联合国气候大会观察（十三）：半杯满还是半杯空？
联合国气候大会观察（十三）
半杯满还是半杯空？
文 | 白 俊 叶素锦
原计划于11月12日结束的《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会（COP26）11月13日进入“加时赛”，经过来回磋商和协调，各方最终达成了折衷的《格拉斯哥气候协议》以及其他相关文件，算是为会议划上了句号。以往气候大会“拖堂”并不鲜见，2019年在西班牙马德里召开的第25次大会（COP25）就拖延了两天，但结果并不令人满意，联合国秘书长古特雷斯当即表示失望。
这次在英国格拉斯哥召开的会议一开始就被寄予厚望。会议已经被新冠疫情延误了一年，但全球气候变化节奏并未放缓，极端天气有增无减，IPCC警告气候变化加剧，又正值《巴黎协定》进入实施期，各方都需要更新国家自主贡献，再加上全球人为温室气体最大排放国美国重返《巴黎协定》，人们都希望看到更多更大的应对气候变化雄心，期望会议能取得实实在在的进展。
目前看来COP26东道主英国提出的四大目标有的进展多有的进展少，有的还看不出未来成效究竟会如何，各方对大会成果既有满意也有不满意之处，是半杯满还是半杯空取决于自己的立场和角度。经过两周紧张的谈判工作之后，各方都可以怀揣自己的看法暂时放松心情回家。
一、减缓目标承诺有进展但还是远远不够
减少温室气体排放是应对气候变化的核心。包括沙特、俄罗斯、澳大利亚和印度等重点排放国家在会前或会上宣布了自己的净零排放或碳中和目标，鼓舞了大会士气，但全球国家自主贡献承诺汇总结果和减排目标要求还存在非常大的缺口。《联合国气候变化框架公约》秘书处9月17日公布的国家自主贡献综合报告显示，根据截至7月30日的国家自主贡献提交情况，2030年全球温室气体排放量预计比2010年增加16.3%。秘书处10月25日发布的国家自主贡献综合报告更新显示，根据各缔约方截至10月12日的国家自主贡献情况，预计全球2030年温室气体排放量将比2010年的水平高出15.9%。11月4日，秘书处再次更新了国家自主贡献情况，全部缔约方2030年的温室气体排放量仍将比2010年的水平高出13.7%。可以看出虽然预计排放增幅有所下降，但这和IPCC提出的控制温升1.5度需要将2030年二氧化碳排放减少45%左右和2050年实现净零排放目标依然相去甚远。
图1 国家自主贡献和目标要求差距
来源：《联合国气候变化框架公约》秘书处
根据气候行动追踪者（Climate Action Tracker）11月9日发布的最新分析，包括各国在COP26大会的减排承诺在内，2030年温室气体排放量仍将是1.5度温升要求排放量的两倍，2030年的排放量需要下降190亿-230亿吨二氧化碳当量才行，这个下降规模相当于2019年所有经合组织国家温室气体排放量的1.1-1.4倍。
图2 满足1.5度温升要求的2030年排放差距
来源：气候行动追踪者
COP26东道主英国与合作伙伴意大利提出的大会目标是确保1.5度温升目标可及，需要到2030年比2010年减排一半左右和本世纪中期实现净零排放。如果仅从提出净零排放目标的国家数量来看，本次大会取得了很大进展。英国表示两年前在其与意大利接手COP26大会准备时全球只有30%的国家提出净零排放目标，而现在达到了90%。但为了实现净零排放目标，需要配套的近中期减排行动目标承诺严重不足，如果不能加强近中期行动，2050年左右的净零排放很可能落空，1.5度也将无望。大会协议决定推动各国加快行动节奏，2022年年底前重新回顾并根据国情提高各自2030年减排目标，以便与《巴黎协定》温控目标保持一致，而不是等到2023年全球盘点之后再提出强化的减排目标，大会协议还要求《公约》秘书处每年更新国家自主贡献综合报告，并从2022年起就2030年前的减排雄心每年召开部长级圆桌会议。此举凸显出减排进展严重滞后的现实，希望通过收紧时间安排期望各方加大行动力度，努力往目标方向迈进，但减排本身有客观规律，并非仅仅是时间安排的事情，预计未来仍然很难实现2030年排放减半的目标。
