关于不予受理复议申请的救济分析
专家策略
陈卓
天元律师事务所
合伙人
郑烨烨
天元律师事务所
律师
根
据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条，以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请，不属于复议机关决定维持原行政行为的决定。司法实践中，法院也认为，如复议机关受理申请后驳回复议申请或复议请求，属于实体处理决定，性质上与维持原行政行为并无不同；而以不符合受理条件驳回申请，性质上属于程序性驳回，既不属于维持亦不属于改变原行为，因为复议机关没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。复议机关不作为既包括逾期未作出复议决定的消极不作为，也包括以明示方式不予受理的积极不作为。因此，以复议申请不符合受理条件为由驳回，属复议机关的“不作为”。
第一，关于救济途径。针对以不符合受理条件驳回复议申请的情况，救济途径包括起诉复议机关不作为或起诉原行政行为，二者择一行使。但申请人能否就原行政行为向其他复议机关另行申请复议可能存在争议。
例如，部分案件中，原行政行为作出机关可能告知了相对人错误的复议机关，相对人申请复议后，被认为不符合受理条件，此后，相对人另行向具有职权的复议机关提出申请，实践中，存在支持相对人在此情况下另行复议的案例，可参考齐维宁与北京市人民政府不予受理行政复议申请决定案，北京市高级人民法院(2021)京行终7975号。
又如，《行政复议法》第十二条第一款规定，针对政府工作部门的行政行为，申请人可以选择向本级政府或者上一级主管部门复议。在其中之一的复议机关不予受理的情况下，如向另一机关申请复议是否被受理，仍具有不确定性，可能案件本身仍被认为不符合受理条件(如超过复议申请期限)，也存在另一复议机关认为申请人已选择了复议机关，行使了选择权，无权再向另一机关申请复议的可能。
第二，关于起诉期限。《行政诉讼法》第四十五条规定，不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内起诉。在以不符合受理条件驳回复议申请的情况下，起诉复议机关，应适用前述规定，但如起诉原行政行为，则不应适用，我们倾向于认为原则上应从知道或应当知道原行政行为作出之日起计算六个月起诉期限。
最高人民法院也认为，《行政诉讼法》前述规定的15日期限，适用情形包括维持或改变原行政行为，但未认定包括因不符合受理条件而不予受理复议申请的情况，可参考周家华与海安县人民政府、南通市人民政府房屋征收补偿决定及行政复议决定案，(2017)最高法行申2620号。如前所述，此种情况下，原行政行为应当视为未经复议的行为，复议机关并未对原行政行为作出实体评价，属复议机关不作为，因以收到复议决定书日起计算起诉期限。
第三，关于被告的确定。起诉复议机关不作为，是以复议机关为被告；起诉原行政行为，则是以原行政行为作出机关为被告，行政诉讼的被告与复议被申请人通常也是同一主体。但是，对于经批准的行政行为，复议被申请人与行政诉讼被告则存在差异。
《行政复议法实施条例》第十三条规定，行政复议中，下级行政机关经上级行政机关批准的行为，批准机关为被申请人。但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定，不服经上级行政机关批准的行政行为，向法院起诉的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。
换言之，复议以批准机关为被申请人(即使其未在文书上署名)，而诉讼以署名机关为被告。此外，行政诉讼中可能还存在下级机关和批准机关作为共同被告，这种情况下，原则上仍应以行政决定文书的署名作为认定标准。这点可参见全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》。
行政诉讼采取的名义标准，以署名机关确定被告，原因可能在于便利当事人起诉；但就行政复议而言，复议机关往往就是批准机关甚至可能是批准机关的下级机关，如不将批准机关确认为被申请人，则存在复议机关需审查经自身批准甚至经上级机关批准行为的情形，反而增加复议阻力与难度。
作者 | 天元律师事务所合伙人陈卓、律师郑烨烨
本文刊载于《商法》2023年4月刊。如欲阅读电子版，欢迎浏览《商法》官网。
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