国有金融资本管理背后的改革 ——财政系统、国资系统、两类公司改革再出发！

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第

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缘起改革路线图再调整

国资金融资本监管新规和两类公司试点意见是十九大后国资国企改革重大风向标和内在逻辑深化表征。

国有金融资本监管新规：

中共中央、国务院印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》(以下简称《指导意见》)，明确提出由财政部门履行国有金控资本监管的责任。

我们需要界定什么是金融资本：除法律另有规定外，国有金融资本包括：

1. 中央政府和地方政府直接或间接向金融机构出资所形成的资本和应享有的权益；

2. 主权财富管理（投资）机构向金融机构出资所形成的资本和应享有的权益；

3. 凭借国家权力和信用支持的金融机构，所形成的资本和应享有的权益，如证券期货外汇交易场所、金融交易清算结算及征信类机构、金融消费者保护机构、金融资产登记托管等金融基础设施企业形成的国有金融资本等；

4. 金融或非金融国有企业投资其他金融机构所形成的资本和应享有的权益

5. 国家虽无出资，但是设立、运行和经营主要依靠国家信用和凭借国家权力支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益（包含支付牌照之类的？），在符合法律规定的前提下，一并纳入国有金融资本管理.

关于财政系统管理金融资本，总体思路如下：

1.国有金融资本属于国家所有即全民所有,国务院代表国家行使国有金融资本所有权,国务院和地方政府依照法律法规，分别代表国家履行出资人职责。

2. 明确国务院、地方政府分别授权财政部、地方财政部门履行国有金融资本出资人职责。

3. 加强国有金融资本集中统一管理，统一规制、分级管理，各级财政部门依法依规履行国有金融资本管理职责。

4. 各级财政部门承担履行国有金融资本出资人职责的主体责任，以管资本为主加强资产管理，根据需要，也可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本。

两类公司试点——《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》：

国务院《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(以下简称《意见》)。核心界定了国有资本运营公司（资本运作，保值增值）和国有资本投资公司的功能（打造产业，调产业结构）

该《意见》带来了二十四个创新或突破点：

1、改组组建国有资本投资、运营公司，是以管资本为主改革国有资本授权经营体制的重要举措。

2、切实发挥国有企业在深化供给侧结构性改革和推动经济高质量发展中的带动作用。

3、促进国有资本合理流动，优化国有资本投向，向重点行业、关键领域和优势企业集中，推动国有经济布局优化和结构调整，提高国有资本配置和运营效率，更好服务国家战略需要。

4、试点先行，大胆探索，及时研究解决改革中的重点难点问题，尽快形成可复制、可推广的经验和模式。

5、坚持体制创新。以管资本为主加强国有资产监管，完善国有资本投资运营的市场化机制。科学合理界定政府及国有资产监管机构，国有资本投资、运营公司和所持股企业的权利边界，健全权责利相统一的授权链条，进一步落实企业市场主体地位，培育具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业。

6、坚持强化监督。正确处理好授权经营和加强监督的关系，明确监管职责，构建并强化政府监督、纪检监察监督、出资人监督和社会监督的监督体系，增强监督的协同性、针对性和有效性，防止国有资产流失。

7、国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，按照政府确定的国有资本布局和结构优化要求，以对战略性核心业务控股为主，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用，推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级，培育核心竞争力和创新能力，积极参与国际竞争，着力提升国有资本控制力、影响力。

8、国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。

9、划入国有资本投资、运营公司的资产，股权划入涉及上市公司的，应符合证券监管相关规定。

10、按照国有资产监管机构授予出资人职责和政府直接授予出资人职责两种模式开展国有资本投资、运营公司试点。

11、国资监管机构授权模式;按照“一企一策”原则，授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责，制定监管清单和责任清单，明确对国有资本投资、运营公司的监管内容和方式，依法落实国有资本投资、运营公司董事会职权。

国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资产监管机构负责对国有资本投资、运营公司进行考核和评价，并定期向本级人民政府报告，重点说明所监管国有资本投资、运营公司贯彻国家战略目标、国有资产保值增值等情况。

12、政府直接授权模式：政府直接授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资本投资、运营公司根据授权自主开展国有资本运作，贯彻落实国家战略和政策目标，定期向政府报告年度工作情况，重大事项及时报告。政府直接对国有资本投资、运营公司进行考核和评价等。

13、国务院直接授权的国有资本投资、运营公司，应当设立党组。纪检监察机关向国有资本投资、运营公司派驻纪检监察机构。

14、国有资产监管机构授权的国有资本投资、运营公司的执行董事、外部董事由国有资产监管机构委派。其中，外部董事由国有资产监管机构根据国有资本投资、运营公司董事会结构需求，从专职外部董事中选择合适人员担任。董事长、副董事长由国有资产监管机构从董事会成员中指定。

15、政府直接授权的国有资本投资、运营公司执行董事、外部董事（股权董事）由国务院或地方人民政府委派，董事长、副董事长由国务院或地方人民政府从董事会成员中指定。其中，依据国有资本投资、运营公司职能定位，外部董事主要由政府综合管理部门和相关行业主管部门提名，选择专业人士担任，由政府委派。外部董事可兼任董事会下属专门委员会主席，按照公司治理结构的议事规则对国有资本投资、运营公司的重大事项发表相关领域专业意见。

16、考核机制。国有资本投资公司建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，对所持股企业考核侧重于执行公司战略和资本回报状况。国有资本运营公司建立财务管控模式，对所持股企业考核侧重于国有资本流动和保值增值状况。

17、完善监督体系。整合出资人监管和审计、纪检监察、巡视等监督力量，建立监督工作会商机制，按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的原则，加强对国有资本投资、运营公司的统筹监督，提高监督效能。纪检监察机构加强对国有资本投资、运营公司党组织、董事会、经理层的监督，强化对国有资本投资、运营公司领导人员廉洁从业、行使权力等的监督。国有资本投资、运营公司要建立内部常态化监督审计机制和信息公开制度，加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门和岗位的监管，在不涉及国家秘密和企业商业秘密的前提下，依法依规、及时准确地披露公司治理以及管理架构、国有资本整体运营状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，建设阳光国企，主动接受社会监督。

