上海环境面貌和城市功能的恢复起到了积极作用。
1991—2000年：
中心城区大面积改造更新阶段
1990年代上海的一所大学校门口（图片来源/rabbitpre.com）
1992年召开的党的十四大明确提出要把上海建成“一个龙头、三个中心”的战略目标。上海提升城市功能，对中心城区更新提出了新的要求。
随着1991年5月《上海市住房制度改革实施方案》正式实施，住房制度的改革和土地有偿使用制度正式开始，中心城区更新进入了新的阶段。1992年，在上海市第六次党代会上，市委、市政府进一步明确把旧区改造、改善居住的起点落在结构简陋、环境最差的危棚简屋上，提出“到本世纪末完成市区365万平方米危棚简屋改造（简称‘365危棚简屋’），住宅成套率达到70%”。由此，上海拉开了大规模旧区改造的序幕。
这一段时期是上海中心城区更新大规模投入的时期。政府围绕改造危棚简屋、调整工业布局和建设交通等公共基础设施，加大中心城区更新步伐，取得了显著的效果，城市面貌显著提升。
2000年底前全部拆除“365危棚简屋”的预定目标顺利完成。全市共拆除各类房屋2900万平方米，动迁安置66万户，涉及250万人；新建住宅1.2亿平方米，解决人均4平方米困难户10万户。
上海人均居住面积从1991年6.6平方米提高到11.8平方米，住房成套率从34%提高到 75%。根据上海总体功能定位的要求，中心城区有计划有步骤地搬迁和疏解不适合在中心城区发展的工业企业，并在“退二进三”产业政策的指引下，对中心城区现有产业结构进行更新，将腾出来的土地发展符合城市功能定位的信息金融和商务办公等现代服务业。同时，这一段时期对交通等公共基础设施进行的大规模改造和建设，极大地提升了中心城区的综合服务功能。
在这个时期，上海建成了一批能够展示现代化国际大都市面貌的标志性建筑，以浦西外滩和浦东小陆家嘴为核心的中央商务区初步建成。中心城区贸易和金融功能进一步提升，中心城区的集聚和辐射功能得到加强，城市能级显著提高。
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2001年至今：
改造与保护再生并行阶段
上海市普陀区的一处棚户区改造地（图片来源/搜狐历史）
随着中心城区 90年代开始的“365危棚简屋”工作目标的完成，中心城区大拆大建的更新方式已经成为过去式，中心城区更新开始进入拆迁改造、保护和功能提升并行的阶段。
2001年，国务院批复同意《上海市城市总体规划（1999—2020年）》，指出上海是中国重要的经济中心和航运中心、国家历史文化名城，并将逐步建成社会主义现代化国际大都市，国际经济、金融、贸易、航运中心之一；中心城区重点发展以金融保险业为代表的高层服务业和以信息产业为代表的高科技产业。总体规划明确中心城区发展规划，为中心城区更新提出了指引。
2000—2015年间，中心城区更新主要聚焦中心城区二级旧里以下房屋的大力改造，主要采用“拆、改、留、修”并举的模式，兼顾“成套率”“平改坡”“历史建筑和风貌街区保护新改造”等要求。2009年，《关于进一步推进本市旧区改造工作的若干意见》提出，“重点推进中心城区成片、成规模和群众改造意愿强烈的二级旧里以下房屋改造”。至“十二五”（2015年）结束，上海通过旧区改造，全市共拆除危旧房7300多万平方米，约130多万户家庭改善了居住条件。
然而，以“大拆大建”为主要特征的更新给城市面貌带来了很多负面影响，旧城改造过程中也存在大量社会问题。
上海市“十三五”规划提出创新旧区改造模式，完成黄浦、虹口、杨浦等中心城区 240万平方米改造任务。上海市“十四五”规划提出，本届党委政府任期内全面完成约 110万平方米中心城区成片二级旧里以下房屋改造任务，到 2025年全面完成约 20万平方米中心城区零星二级旧里以下房屋改造任务。以拆迁改造为主的更新在未来主要是“零星旧改”，表明侧重于形态改变为主的中心城区更新已经成为过去。
2015年5月，《上海市城市更新实施办法》指出，城市更新主要是指对上海市建成区城市空间形态和功能进行可持续改善的建设活动。重点包括：完善城市功能，强化城市活力，促进创新发展；完善公共服务配套设施，提升社区服务水平；加强历史风貌保护，彰显人文底蕴，提升城市魅力；改善生态环境，加强绿色建筑和生态街区建设；完善慢行系统，方便市民生活和低碳出行；增加公共开放空间，促进市民交往；改善城市基础设施和城市安全，保障市民安居乐业。
《上海市城市更新实施办法》的发布标志着上海城市更新的理念发生了重大改变。2015年以来，中心城区更新主要是侧重于功能提升和再生，进入到存量改造、功能再生的城市更新阶段。
编辑/里斯本
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