COP26大会期间发起了很多行业倡议或声明，成立了不少联盟，旨在促进清洁低碳发展。大会主席夏尔马（Alok Sharma）力推淘汰高碳排放的煤炭，要将其打入冷宫变成历史。本次大会上有不少国家和组织加入支持从煤炭向清洁电力的转型，但这些国家的煤炭生产消费一般规模不大或占比不多。英国、美国、法国、德国和欧盟还决定出资重点支持南非进行能源转型，力图打造高煤炭依赖国家能源转型的样本。中国和韩国等也已表态不再支持国际煤电项目建设。大会决议首次明确提出要限制未进行碳移除处理的煤电发展，但在印度、中国和南非等国的建议下，会议文件最终采用了分步减少（phase down）而不是之前提出的分步淘汰（phase out）的措辞。无论采用“减少”还是“淘汰”的表述，如果没有时间的限定，实际意义都会大打折扣，更为关键的是各国经济发展阶段、能源市场结构、资源禀赋和消费能力等千差万别，“一刀切”的办法很难行得通。
美国和欧盟也在会议期间正式发起全球甲烷承诺，确立2030年甲烷排放量比2020年降低30%的目标，得到了不少国家的响应。在会议期间发布的《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》中，中国也表示要制定一份全面、有力度的甲烷国家行动计划，争取在21世纪20年代取得控制和减少甲烷排放的显著效果。这将对中国国内煤炭、油气、农业和垃圾处理等行业的排放管控提出新的要求，需要减少排空和泄漏并加强收集和利用。丹麦、哥斯达黎加、法国、瑞典和爱尔兰等发起成立了超越油气联盟。英国和印度发起绿色电网倡议。130多个国家还承诺制止森林砍伐。道路交通零排放、绿色航运和低碳航空也得到越来越多的支持。虽然这些活动很多内容很丰富，但归结到对减少排放和增加碳汇的影响来看，对填补全球排放现实和期望排放目标之间的巨大鸿沟来说还是明显不足。
会议主席夏尔马在闭幕大会上表示，“温升1.5度的目标依然活着，但是其脉搏微弱，只有我们大家信守承诺并将承诺转化为快速的行动，1.5度目标才能幸免于难。”
二、没有特别突出的气候适应成果
和全球减缓可以统一到排放量这个单一维度进行谈判不同，全球适应目标多元复杂，存在简化与量化的困难，目前还没有全球统一的适应目标，比较实用的办法是归结到需要的费用金额上。联合国环境规划署11月4日发布的《适应差距报告：风暴前夕》指出，气候冲击力愈演愈烈，其增长幅度远远超过我们适应气候影响的步伐。最新证据表明《巴黎协定》设定的1.5°度温控目标可能落空，而已产生的气候影响不可逆转，这突显了开展气候适应工作的紧迫性。
该报告指出虽然强有力的气候变化减缓措施是降低气候影响且节省长期成本的最佳方式，但是提高气候适应能力特别是在融资和实施方面制定更雄心勃勃的目标，将有效防止现有差距进一步扩大。然而为实施气候适应计划所筹集的资金还远没有达到所需的水平。最新估计的发展中国家气候适应成本已达到《2016年适应差距报告》提出的预期成本区间的上限估值（预期成本区间：截至2030年每年的适应成本将达1400-3000亿美元；截至2050年每年将达2800-5000亿美元）。2019年发展中国家获得的用于规划和实施气候变化减缓和适应措施的气候资金为796亿美元，其中多数用于减缓方面。预计发展中国家气候适应成本是当前公共气候适应资金流的5-10倍，现有证据表明气候适应资金缺口正在扩大。
面对适应方面的巨大差距，发展中国家在COP26大会上的诉求极为强烈，中国在会前和会上也在努力为发展中国家争取，强调必须把适应放到和减缓同样重要的位置，但会议在这方面没有特别突出的成果。大会协议强调扩大包括资金、能力建设和技术转让在内的适应行动和支持的紧迫性，呼吁各国在2022年11月前（埃及沙姆沙伊克COP27大会前）尽快提交适应通报信息，便于及时开展全球盘点。大会协议认可确立全球适应目标对于落实《巴黎协定》的重要性，决定发起关于全球适应目标的“格拉斯哥-沙姆沙伊克”工作方案，并立即着手开展工作。