18、实施绩效评价。国有资本投资、运营公司要接受政府或国有资产监管机构的综合考核评价。考核评价内容主要包括贯彻国家战略、落实国有资本布局和结构优化目标、执行各项法律法规制度和公司章程，重大问题决策和重要干部任免，国有资本运营效率、保值增值、财务效益等方面。

19、国有资本投资、运营公司试点工作应分级组织、分类推进、稳妥开展，并根据试点进展情况及时总结推广有关经验。中央层面，继续推进国有资产监管机构授权的国有资本投资、运营公司深化试点，并结合本实施意见要求不断完善试点工作。

同时推进国务院直接授权的国有资本投资、运营公司试点，选择由财政部履行国有资产监管职责的中央企业以及中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管改革范围内的企业稳步开展。地方层面，试点工作由各省级人民政府结合实际情况组织实施。

20、推进简政放权。围绕落实出资人职责的定位，有序推进对国有资本投资、运营公司的放权。将包括国有产权流转等决策事项的审批权、经营班子业绩考核和薪酬管理权等授予国有资本投资、运营公司，相关管理要求和运行规则通过公司组建方案和公司章程予以明确。

21、综合改革试点。国有资本投资、运营公司所持股国有控股企业中，符合条件的可优先支持同时开展混合所有制改革、混合所有制企业员工持股、推行职业经理人制度、薪酬分配差异化改革等其他改革试点，充分发挥各项改革工作的综合效应。

22，完善支持政策。严格落实国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策。简化工商税务登记、变更程序。鼓励国有资本投资、运营公司妥善解决历史遗留问题、处置低效无效资产。制定国有资本投资、运营公司的国有资本经营预算收支管理政策。

23、国务院国有企业改革领导小组负责国有资本投资、运营公司试点工作的组织协调和督促落实。中央组织部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国务院国资委等部门按照职责分工制定落实相关配套措施，密切配合、协同推进试点工作。中央层面的国有资本投资、运营公司试点方案，按程序报党中央、国务院批准后实施。

24、各省级人民政府对本地区国有资本投资、运营公司试点工作负总责，要紧密结合本地区实际情况，制定本地区国有资本投资、运营公司改革试点实施方案，积极稳妥组织开展试点工作。各省级人民政府要将本地区改革试点实施方案报国务院国有企业改革领导小组备案。

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金融资本为何需要集中到财政系统监管

国有金融资本监管新规和两类公司试点意见拉开了国资国企改革的一个新阶段和新篇章。那么为什么说它是新阶段，新篇章呢？

最开始做为改革总路线图的《中央关于深化国企改革的指导意见》（简称22号文，下同）曾明确指出，国有资本要实现统一监管。当时大家都认为，所谓统一监管就是统一到国资委旗下进行，以国资委作为国有资本监督管理的主责部门的集中监管。

在22号文当中，还强调了对于国有资本投资，运营公司（后简称两类公司）打造的若干提法，在1+N改革文件体系规划中留下了一个比较特殊的点——两类公司的试点意见,由财政部出具。但是随着时间的推移，该任务交给了国资委，交由国资委出具（后来国资委并未实际出具），但是也给了各界一个期望，两类公司打造的主体是国资委。

而众所周知的是，在之前的管理当中，各地也已经陆陆续续的出现了将金融资本要不要归并于国资系统管理的讨论，比如说上海市2016年就已经这么做了，考虑到上海是国资国企改革风向标。所以我们大家都以为，这些已是改革的基本共识，金融资本是国有资本统一监管的一个组成部分，国资委为主，推进两类公司试点，以及金融资本逐步划归国资系统管理。

《指导意见》的出台说明了中央对目前整个中国的金融体系，及其在中国发展中的作用有了更深一层的认识，可以说对改革来讲是一次洗牌，甚至是对改革路线的一次再设计，华彩认为这中间有三个内在原因，也有三个外部原因。

内在原因

一、金融资本和产业资本不一样，太敏感、太核心，尤其是在中美长期将对峙，从贸易争端即将走向全面大国竞争的关键关口，货币战或金融战迟早会开启，所以金融资本如果归于一个相对主张市场，没有较强控制力，更多的会通过混改等方式，促进企业经营活力的国资委的话，那么金融资本的安全性无人保障，这是一个根本的内在原因。

二，中央对过去几年金融乱象十分敏感，提出金融要为产业服务，金融最核心的部分，就是融通资金和价格发现，其他的套利，脱实向虚，包括复杂的金融衍生，都属于恶劣的资本主义特性，中国不需要，这是中央高层对金融本质有了全然不同的思考。

三、也是因为金融在创新改革发展产业等活动当中，超级媒介作用的重要性，所以把金融资本置于财政部这一比较讲原则、比较讲政治、对中央的改革理解更到位、更深刻的部门，这是中央求安全，求保障的基本诉求。

外在原因

一、实业与金融之间防火墙构筑，已经成为共识。从规范产融结合、维护金融安全、防范金融风险角度看，须对金融企业和非金融企业国有资本实施独立、分开管理，在这两类企业之间建立“防火墙”机制

二、财政部在近些年的改革当中，支持中央的重大创新方面，解决中央的重要痛点上面，屡出新招。不管在外汇管理上，还是在PPP的推进上，还是在化解地方债务上，财政部展现了其改革推进潜力。

三、让财政部管理国有金融资本，也是这一段时间以来，对金融乱象、金融风口、金融危机的重点治理。自从资管新规，金稳委成立，以及将银监会、保监会合并为银保监会，再到屡次中央财经工作会议，一路走来的工作方针，我们看得出来，中央高层对金融乱象，对金融在实体经济当中火中取栗，脱实向虚很警惕。

