葛勇平、苏铭煜：海洋生态环境损害赔偿认定问题思考——以最高人民法院第二批涉“一带一路”建设典型案例8为样本|【往期好文】案例评析

Original 判解研究判解研究编辑部

2024-08-24

判解研究

中文社会科学引文索引（CSSCI）来源集刊

主编：王利明

执行主编：姚辉

主办单位：中国人民大学民商事法律科学研究中心

出版社：人民法院出版社

出版周期：每年出版四辑

葛勇平

法学博士，河海大学法学院教授，河海大学学术委员会委员。

苏铭煜

河海大学法学院硕士研究生。

*篇幅所限，本文已经省略脚注和参考文献。
*本文刊发于《民法典》生效前，从最大程度保留原文角度出发，未对本文所引用的规范性法律文件进行修改。

*本文原载于《判解研究》2019年第二辑第30-42页，转载时请注明“转自《判解研究》公众号”等字样。

判例

案情概要

葡萄牙籍油轮“阿提哥”轮在从大连新港油轮锚地驶往新港原油泊位途中，于大连险礁岩搁浅，因船体破损原油泄漏而造成海洋污染。船舶所有人为昂迪玛海运有限公司(以下简称昂迪玛公司)，油污责任保险人为博利塔尼亚汽船保险协会(以下简称保险协会)。经鉴定认定，溢油污染面积为184平方千米，溢油的蒸发量为56%，最终留存于海中的油量为406.96吨。大连市海洋与渔业局于2005年5月23日向大连海事法院起诉，请求判令昂迪玛公司与保险协会连带赔偿损失人民币59076000元，其中包含海洋环境容量损失和海洋生态服务功能损失以及调查估损鉴定费用三项内容。证据支持为其委托国家海洋环境监测中心司法鉴定所出具的《“阿提哥”轮溢油事故海洋生态环境损失评估报告》，计算出涉案海域生态服务功能价值损失为1276000元，以城市污水处理费的收取标准计算海洋环境容量损失的修复费用为5520万元，调查估损鉴定费用260万元。

裁判要旨

大连海事法院一审确认了海洋与渔业局作为适格主体享有起诉权利，但其关于实际采取恢复措施用以修复涉案海域油污损害的证据不足，且溢油影响海域在未采取任何措施的情况下已实际恢复，判决驳回大连市海洋与渔业局的诉讼请求。海洋与渔业局不服，提起上诉。辽宁省高级人民法院二审认为，海洋与渔业局诉请的海洋生态环境损失包括海洋生态服务功能损失和海洋环境容量损失，属于《海洋环境保护法》第89条规定的对海洋环境损害提出的赔偿请求；但原告计算的海洋环境容量损失费用与《1992年国际油污损害民事责任公约》(以下简称《1992年责任公约》)第1条第6款(a)项及《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(以下简称《油污损害赔偿规定》)第17条规定的赔偿范围不符，然其已支付的50万元评估费用属于合理费用，应予以支持。海洋与渔业局不服，申请再审。最高人民法院经审查认为，本案优先适用《1992年责任公约》，海洋与渔业局关于实际采取恢复措施举证不足，且不落入《1992年责任公约》赔偿项目之中，于2015年12月29日裁定驳回海洋与渔业局的再审申请。

评析

“海洋生态环境损害”是导致海洋环境权利和海洋环境法益受损而产生的一种不利益状态。典型案例8属于具有涉外因素的环境公益诉讼，在此类海洋生态环境损害赔偿案件审理中，关键在于确定索赔主体起诉顺位及索赔范围。索赔主体应依据《海洋环境保护法》第89条第2款以行使海洋环境监督与管理的行政机关为优先，若其怠于诉请，则索赔主体依次确定为环保组织和检察机关。在优先适用《1992年责任公约》的前提下，海洋生态环境索赔范围限于合理恢复措施的费用；嗣后涉外实践若在排除适用《1992年责任公约》但满足《海洋生态损害赔偿解释》相关规定下，赔偿范围的确定将包括预防措施、清污、恢复、恢复期间损失以及相关的监测、评估费用。

