展望2019 · 全球反洗钱、反恐怖主义融资的现状与挑战

文丨天元律师事务所 夏智华、孙雨林、陶雪松

2019年2月21日，银保监会发布了《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》（“《办法》”）。《办法》共五章五十五条，对银行业金融机构建立关于反洗钱和反恐怖融资的风险管理体系、内控制度及银行业监督管理机构的监管要求等事项进行了规定，明确了银行业金融机构开展新业务、应用新技术之前应当进行洗钱和恐怖融资风险评估。

一、洗钱、恐怖主义融资的概念与特征

（一）洗钱 

洗钱是指将犯罪所得及其收益通过交易、转移、转换等各种方式加以合法化，以逃避法律的制裁。洗钱的资金主要来自三个渠道：犯罪活动、地下经济、税收偷逃。洗钱主体往往利用金融系统，将被清洗的资金从一个帐户向另一个帐户作支付或转移，以掩盖款项的真实来源和受益所有权关系。

（二）恐怖主义融资

恐怖主义融资是指利用金融系统为恐怖分子或恐怖组织融资，它既要掩盖资金来源也要掩盖资金用途。恐怖主义融资与洗钱活动的关键差异在于进入金融系统被“洗”的资金并非一定系非法所得，参与恐怖主义融资者往往利用非盈利组织、慈善组织、宗教组织或文化组织作为其资金来源的掩饰，并将该等资金最终用于恐怖主义犯罪活动。

实践中，由于税收偷逃经常作为洗钱的上游资金来源，而恐怖主义融资则可以作为洗钱的下游资金流向，因此，对此三者进行系统性监管殊为必要。目前，无论是在国际还是国内，均将反洗钱、反恐怖主义融资及反逃税（“三反”）作为一个整体加以对待，并以反洗钱问题为核心建立相应的法律及制度体系。

二、中国在反洗钱和反恐怖主义融资

领域签署的国际条约

我国作为联合国常任理事国，参与签署了有关“三反”的一系列国际公约，例如：《禁毒公约》、《有组织犯罪公约》、《联合国反腐败公约》、《恐怖主义资助公约》。中国还作为创始成员国，于莫斯科组建了欧亚反洗钱反恐融资小组。反洗钱金融行动特别工作组（Financial Action Task Force on Money Laundering，简称“FATF”）是国际最具影响力的反洗钱、反恐怖融资国际组织之一，其制定的反洗钱四十项建议和反恐融资九项特别建议（“FATF 40+9项建议”）虽未成为国际条约，但却是世界各国默契遵守的反洗钱、反恐怖融资领域最权威的文本，监督、指导各国预防并惩治洗钱及恐怖主义融资行为。中国自2007年成为FATF正式成员后，开始逐步建立、健全相应的国内法律制度体系。

2019年2月17日至22日期间，FATF第三十届第二次全会暨工作组会议在法国巴黎召开，全会审议通过了中国第四轮反洗钱和反恐怖融资互评估报告，该报告预计将在质量和一致性审查后于2019年4月对外公布。会议充分认可近年中国在反洗钱和反恐怖融资工作方面取得的积极进展，同时亦建议中国应该加强金融情报部门和金融情报的使用。FATF非常重视金融情报机构的建设，要求成员国赋予其从金融机构、行政机构和执法机关获取有关信息和情报的权限。

三、国内相关立法和制度建设

为适应FATF40+9条建议，2016年12月28日，中国人民银行发布了《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》，明确将非银行的支付机构纳入反洗钱义务机构，下调了大额现金交易的人民币报告的数额标准，明确将“合理怀疑”作为开展可疑交易报告工作的基础。2017年9月，国务院办公厅制定了《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》（“《三反意见》”）。《三反意见》着重从体制机制方面采取措施，旨在提升多个“三反”执法部门在工作中的协同性。