大会协议认可目前提供的适应气候资金不足，敦促发达国家尽快大幅度提高气候资金、技术转让和适应能力建设，对发达国家向适应基金和最不发达国家基金等气候资金工具增资的显著进展表示欢迎，敦促发达国家缔约方向发展中国家缔约方提供的适应资金到2025年至少比2019年翻倍，也呼吁多边开发银行、其他金融机构和私人部门动员更多资金支持气候适应计划。大会期间，资助《京都议定书》发展中国家缔约方的适应基金从16个捐资方获得了创纪录的3.56亿美元捐资承诺，此前最多一次是2018年在波兰卡托维兹COP24大会上获得的1.29亿美元，该基金从2010年以来向发展中国家最脆弱社区127个项目累计提供了8.78亿美元资助。另外，12个捐赠国承诺为最不发达国家基金提供4.13亿美元新资金，该基金成立以来的20年里为最不发达国家360个气候适应项目累计提供了17亿美元赠款。虽然这些基金只是适应资金来源的一部分，但所有适应的努力在上面提到的适应成本面前无异于都是杯水车薪。
三、落实气候资金的新进展寥寥
大会对气候资金问题的讨论很多，很多人也认可需要向发展中国家提供更多气候资金支持。本次会议既没有就未兑现的资金承诺提出有效解决办法，更没有对2025年后的资金安排达成任何意向。大会协议强调需要动用一切来源达到实现《巴黎协定》目标的需要，对发达国家缔约方未能在2020年提供1000亿美元气候资金深感遗憾，也重复指出提供该资金的背景要求是要开展有实质意义减排行动并且实施具有透明度。大会协议敦促发达国家全面兑现每年1000亿美元的气候资金目标，直到2025年。大会协议决定就新的量化气候资金目标开始进行讨论。
四、损失与损害赔偿分歧巨大
大会协议对发展中国家尤其是最不发达国家关心的建立“格拉斯哥损失与损害基金”（Glasgow Loss and Damage Facility）提议未予采纳, 据称美国和欧盟在会议期间拒绝讨论这个提议。大会协议决定从资金和服务安排等方面做实给脆弱发展中国家提供技术援助的圣地亚哥网络，便于其落地，同时决定建立格拉斯哥对话（Glasgow Dialogue），从2024年起每年列入《公约》下属执行机构会议议程，讨论减少和避免损失与损害的资金安排问题。
五、《巴黎协定》实施规则谈判顺利过关
本届会议的一个重要成果是完成了《巴黎协定》实施规则第6条的谈判，确立了通过市场及非市场机制进行减排成果国际转让的基本规则，希望能达到避免重复计算和促进减排的目的，为私人资本流向发展中国家的减排项目铺平道路。会议决议同意将部分转让收益留给适应基金，用于协助发展中国家尤其是脆弱国家弥补适应成本。本次大会对《京都议定书》清洁发展机制下的核证减排量使用问题也达成了一致，规定从2013年1月1日起注册的核证减排量可以用于实现首个国家自主贡献或首个更新的国家自主贡献。本次会议能够完成已经拖延了6年的《巴黎协定》实施规则谈判，得益于各方的让步和妥协，中方在会前就做出了愿意妥协的表态。
大会就增强透明度框架也达成一致，通过统一承诺目标和排放的报告统一表格和格式，有利更好地开展统计监测、报告和验证等工作，增进各方共识。
《联合国气候变化框架公约》秘书处执行秘书埃斯皮诺萨在大会开幕时就给会议打预防针，她认为COP26是否成功不是看有没有宣布一两个重大事项，而是看有没有达成决定和行动的平衡方案。她在大会闭幕时表示，大会协议中对适应的表述、开展确定全球适应目标的工作计划、圣地亚哥网络的强化、需要资金的共识、缩小排放差距的一致意见等，都是大会成绩的体现，《巴黎协定》实施规则的达成则是最显著的成就。
联合国秘书长古特雷斯对本次大会成果的评价虽然没有像上次大会那样直接用“失望”来表达，但不满意的看法昭然若揭。他认为大会达成的文本反映了当今世界的利益、矛盾和政治意愿。“这是重要的一步，但还不够。我们必须加快气候行动，以实现将全球气温上升限制在1.5摄氏度的目标。” 他表示现在是时候进入“紧急模式”，结束化石燃料补贴、逐步淘汰煤炭、为碳定价，保护脆弱社区、并兑现1000亿美元的气候资金承诺。
古特雷斯说，“我们在这次会议上没有实现这些目标。但我们为今后取得进展奠定了一些基础。”
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