观点

前言及问题引出

在倡导构建人类命运共同体、维护公益、保护海洋生态环境的新时代，最高人民法院出台的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼解释》)、2018年1月15日施行的《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(以下简称《海洋生态损害赔偿解释》)共同体现了对于海洋生态环境以及海洋公益的保护力度加大，并且范围趋于泛化与细致。中国自1984年设立海事法院以来，十家海事法院及其上诉法院乃至最高人民法院审理和裁判了大量的海事案件。虽然海事司法实践经过积累与沉淀逐渐呈现出体系化的特征，但在最高人民法院发布的共计112件指导性案例中，仅有6件为海事指导案例。各级人民法院在审判类似案件时应当参照指导性案例。而最高人民法院公布的典型海事案例以及公报海事案例，在一定程度上对各类型海事审判经验进行了提炼，能够为海事司法实践提供一定的参考。最高人民法院第二批涉“一带一路”典型案例8——大连市海洋与渔业局与昂迪玛海运有限公司、博利塔尼亚汽船保险协会海域污染损害赔偿纠纷再审案是因船舶油污造成中国渤海海域污染、海洋资源及生态环境受损而引起的纠纷，并具有涉外因素。典型案例8存在的法律问题主要包括涉外因素下管辖权的确定、索赔主体的确认以及赔偿范围的认定，而海洋生态环境损害赔偿的认定路径形成亦包含对于上述问题的分析。本文选取其作为研究样本，该案作为指导性案例的补充，虽然效力相对低下，但在相对局限的专业领域却可发挥“准指导”的参考作用，具有法律规范功能。在海洋环境公益诉讼制度的背景下，笔者归纳分析海洋生态损害赔偿认定规则，以期为类似司法实践提供相应的思考与借鉴。

海洋生态环境损害的概念辨析

海洋污染及海洋生态环境恶化成为全球公害的突出问题，尤以船舶油污损害为代表，中国在建设21世纪海上丝绸之路的过程中，亦面临繁忙航运贸易所带来的油污损害风险叠加。而因船舶油污损害所引发的争讼包含私益与公益的交叉，对于私益保护的规范从国际公约至国内法已较为完善，且司法实践中较容易支持私益赔偿请求，而对于海洋环境公益诉讼以及海洋生态环境损害赔偿认定则明显处于摸索与审慎的阶段，原因之一即在于对“海洋生态环境损害”概念及制度的认识较为模糊。2017年12月，《生态环境损害赔偿制度改革方案》出台，其中明确了“生态环境损害”的概念，“是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化”。但同时又指出，涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定。有学者指出，生态环境损害为“环境损害”的下位概念，应专指属于生态环境本身的损害，与人身损害、财产损害并列。而生态环境损害赔偿责任作为一种风险防御责任，既不同于传统民法上的损害赔偿，也不同于恢复原状，应在法律上创制专门环境侵害责任。生态环境损害，也应指环境权利和环境法益受损而产生的一种不利益状态。《海洋环境保护法》以及《海洋生态损害赔偿解释》并未对“海洋生态环境损害”的概念进行明确界定，但国家海洋局发布的《海洋溢油生态损害评估技术导则》《海洋生态损害国家损失索赔办法》和《海洋生态损害评估技术指南(试行)》都使用了“海洋生态损害”的表述。有学者认为，海洋生态损害是指因人类行为而阻碍海洋生态系统功能及环境功能的发挥、海洋生物资源减损及海水体使用质量降低，该损害是难以恢复或非逆转的并最终侵害人类生态利益的法律事实。综上，“海洋生态环境损害”是指因污染环境、破坏海洋生态的行为，导致海洋生态系统服务功能破坏或受损以及海洋生态环境可观察的或可测量的不利改变。可见，“海洋生态环境损害”是导致海洋环境权利和海洋环境法益受损而产生的一种不利益状态。海洋生态环境损害赔偿是海洋环境侵权的法律后果。