《指导意见》出台以后，势必会导致整个中国的金融资本管理出现巨大的挑战，通常金融资本可以归为狭义金融资本和广义金融资本。狭义金融资本泛指七大金融牌照（需到证监会，人民银行，银保监会进行审批的金融牌照），包含保险、银行、证券、期货、金融租赁、信托、公募基金七类业务。广义的金融资本，还包含若干准金融、类金融、互联网金融及创新金融业务。

此次出台指导意见，意在将七大金融牌照业务这一系列具有高杠杆属性，在国民经济当中处于核心媒介作用，在实体传导链，价格传导链和信用传导链上，处于有着关键作用的这七类对象，由财政部来掌管（这也体现出财政部在政治敏感程度和审慎管理，低风险偏好上，更与中央政府目前所采取的措施保持一致。）

这七类金融资本因为有其敏感性，高杠杆特征，所以呢要集中管理。而其余的广义金融资本——类金融，创新金融，互联网金融，则应视情况而定。

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历史脉络遥远的牵引着未来

了解财政系统为何管金融资本，必须了解财政系统和国资委在管理国资国企上的历史脉络，其中交织着若干线索。

第一条线索：国务院国资委成立于2003年（而上海市国资委成立于1993年）。其前身是大型企业工委，改造成国务院国资委时被界定为特设机构，是为了解决国有企业的债务，重组，三年脱困问题。时任国务院总理指出，希望国资委用十年时间完成它的历史使命。

第二条线索：财政部反复研究具有国有企业的各个国家的国有资产管理现状，发现新加坡淡马锡模式是一个比较好的参考模式，新加坡财政部下面再有两个国有资本运营公司淡马锡和名气没这么大但其实是世界第八大主权基金的GIC，这两个公司将整个新加坡的国有资本进行统筹管理：将国有企业及通过国有资本参股的其他社会资本，以及国有资本在其他机构当中所进行的投资比较系统的管理起来。

加上新加坡独特的政体及国际对其的认可，使得整个中国高层在一段时间里面比较欣赏新加坡的国家发展之路，财政部，包括国资委在此基础上推崇新加坡的国资管理形态也就很好理解了。所以在十八大之前，中国国资管理一直朝着一个更大的淡马锡这个方向走去，只不过差异在于财政部推崇财政部直管淡马锡+GIC模式，国资委推崇国资委下设淡马锡+GIC模式而已。它事实上是一种失去文化自信的，制度自信，道路自信的必然。

第三条线索：围绕混改，PPP，国有资产，金融资本，海外投资，基金，上市公司股权，地方债务，行政事业资产和自然资源等改革焦点问题，财政，国资，发改为核心的各个部委都在寻找合适的管理抓手，即是各个部委积极有为的一个表现，也是这些部委对改革有着不同角度理解的外现。

第四条线索：十八大前后，出现了各种改革的猜想声音：比如发改委要不要成为更具政策和路线图设计而弱化其审批功能的改革委、比如财政部下的汇金公司（四大商业银行的母公司）到底要不要进国务院国资委、比如国资委的存废问题也被拿到台面上来说，比如资本市场要不要设战新版，比如几大通信运营商和电力系统要不要网运分离。

其中两类公司到底是干什么的，是国资委和财政部最大的改革争论点——尽管并没有直接到类似央行和财政部这种争论。

财政部对两类公司的解读是基于淡马锡和GIC为母本，重点研究其在资源配置，资产流动，资本运营上的价值。对于解决地方负债问题，融资问题有着较大的现实意义。

国资委对两类公司的解读核心还在于如何改革，发挥国有资本的杠杆作用，撬动巨大的社会资本，促进转型升级，促进产业，打造战新。对于改革有着较大的前瞻视野。

但之前这里面有个交叉点没破——金融资本归谁管——在财政部设想的两类公司中，金融资本居于核心位置；在国资委设想的两类公司中，金融资本居于实业和金融大循环的关键位置。换言之，都把金融资本作为了充分必要条件来设计。

所有的问题，要一直到《指导意见》出具，金融资本管理的归属，在特殊时期，特殊背景和中国方案总体格局之下，放到了财政系统。

第五条线索：一段时间里高层出现了金融资本到底干什么的不同认知。一种观点认为金融是改革的媒介，是市场化的媒介，是配置资源的媒介，是促进资产高效流动配置的媒介。所以要想搞活，要创新，要开放，要促进。

还有一种观点认为要实现千年大计，五位一体建设，新时期中国特色社会主义，在国际风涌诡谲当中，要走自己的路，不能被西方的节奏带偏了，要警惕西方假称国际惯例的把中国消纳和吸收到某一个没有自主权和安全保障的体系中去。中国这么大的国家，如果没有经济自主权，发展自主权，金融自主权，产业自主权，问题会很严重。

最终观点统一到了金融是为产业服务的这一高度：金融并不能高人一等，要服务于产业，产业，就业，发展，科创，金融是中国现代经济体系的一个有机组成部分，是中国方案和五位一体建设的基石。

背后还有一个很现实的因素，一段时间金融出现了一些问题：民间财富管理风险，P2P跑路，产融结合，脱实向虚，用金融收入掩盖其实业不足，是通过搅起产融结合的浑水，把很弱很低档很差的产业包装成高人一等的虚假景象，从产融结合和金融业务攫取利润来弥补和美化其核心金融力缺失的惨象等等。

所以很多企业经常开玩笑，说销售额主要来自于贸易，利润主要来自于房地产和金融，说的就是这个事。很多企业所谓的科创，战新的对产业的科技贡献，来自于基金投资，把国有企业的社会责任轻飘飘的掩盖掉。更有诸多金控大行其金融衍生，多层次信用放大之道。