样本案件所涉海洋生态环境损害赔偿核心问题分析

(一)管辖权确定及准据法选择因涉海案件本身的专业性、复杂性以及综合性特质，此类争讼被划归中国10家海事法院管辖。2016年2月，最高人民法院发布《关于海事法院受理案件范围的规定》(以下简称《海事法院受案范围规定》)将涉海案件的受案范围进一步明确与扩大，包括六大类108种，且将“海洋及通海可航水域开发利用与环境保护相关纠纷案件”单列，强调了海事法院在涉海环境审判中的专门职能，涉海环境案件包括民事、行政、刑事案件以及与海洋环境损害有关的海事特别程序案件。海洋生态环境损害一般多与船舶碰撞、原油泄漏、海上钻井平台事故等基础纠纷相结合，所以，无论是依据《海事诉讼特别程序法》第7条、《民事诉讼法》第29条的规定，还是根据《海事法院受案范围规定》第65项及《海洋生态损害赔偿解释》第2条的规定，在海上或者沿海陆域内从事活动，对中华人民共和国管辖海域内海洋自然资源与生态环境造成损害，由此提起的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼，由侵权行为发生地、损害结果地或采取预防措施地海事法院管辖。海洋生态环境损害赔偿纠纷案件由海事法院专属管辖具有规范基础。样本案例中的涉案船舶为域外法人所有，具有涉外因素；同时，法院认定其为侵权损害赔偿案件。《涉外民事关系法律适用法》第44条规定：“……侵权行为发生后，当事人协议选择适用法律的，按照其协议。”这是一种开放式规定，且对协议选择法律的范围不作限制，所以，在一般侵权行为准据法的选择上，依照当事人意思自治―→当事人共同经常居所地―→侵权行为地法的顺序进行适用。虽然海洋生态环境损害赔偿的本质亦是因行为人对海洋生态环境的侵权行为而产生相应的损害赔偿请求权，但其多涉及国家利益与公共利益的集合，因而，应审慎识别当事人协议选择适用的法律。(二)索赔主体的确认在海洋生态环境损害赔偿案件中，对于索赔主体的确认，即直接指向对《海洋环境保护法》第89条第2款：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”规定的阐释，即行政机关作为索赔主体的正当性如何。有学者认为，该类诉讼的权利基础来自国家海域所有权，海洋环境管理部门“代表”国家，属于法定诉讼担当，与案件存在直接利害关系，其与民事公益诉讼非以维护自身民事权益为目的相悖，并且该款仅仅是关于损害赔偿请求权的特别规定。行政机关进行生态环境损害赔偿的正当性来源于其为更好地实现国家环境保护的宪法目标而积极履行义务与职责，是行政权与司法权合作的有益尝试。此外，在承认国家对海域享有所有权的前提下，也并不能完全排除与海域相关的环境利益所具有的公共利益性质，尤其是现行立法以及实践中，也没有对国家利益和公共利益作明确区分，且无论是经济性环境公益还是生态型环境公益，都因所有权制度的局限、侵权责任制度的不足、行政规范的缺位而使环境公益的保护力不从心。而该款的规定恰好证明了运用自然资源所有权来保护海洋生态环境以及环境公益的效果。其次，“诉的利益”理论为环境公益诉讼当事人适格的范围扩大提供了诉权基础，只要在法律上有利害关系，当事人对该诉讼就存在“诉的利益”。此外，未明确以“提起诉讼”而以“提出损害赔偿请求权”否认其作为海洋环境公益诉讼的法律依据则明显囿于狭义的文义解释，当然《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条关于民事公益诉讼以及环境公益诉讼的规定均可适用于海洋环境公益诉讼，但《海洋环境保护法》作为海洋生态环境保护领域内的特别法，其进一步明确海洋生态损害赔偿的原告主体资格为“行使海洋环境监督管理权的部门”，更加有利于对海洋环境公益保护的促进，也符合国家整体对公益诉讼的支持与合理倡导。并且，在最高人民法院民四庭负责人关于《海洋生态损害赔偿解释》答记者问中明确提到，该解释是依据《海洋环境保护法》第89条第2款原则性规定作出的具体规范，将海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼作为一种环境侵权诉讼与环境民事公益诉讼。依据《海洋生态损害赔偿解释》第3条的规定，索赔主体依照国务院环境保护行政主管部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门、军队环境保护部门以及沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境保护监督管理权的部门的职能分工进行确定。样本案例中的原告为管辖涉案海域的海洋与渔业局，其承担保护海洋环境和渔业水域生态环境的责任，所以，法院依据《海洋环境保护法》第89条第2款，认定海洋与渔业局的主体地位适格。值得注意的是，《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条以及《环境民事公益诉讼解释》第2条至第5条扩大了环境公益诉讼原告的主体范围，而2015年7月2日最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》规定，13个试点省、自治区、直辖市的检察机关在没有适格主体或适格主体怠于提起诉讼时可以提起环境民事公益诉讼。所以，海洋生态环境损害赔偿的原告资格并非仅限于“行使海洋环境监督管理权的部门”，《海洋环境保护法》第89条第2款与以上规定在文义上并非排斥关系，而是应考虑不同情形下的海洋环境行政主管部门、符合条件的环保组织以及检察机关的起诉顺位问题。但在中国目前实践下，基于海洋生态环境损害求偿的高成本及技术复杂性、取证难等问题的制约，仍应以海洋环境行政主管部门为优先顺位，环保组织为辅，最后检察机关作为起诉的“安全阀”。县级以上的海洋环境保护等行政部门对于管辖海域更具专业性认知、且对应急处理措施的施行及后期监测更为便利，相较于国家层面的环境保护、海洋海事及渔业等行政部门作为原告起诉的条件更加适当。但是，基于海水本身的流动性导致海洋污染及生态损害产生巨大的负外溢性及恢复的长期性，对于跨省跨区域的海洋生态环境损害赔偿应由上级部门指定专门的负责机关进行索赔起诉以及后期的协调处理。对于同一损害涉及不同区域或不同部门，或者不同损害应由其他依法行使海洋环境监督管理权的机关索赔的，人民法院可通过书面告知的方式，在审查符合法定条件后，应当将在法定期间内申请参加诉讼的其他机关列为共同原告。(三)赔偿范围的认定样本案例的典型意义之一即在于准确解释《1992年责任公约》，并对赔偿范围进行固定，确保了国际公约适用的统一性。目前中国加入的船舶油污责任赔偿法律体系主要包括由国际海事组织(IMO)拟定的《1992年责任公约》《修正1971年设立国际油污损害赔偿基金国际公约的1992年议定书》(以下简称《1992年基金公约议定书》)及《2001年燃油污染损害民事责任公约》，但《1992年基金公约议定书》目前只适用于中国香港特别行政区；此外还包括中国于1983年7月1日加入的《1973年国际防止船舶造成污染公约1978年议定书》。在国内立法层面，包括《海商法》《海事诉讼特别程序法》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》等，但《海洋环境保护法》第89条仅原则性地规定了对破坏海洋生态造成损失的应予以赔偿，并没有具体规定赔偿范围。随后陆续出台的《油污损害赔偿规定》及《海洋生态损害赔偿解释》对船舶油污造成的损害赔偿范围作了较为细致的规定，并且都将海洋生态环境损害归于赔偿范围之列，涉及海洋生态环境损害赔偿范围的主要条款对比见表1。表1　涉及海洋生态环境损害赔偿范围的主要条款对比