所以各方有了一个共识，要把地方负债降下来，要把脱实向虚遏制住，要把产融结合的疯长给控制住，要把金控风险控住，要把各种理财和民间金融风险的源头踩住刹车，要把各种各样的资金体外循环，套利控制住，要找到主要矛盾。重点之一是要控制住国有企业对金融，对金控的这种过度依赖，剑走偏锋，那么核心是要解决国有金融资本归属管理问题。

加强国有金融资本集中统一管理，明确由财政部门履行国有金融资本出资人职责，是坚持问题导向，实现国家财权统一，维护国家金融安全的战略选择，可有效解决由于管理职责分散造成的国有金融资本整体战略布局缺乏、激励约束机制难以健全等问题。当前国有金融资本管理制度不健全，法律依据缺失；一些国有金融机构和地方落实管理制度不力，基础管理、经营预算管理、绩效考核、薪酬管理和财政财务监督等各方面存在短板。

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两类公司是中国现代经济体系建设的重大创举

国有资本投资，运营公司，不是像江湖人有人说的淡马锡式的复刻，而是有着重大创新。

打造国有资本运营公司的动因往往因地制宜：

打造国有资本投资公司的动因也是不一而足：

国有资本投资，运营公司

是中国方案和千年大计的组成部分

两类公司把政府拥有的政策制定，规划及实施，政府功能打造，公权力运作，资源配置，经济社会建设，公共产品运作，区域服务与保障功能等资源与权力，通过两类公司独特功能的发挥，转化成可以流动，配置，交易和经营的资产。

两类公司在市场化企业（含功能性企业和公益性企业）和政府之间起到翻译，转化，衔接，调和，桥梁，催化，整合，重构，拼租，异构的作用，从而把政府功能及资源转化为企业可运作的资产与商机

两类公司取代之间的若干投融资平台上接政府，下联市场的扭曲运作，专门把从政府到企业的这一过渡地带，完成特殊运作，补偿市场机制不足，填充市场规则与讷能力不充分，模拟市场手段去解决资源与资产难以定价与配置，以及用错配对冲手法，算大帐，内部再错配等手法去化解政府资源与权力转化为市场化资产与商机的难题。在政府——两类公司——市场化企业之间搭好补偿机制。即促进构建现代经济体系，又不牺牲政府的社会动员能力。

两类公司通过全域国资运作（在此基础上，两类与市场化企业配合，促进全域资产证券化促进），区域禀赋运作，区位优势再造与运作，区域产业结构重构与运作，区域与周边各种资源的开放性重构，区域与全球的多层次多维命运共同体建设等开放与改革战略实施，达到立体全息经营区域的目的。

两类公司是行政与市场之间的

过渡和补偿，衔接机制

通俗的讲，两类公司他是介于市场与行政之间的一个夹层，政府是行政，市场化企业代表市场，在政府到市场之间有一个过渡层，这个层就叫国有资本投资运营公司，其功能是把政府的各种公权力，公共产品，保障职能，服务职能，引领职能，以及由此衍生出来的规划，政策，服务，财政行为，政府的指挥行为，资源配置行为，服务行为，以及相关的资源，经过国有资本投资运营公司的转化，异构成可以被一般企业消化和接纳的市场化要素。

比如说一条河道要治理，这就是个铁馒头，普通企业吃不下来，必须把它切成若干碎片，河两旁的房地产开发，河道的淤泥及疏浚的政府购买服务。河两旁的休闲步道由企业做PPP，由政府来买单，以及河道上面做市场化的游轮或运输，以及由河道所引发的亲水旅游，亲水房地产的市场化开发，以及沿河的湿地的市场化或准市场化开发，这些需要两类公司把一个大规划切成若干块，再分别由不同的方式去完成，最后使政府规划得以实施，公共产品得以打造，部分资产得以交易，国资得以保值增值。

所以国有资本投资运营公司是把生米煮成熟饭，把政府的各种行为服务，和难以被一般企业接住，接招的非市场化资源，非标准资源、资产，转化为可以市场化交易、定价、配置、使用的资产或商机。所以有了国有资本投资运营公司，可以说他等于是在中国现行的国家体制里面打入了一个楔子，经过它的润滑贯通，中介传导，使得中国完成了市场化的最后一公里。

没有两类公司没有之前，这个工作是谁做的呢？事实上是政府往下迈一步，有时候政府直接做企业该做的事，企业往上跨一步，有些企业直接做政府该做的事。比如说城投平台，下投一直做到产品，医院，广告，照明，上投做着高度非市场化的项目，最后通过自求平衡，吃亏同时占便宜来取得平衡。

那么这种企业呢，说市场不市场，说行政不行政，官员往往是体制内出身的，一个地方政府就构成了地方政府往前迈一步，若干平台型公司往前跨一步，这也是投融资平台的来源，也就是扭曲的政府和扭曲的投融资平台，共同完成了从行政到市场化这个过渡地带的共同渡过，一起完成了最后一公里的过渡。

国有资本形态的布局、功能、转化管理

国有资本投资运营公司是代替监管机构去促进国有资本形态更好的分布，起到更合适的作用，在不同情况下完成不同组合的关键：

1. 管好国有资本，不光是拿着国有的钱去投资和布局，更是拿着国有的货币资本（资金，票据，证券，财政背书与承诺，收益权，现金流），结合着管理资本（管理模式，制度创新，组织优势与创新），经营资本（品牌，资源，运营能力，供应链，产业链，生态圈），人力资本（企业家，科研工作者，职业经理人），创新资本（科技，知识产权，创新体系与能力），远见资本（未来研究，趋势发展，规律揭示与未来塑造）等多种广义资本去围绕国家和区域战略进行布局

2. 国有资本可以成为：核心企业，供应链及产业链控制者，生态链控制者，股东，基金，投行，供应链伙伴，产业链伙伴，生态圈伙伴，各类经开区管委会，商帮盟友，各类联盟伙伴，协会成员，非盈利性组织，各类利益分享朋友圈，服务伙伴群，协作与外围企业，各类平台（互联网，科创，金融服务，产学研协作，创客）合作者、孵化器、科技资源掌控者与共享者、贸易伙伴等多种形态

3. 以及贸易推动者、理论研究者、国际化促进者、创新驱动与引领者、服务平台、协会推动者等类社会组织角色

4. 更可能以在行政与市场之间，作为早期非市场化耕耘者，政府功能代替者，非市场化边缘功能补偿者，开放建设模式的开创者等复杂角色

5. 管资本还有一重概念——不断推进资源—资产—证券化—投资循环

因为两类公司的特殊角色，未来国有资本可以扮演太多的角色：

• 核心企业

• 供应链及产业链控制者，生态链控制者

• 股东，基金，投行

• 供应链伙伴，产业链伙伴，生态圈伙伴

• 各类经开区管委会

• 各类联盟伙伴

• 商帮全方位伙伴

• 协会成员，非盈利性组织

• 各类利益分享朋友圈，服务伙伴群，

• 协作与外围企业

• 各类平台（互联网，科创，金融服务，产学研协作，创客）

全域国资经营

最后一公里的专业化运作，就交给国有资本投资运营公司，由后者来经营区域把区域历的全域国有资产，各种各样的商机、政策、规划和资源，都进行各种转化，转化成企业可以接得住的资源以后维持。

全域国资经营重在可以把本地资源（矿藏，森林，山川，河流，绿地，湿地，岛屿，荒地，滩涂），区位（交通干线，能源网，港口，机场，国家级新区，经开区，高新区，自贸区），资产（市政设施，体育场馆，文化设施，休闲设施，公园绿地，道路桥梁，政府及事业机构资产，农村土地入市），壳资源（特许，牌照，上市资格，资质），各种交易市场，交易中心，其他公用设施，无形资产等对象进行市场化，企业化开发和经营，使之产生全域资产经营及收益，这是国资运营最大的意义。

换言之，我们需要重新界定什么是国资经营的对象，比如重庆无中生有打造兰渝铁路引来惠普从而成就重庆电子产业生态，云南迪庆更名为香格里拉，思茅更名为普洱，广西巴马把自己打造为长寿之乡，河南登封打造少林寺品牌系列及运作嵩山论坛，吉林开发长白山水源，瑞典打造诺贝尔奖，新西兰向中国销售空气，迪拜系统的把自己打造为中东自由港和中东CBD，美国依托国防部高级武器计划局来动全美军事-科技-金融-工业型经济发展，欧洲集几个大国之力打造多国联合国企来推出高端产品空客，以上林林总总都是国资经营的典范。

国资范围界定和再挖掘是国资系统存在和新时期通过改革可发挥更大作用的基础。把全域国资激活，进而为推进全域国资证券化打下基础。

所以两类公司，事实上绝不是对淡马锡模式的一个照搬，而是根本上来看的话，是党领导一切和千年大计的一个组成部分，说到底是命运共同体，“一带一路”这种级别的重大创新。

两类公司对资本运作的依赖

1. 多层次证券化的推进

2. 以并购、整合、产业链优化为导向的资本运作

3. 以国企改革促进国企资产整合和引入战投为核心的投行运作

4. 以债务剥离、资产管理为核心的资产重组

5. 以市值管理、腾壳配壳为核心的证券化推进和资本市场运作

6. 以创新扶持、创业促进为导向的双创靶向支持

7. 以互联网金融、金融科技为核心的金融创新促进

8. 以区域功能性金融中心建设为核心的金融产业发展策略

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未来财政系统管金融资本的猜想

未来国有金融资本出资人的主体责任核心有三点

1. 财政部门尚未履行国有金融资本出资人职责或履职不到位的地方，要按要求积极跟进、切实履职。

2. 部分地方条件暂不成熟的，可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本，实行委托管理的地方要设立过渡期。

3. 同时做到财政部门出资人身份不变、管理规则不变、管理责任不变、全口径报告职责不变。

未来可能出现的监管难题

1. 财政部和国资委分别对金融国资和实业国资行使出资人监管权利的格局下，国有金融企业全资或控股的实业企业的监管可能相对简单，通过财政部对金融企业的资本监管间接实现对实业企业的监管，这些实业企业因基本不涉及关系到国计民生的重大问题，不需要国资委另行特别监管，估计国资委也不会参与监管。

2. 对于国有实业企业全资或控股的金融企业，则将面临着两个国资出资人代表的双重监管问题。

3. 适应这么一个复杂的监管体系，特别是两个出资人对同一问题有着不同的看法和要求时，其作为市场经济中的竞争主体，既要符合所有各方的监管要求和规定，同时又要能满足市场经济对经营效率的要求，不仅对他们是一个新的挑战，对于行政监管机构和国资监管机构（包括财政部）也都将是一个挑战。

4. 按《指导意见》精神，从东部沿海某省的实践看，由于境内所辖金融企业多、金融资产总量占比较大，意味着该省国资委列名监管的国有金融机构资产要被无偿划拨，这部分金融企业的资产占省属金融企业全部资产的近一半。

5. 这既涉及到具体省属金融企业的出资人、监管部门的更换，同时也涉及到实业类省属企业投资参股国有金融企业的股东权益，这是地方国有金融企业的复杂之处。

6. 现实的金融领域，各省层面与中央层级做法不尽相同，各地探索和实践的情况多种多样，当下中央要求要统一到财政部门管理，应当与夯实地方财政关系密切。

《指导意见》出台，在财政系统其后续影响何在

1、在财政部层面，核心影响在于合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，推动国有金融资本向重要行业和关键领域、重要基础设施和重点金融机构集中，提高资本配置效率，实现战略性、安全性、效益性目标的统一。