可以看出，虽然国际公约已明确规定了生态环境损害，但也仅仅限于预防措施的费用和损失，《油污损害赔偿规定》则进一步将监测与评估费用纳入恢复措施的费用之中。随着中国对于海洋生态环境损害的进一步深化了解与认同，《海洋生态损害赔偿解释》在以《海洋生态损害评估技术指南(试行)》规定的海洋生态损害价值计算为直接技术依据下规定了四类损失，并且上表所列四类损失都包括实际发生和未来必然发生两个维度，对于实际发生的合理恢复费用，亦包括制定和实施修复方案和监测、监管产生的费用；而未来必然发生的合理恢复费用和恢复期间损失，需经具有资质的鉴定机构评估确定。考察典型案例8，关于赔偿范围的认定，最高人民法院认为，海洋生态服务功能损失和海洋环境容量损失费用与《1992年责任公约》第1条第6款(a)项及《油污损害赔偿规定》第17条规定的赔偿范围不符；虽然该案例作为生效裁判已不适用新施行的《海洋生态损害赔偿解释》，但仍可在遵从新司法解释的规范指导意图下，对该案中关于海洋生态环境损害赔偿范围的认定予以反思。第一，关于法律规范的适用。样本案例因海洋环境已经恢复且海洋与渔业局亦无证据证明对涉案海域进行污水处理的必要，所以，其计算的赔偿费用被公约所排除。而国际公约作为中国法律渊源之一，根据国际公约优先适用原则，用以解决国内法与国际公约的冲突问题；但在国际公约未规定或未明确规定的情形下，将适用国内法。《1992年责任公约》对于环境损害的赔偿规定仅限于已经实际采取或者将要采取的合理恢复措施的费用，但却未明确“实际”或“将要采取”的标准如何以及何为合理恢复措施的费用。而《海洋生态损害赔偿解释》第7条、第8条对《1992年责任公约》及《油污损害赔偿规定》进行了补缺。所以，在嗣后的司法实践中，处理油污造成的相关海洋生态环境赔偿时，亦有适用《海洋生态损害赔偿解释》的余地，而非唯一适用《1992年责任公约》的规定。二者并不是完全的排斥关系，而是利用“提取公因式”的规范方法，在以海洋生态损害赔偿为“括号外”的主因素时，识别所有的法律规范，予以准确适用。第二，关于恢复费用和恢复期间损失的认定。若考察《海洋生态损害赔偿解释》关于“恢复费用”的规定，是指采取或者将要采取措施恢复或者部分恢复受损害海洋自然资源与生态环境功能所需费用。即要注重恢复措施施行的时间节点，即应以污染发生时间来计算现实修复实际发生和未来必然发生的合理费用，对于以往整体实施的资源修复计划，也应从该时间节点开始计算；在制定修复方案时应与已有的修复计划做好衔接，避免产生重复的制定修复方案和监测、监管费用。恢复期间的损失即过渡期损失，主要是基于对海洋自然资源及生态环境服务功能损失的评估所确定。而对于难以确定恢复费用和恢复期间的损失的替代方法，按照以下顺序进行操作：首先，“责任者收支标准”，即根据责任主体因损害行为而获益或减少支付的污染防治费用合理确定；其次，“社会平均收支标准”，即参照政府部门相关统计资料或者其他证据所证明的同区域同类生产经营者同期平均收入、同期平均污染防治费用予以确定。