2、各地的财政系统，除了刚才对七类金融资本要切走以外（如果是独立的金融资本倒也罢了，如果是实业参控股的金融资本，这里面就有一个到底是双重管理还是干脆把金融资本划拨到财政系统管理的问题），还有可能进一步把财务公司，担保，私募股权等由企业出资，对企业的正常的产融结合，产业类金融有巨大支撑作用的一些准金融牌照切走，毕竟这其中涉及理解和执法尺度弹性的问题。

3、考虑到财政系统的分管领导都很强势，越往东北和中西部走，地方财政系统越背着沉重的责任，要还债，要融资，要清理投融资平台，要完成政府承诺的基建和民生工程。

必须保证融资，所以财政现在巧妇难为无米之炊，尤其是一些比较穷的地方的财政，事实上是融资无方无门，中央给的财政拨款有限，建设和民生所需的缺口很大，那怎么办？这些区域的财政系统落实这个文件的积极性和力度恐怕就会比沿海地区大，会集中较大财力，但这会不会引发对区域企业降杠杆，还债，评级及融资，运营的挑战？

4、过去地市财政下面往往都有一个金控，（甚至县级财政局，园区财政局下面都有金控），但这些金控都是低质量金控，首先是类金融金控，其次是金参而非金控（参股而非控股），现在有了这个文以后，就可能把同级其他国有企业持有的金融机构的股权切到财政系统已有的金控里去，从而把自己的金控做实。

5、根据该文的规定，哪怕国有机构没有资本，但是使用了国家的信用和基础设施的，也可以纳入到国有金融资本进行监管，换言之，支付宝绝对符合此定义，我们拭目以待，支付宝在杭州或浙江，会不会纳入到统一监管，这一定会进行，现在通过网联，已经把数据对接完成了，那下一步，会不会对它的内控，风险，甚至其他因素进行管理？

6、扎实的制度规划：按照“1+N”的思路，制定出台《国有金融资本管理条例》，研究建立统一的国有金融资本出资人制度，明确出资人的权利、义务和责任，出台优化国有金融资本管理的一系列配套制度。硬性的时间节点：2018年10月份将向全国人大常委会口头报告金融企业国有资产管理情况，包括总体资产负债、国有金融资本投向布局和风险控制、国有金融企业改革、国有金融资产监管、国有金融资产处置和收益分配、境外投资形成的资产、企业高级管理人员薪酬等情况。

第

6

节

对国资系统的影响

对国资系统影响最大的是对两类公司的设置：

过去我们有一个假设，所有国有企业，都应由国资委统一监管，也因此两类公司也由国资委统一打造。但此次《意见》把两类公司归谁打造这个逻辑进一步突破了，提出政府以及各国资监管机构都可以打造两类公司，这个其实解决了一个非常恼人的问题——部门对这些旗下国有企业的资产属性和管理，改革特性理解深刻，资源配置和功能发挥了解到位，有条件的应该容许各个部门打造国有资本投资运营公司。

比如说山东省交通厅下面有一大块资产，可以交给国资委，但由交通厅打造了交通厅所属的国有资本投资运营集团——齐鲁交通。

于是政府可以直接授权设立国有资本投资运营公司，比如山西国有资本投资运营公司就是这么来的。财政厅可以设立国有资本投资运营公司，河南投资以前是省政府设立，发改委监管的国有企业，现在划入了河南财政厅，北京，湖南，四川都纷纷成立了文资委来管理庞大的文化资产，未来文资委下打造了文化类国有资本投资运营公司应该是大概率事件。

一句话，政府，国资委，财政项目，宣传系统及其他部门都可以探索授权打造两类公司。

两类公司试点中授权主体的放开，其对国资委最大的挑战是：

1、中西部和北方地区的诸多省，自治区，乃至地市，恐怕会更多的尝试政府直接授权打造国有资本投资运营公司，而政府直接授权的国有资本投资运营公司往往会拿走最有能量和运作空间的资产，国资委的国有资产，资本整合及运作空间进一步会压缩，山西的做法绝不是孤例。

2、 各厅委办之前可以集中的资产，可以统一整合后产生巨量协同效应的资产，会不会被给部门自己打造国有资本投资运营公司的热情中被条块分割，进一步加剧国有资产，资本之间的孤岛效应？

3、 国资委如何在政府，财政系统，宣传系统，乃至其他厅委办局都能打造国有资本投资运营公司的局面中，展现自身独有优势——善改革，懂管理，理解企业，了解产业培育与产业链打造。

4、如何促进不同授权主体下的国有资本投资运营公司及国有企业，其他国有资产产生积极的协同效应，如何建立一套长效机制，如何形成促进和保障。

5、省国资委还有一个重要挑战——如何引导各地市在省国资委整体布局及互动之下，引导各地市因地制宜设计两类公司组建方案，并带动国资系统展现其积极作用和价值。

小华

对国资系统而言，金融资本集中会带来什么变化？

第一、很有可能令到现有国有企业旗下的金融资本被划走。如果直接划走，立即会影响国有企业的信用评级，资产质量，投资回报，保值增值，绩效评价，乃至于可持续发展。

如果进一步把财务公司，小贷，典当，担保，保理，融资租赁，私募股权基金，汽车消费，汽车金融，消费金融等业务拿走部分，可以说对企业的供应链金融，产业链金融，将产生致命的影响。若干企业的产融结合将难以为继且不说，甚至会严重影响企业的竞争力。

第二、我们也意识到，若干国有企业在智能金融，科技金融，互联网金融，以及其他创新领域金融有所布局，强化监管，乃至于股权划拨，对这些业务活力的影响是不言而喻的。哪怕不划走，仅仅是对内控和你的重要审批权进行严格监督，对信用，对杠杆率进行低风险偏好的专项管理，都会影响这些企业所持有金融业务的活力及这些金融业务对实体的反哺能力。

第三、较少的一部分企业，是持有金融业务以后，纯粹只获取财务性收益。大部分国有企业持有金融资本以后，还会谋求将金融资本与实体业务之间产生某种联系和协同性，从而构筑自身不可被模仿的独有优势。那么这次汇聚有可能引发这些问题。

第四、具体来看对这几类企业的影响非常大：

1、对现有的若干国有资本运营公司影响非常大，现有的各省国资委系统的若干国有资本运营公司，说若干，其实往往就一个。对国有资本运营公司来讲，金融资本的集中，势必会影响这些企业，将金控剥离到财务系统，比如四川发展，它的资产的一半以上，利润的1/3强，未来一定会占到2/3强，都来自于金融资本，而且整个企业过去几年，最大的着力点和改革点，就是全员用各种方式去获取金融牌照，甚至在打造四川银行上，全集团奋战两年时间，如果剥离走，势必会对国有资本运营公司的运作造成致命打击。

四川发展，其定位就是三个点，一个是金控，一个是产投，一个是国资国企改革。那么产投是以基金为主，进行各种产业投资，国资国企改革，就是要去买单，核销各种资产，为各种历史问题，势必推进改革，要大量买单。

而产投和国资国企改革个，所有的资金的主要来源，是内部的金控，构成一个算大帐效应，有亏有赚效应，如果把金控拿走，四川发展的模式将难以为继。四川发展又是整个四川国资国企改革的发动机，四川发展难以为继，不是本身难以为继，是整个四川将难以为继。

众所周知，国有资本运营公司是打造国有企业的国有企业，是诞生国有企业的老母鸡，是培育新型国有企业的温床和胎盘，把母体改掉了，覆巢之下安有完卵。

2、对国有资本投资公司影响较大。若干国有资本投资公司（如交投，能投，开投，旅投）都不约而同的搞了金融资本，也有准金融牌照，也有类金融牌照，往往还有创新金融，互联网金融牌照，那么国有资本投资公司，是打造产业的，是促进地方新旧动能转换的，往往有个特点，他们最终获利是要把产业生态链建设完备以后，通过生态链生机勃勃的运作，而他们作为链主，获取对整个生态链的合理剥削权，但是在生态链未完备之前，作为链主是无法从生态链当中获利的。而从打造生态链，到生态链建设完备，可开始收割，金融资本在其中扮演的一个非常强的催化剂，凝聚剂，组织者，扭结，纽带，脐带的作用，一旦把金融资本剥离，我们认为国有资本公司，那么大厦将倾。

3、普通的国有企业，普通国有企业，那么你把他金融资本剥离了以后，势必会影响他的评级，影响他的运作。那么普通的国有企业个，所拥有的金融资本，前七类被剥离了，势必影响信用评级，可持续融资，类金融资产被拿走，影响业务，影响核心竞争力。

第

7

节

国资委系统与财政系统协商金融资本管理事宜

一起来看看华彩咨询给某省国资系统和财政系统关于国有资本的分工建议框架吧。

小彩

第一、据《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》总体应把握该意见要求地方因地制宜落地的精神——在该意见第26条中，关于各地如何因地制宜如何实施该意见提出了有益的指导“各级党委和政府要统一思想，以高度的政治责任感和历史使命感，切实履行对完善国有金融资本管理工作的领导责任。要根据本意见，结合实际制定实施意见，加强统筹协调、明确责任分工、细化目标任务、强化督促落实，确保国有金融资本管理得到有效加强”。把因地制宜这个精神致于省国资系统和省财政系统如何科学处置国有金融资本，如何进行合理的分工，是适宜的，也是一个构建和谐工作界面的指针。

第二、原意见认为财政系统应集中银行、保险、证券、期货，信托五类国有资本，但数个省属企业已经依托这些金融业务和资产，形成了较深入的产融结合关系。如何避免此次金融资本集中对之前构成重要支撑效应的的产融结合进行维系和保持。同时对于一些涉及“一控两参”政策制约的银行（同一投资人及其关联方、一致行动人作为主要股东入股商业银行的数量不得超过2家，或控制商业银行的数量不得超过1家）及一参一控政策制约的证券（一参一控标准 所谓“一参一控”，即一家机构或者受同一实际控制人控制的多家机构参股证券公司的数量不得超过两家，其中控股证券公司的数量不得超过一家），建议将受制约的多余资产保留在国资系统为宜。

第三、对于期货，金融租赁，公募基金等国有金融业务和资产，在实际企业运营中往往和企业的供应链金融和产业链金融深入融合，其集中管理是否应一企一策，因企制宜。

第四、能不能赋予若干具有重大攻坚、转型、升级、创新和基建任务的省属国有企业一些获取和拓展省外国有金融资本的空间和便利性——对于现有省属国有企业，除他们内部仍将保留准金融类金融业务牌照外，省财政系统还应给与确切意见：国资系统未来可不可以在浙江省以外的其他省市及海外层面持有其金融资本（国有金融机构及民营金融机构股权），持有之后是否涉及财政形态集中监管，这涉及到省国资系统企业在这方面是否有积极性这一问题。

第五、为了更好的实施发展规划和开放战略，实施国际化，支持本省战略的实施。客观上需要本省 国有企业形成更高质量的产融结合，更高质量的供应链，产业链金融，这事实上是对企业拥有一定的准金融业务，乃至于金融业务形成客观上的需求，能否针对全省一些骨干，重要国有企业的产融结合，对个别企业的金融资本的管理问题进行一事一议。

第六、能否构建一个两层结构：省财政系统对金融资本进行集中监管，但在运营和职能层面上向省国资委进行委托。构成集中监管和运营层面若干职能与权利的委托的一个结合。

第七，未来省财政系统集中了国有金融资本之后，如何形成一个高效，开放，高质量，国际化的可服务于国资系统的金融服务，也应是此次分工探讨的组成部分。

国资委与财政系统的六个协商点：

1、按照《指导意见》的精神，各地可以因地制宜执行该文件，这是最大的亮点。

比如可以把地方分成高市场化，中市场化，低市场化区域。在高市场化的区域，像北京上海，深圳，要强调财政系统只要进行有效监管即可，监管和股权可分开，在低市场化区域，国企的产融结合非常紧密，外部金融市场不够发达，要靠企业内部的金融服务，所以财政系统不能简单拿走，比如说在云南就要讲这个道理。