结语

典型案例8的实践意义在于，引导行使环境监督管理权的部门明晰索赔请求，统一法院在适用《1992年责任公约》时应准确解释关于环境损害赔偿的索赔范围仅限于合理的恢复措施的费用(含监测评估费用)；此外，本案属于“一带一路”沿线地区发生的海上环境污染损害赔偿纠纷，遵守对中外当事人平等保护的原则，且通过对法律事实的尽早发现以及证据资料的明确与固定，加快对损失及赔偿范围的认定，从而促使海洋生态环境损害的恢复获得稳定的司法及执行保障。但油污损害造成的海洋生态损害索赔并不仅限于以上考虑，还包括公益与私益的诉讼交叉问题、油污损害赔偿基金的设立、责任限制、强制保险、赔偿责任限制基金等方面。在国外，有的国家采取相关财政手段，例如设立自然资源税，支持环境保护措施施行。

2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》已明确提出，要建立生态环境损害赔偿制度。党的十九大报告进一步指出：“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。”所以，完善海洋自然资源和生态环境损害赔偿制度作为推动海洋生态文明建设的重要组成部分，为人民法院正确审理该类案件提供了相应的制度基础和规范指引，有利于促进法律适用的统一性。典型案例8为其后相关司法裁判提供了一定的参照经验，并对具有涉外因素的有关海洋生态环境资源保护、油污损害等海事海商案件提供了准确解释与适用国际公约以及严格贯彻对中外当事人平等保护原则的模范，有利于提升中国“一带一路”建设司法服务和保障的国际公信力，不断巩固中国的亚太地区海事司法中心地位。

图文编辑| 张宏帅、吕晓薇

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