2、可以把地方分成金融需求依赖高中低，越欠发达，越高度依赖金融服务，正好需要金融服务的高活力，本地的金融服务就是需要给予宽松度，财政系统一拿走，金融没有活力，区域没有发展。

3、国资委旗下国有企业与金融资本的密切程度，是可分还是不可分，由此会不会引发债务危机，评级危机，可持续危机，运营危机，人才流失，以及国有企业功能不能完整发挥危机。

4、部分突出产融结合的国企对金融牌照依赖度较高，比如资产管理和大量融资业务往往高度依赖保险，供应链运作往往高度依赖金融租赁，国际化和大宗贸易往往高度依赖期货，对于这些企业的金融资本的管理，能不能一事一议。

5、哪些资产需要由财政系统和国资委共管。

6、还有一些特殊的金融资产，可能需要财政系统拿去统一监管，但具体的运营权授给国资委。

第

8

节

财政系统如何打造国有资本投资运营公司

财政系统接收了国有金融资本后，会有几种整合模式：

1、组建一个金融类国有资本运营公司，N个金融类国有资本投资，比如供应链类金控，互联网类金控，科技金融类金控，贸易服务类金控等等。

2、组建一个金融类的国有资本运营公司（重在金融市场建设，金融改革促进，金融招商，金融产业服务），再来打造由七个主牌照当中的几个为核心的金控（七个主牌照集齐已经很难了），然后还打造几个准金融业务为核心的的小金控，构成金控上的一主N副。金控可以是国有资本投资运营公司的子公司，也可以平行。

3、一个金融类国有投资资本运营公司全囊括。

4、金控与国有资本投资运营公司一门两牌。

如果财政系统打造金融类国有资本运营公司或金融类国有资本投资运营公司，就会有巨大的不同。

金控无外乎是把几个金融牌照聚合在一起，有一个控股公司控这么多金融牌照，然后尽可能在规则里面数据协同，客户协同，营业网点协同，品牌协同，金融创新协同，在控住风险，有防火墙的情况下，寻求协同效应，这就是金控。

但是超越金控的金融类国有资本运营公司要做六类事儿：

1、打造区域金融类国有资本运营公司，来整合全区域金融资源。

2、整合区域金融服务，致力打造区域多层次金融市场，服务于区域性或功能性金融中心。

3、通过在六种可能的金控战略中选择适合于区域发展所需的战略（六大金控战略：大资管，大投行，大建设，大产业，大财富，大消费），从而来发展自身的金控大格局。

4、构建服务大金融服务平台，形成服务于国资委授权类和区域宣传部授权类，及政府授权类企业的产融结合大接口，大界面，大融合体系。

5、致力服务于整合区域民间财富，打造民间财富的服务网络。

6、成为区域引入各类金融服务，金融主体，金融科技，产融结合新模式及其服务机构的区域地接者，落地服务者。

比如在建设区域多层次资本市场上，楼市，股市，期市，汇市，债市都属于多层次金融资本市场的一个组成部分。具体到地方来讲的话，方性的三板，尤其是四板对各地来讲意义重大。

同时地方还会通过打造多层次产权交易所完成当地非标资产交易最后一公里，把若干海权，林权，农权，债权，知识产权盘活具有巨大的意义。标准资产可以进入证券交易所去交易，非标资产的交易就很复杂了，而中国所有资产中量最大的是的非标资产，不像美国经过两百多年以来的资本主义，资产基本上已经把它都市场化了。

过去各省有一大堆交易所，产交所，科交所，茶交所，文交所，海交所，农交所，金交所，其交易的对象都属于非标资产，中国大量的是非标资产，而不是标准资产。在非标资产背后还有大量的各种公权力，没转化为可开发资产的准资产，把准资产转化为市场化资产，可交易资产，这中间的转换工作非常繁复，可能有成百上千个资产状态的变化需要推动和转化，因为繁复，更需要一个平台来操作，这就是区域资产管理和产权交易的价值。

同时财政系统需要负责打造一个产融结合平台服务于当地的国有企业的产融结合，因为金融资本主要被我集中了，国有企业还需要产融结合服务吧，还有本地需要却没有的各种金融服务，我作为平台把它撮合了，我就是作为中介，比如说科技金融，天使基金，我没有，那我叫来，我引导去。

金融创新的环境，还有人民群众想理个财，总是被骗走，那我能不能打造高公信力理财平台，让人民群众一手交钱，然后把人民群众的钱再交给国有企业，国有企业所需要的钱是起码5年7年这种长时间的钱，而金融平台能借到的钱也就一年两年的，那怎么办？我们国有企业会接缝，就是把A的钱借来，两年以后A要把钱要回去，没关系，这时候再把B的钱要来再用两年快到还款期限了，再把C的钱再要来两年，最后再把D的钱拿来用一年，企业就是连续用了七年，但金融服务平台接了三次缝，从而让企业平滑使用资金，金融机构跑断头跑断腿，这叫金融服务。

加上对本地的各种金融资源的开发，金融活力的打造，民间金融的改革，各种投资机会的管理，金融一条街的建设，金融CBD的打造，都属于财政系统两类公司的关键职责。

一句话，财政系统打造的金融类两类公司，国有资本投资运营公司，功能远远大过金控。

国资国企改革的深化：之前顶层设计上最重要的是监管部门（注意不一定是国资委了）——两类公司——国有企业三层级。之前最大的想象空间在统一监管。之前最依赖的资源是金融资本。

如今这三个前提的重大变化，即将带出国资国企深化改革的全新动作，由此引发改革再洗牌，再设计，再出发。

更多的改革话题，将一直在华彩咨询。