客户身份识别及受益所有人识别是过去一年“三反”制度体系的重点方向。2018年6月，央行发布了《中国人民银行关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》（银发[2018]164号），要求义务机构履行受益所有人的识别义务，根据非自然人客户的法律形态和实际情况，逐层深入并判定受益所有人。此后，央行办公厅相继发布了《中国人民银行办公厅关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》（银办发[2018]120号）及《中国人民银行办公厅关于进一步加强反洗钱和反恐怖融资工作的通知》（银办发[2018]130号），将房地产开发企业、房地产中介机构、贵金属交易商、贵金属交易场所、会计师事务所、律师事务所、公证机构等主体作为特定非金融机构并要求其履行反洗钱和反恐怖融资义务，而义务机构核实客户身份、业务目的及性质应作为其建立并维持业务关系的前提条件。

四、当前国际背景给中国“三反”工作

带来的新挑战

（一）“一带一路”战略带来的挑战

“一带一路”战略覆盖了亚欧大陆和东北非洲等地区，这些地区有着世界上最错综复杂的地缘政治环境。无论是中东的恐怖主义组织ISIS还是东南亚“金三角”的贩毒团伙，抑或在欧亚接壤处“破碎地带”的前苏联民族分离主义势力，都对我国的反洗钱和反恐融资工作构成巨大挑战。其次，“一带一路”沿线国家的国情、法制水平和金融体系存在较大差异，对于反洗钱和反恐融资的实施层次不一，实施水平较高的国家或地区，例如新加坡、香港和新加坡，全面遵循FATF建议，要求律师事务所和会计师事务所等中介机构在从事某些特定业务时应履行客户识别、报告可疑交易等义务；但实施水平较低的国家，例如伊拉克和也门，尚未建立最基本的反洗钱和反恐融资的金融防范体系及配套法律法规。

（二）人民币国际化带来的挑战

随着国际货币基金组织（IMF）宣布将人民币纳入SDR（即特别提款权）货币篮子，人民币进入了新的发展阶段。同时，通过与香港、加拿大、英国、日本等离岸人民币中心签订货币互换协议，在深圳前海离岸进行人民币业务试验，以及推动实施外债资金的意愿结汇等方式，人民币的国际化已成为趋势。但人民币国际化在不断促进跨境经济贸易和提升资金配置效率的同时，也带来了跨境洗钱和恐怖主义融资的隐患。其中，在外债方面，我国近年通过发布一系列的法规与政策对外债和境外放款政策实行了不同程度的开放，放宽了业务主体、资金额度、资金使用范围等，便捷的跨境融资道路已经全面开通，但这也为不法分子以外债的名义巧立名目、掩饰资金用途、进行非法资金的转移提供了渠道。在自贸区方面，管理部门往往对辖区内贸易投资公司的设立采用较为宽松的审查尺度，如精减审查资料，缩小审查范围，加之部分自贸区实现人民币资本项目可兑换，均加重了金融机构对资金实际受益所有人、交易真实性、资金流向的审查义务。

（三）虚拟货币兴起带来的挑战

伴随着区块链技术的应用与发展，基于区块链去中心化特点而产生的虚拟货币也越来越普遍地运用于跨境支付，具备了一定的“货币”属性。虚拟货币的交易有着匿名、数字加密、迅捷、全球通兑等特征，在技术方面对监管部门的监测和跟踪提出了巨大的挑战。不法分子利用虚拟货币的特征进行巨额洗钱或者为恐怖主义融资的事件近年来一直层出不穷。我国央行等多部门于2017年9月联合发布了《关于防范代币发行融资风险的公告》，随即包括首次代币发行（ICO）在内的各类代币发行融资在境内被取缔与清理，各大虚拟货币的交易平台也相继关闭或转移至境外。然而我国至今尚未出台针对虚拟货币交易的任何法律法规，使得在虚拟货币交易与支付领域的金融监管缺乏合法有效的法律依据，客观上也给了不法分子可趁之机。

（四）反洗钱金融制裁的合规挑战

2012年之后，来自发达国家的国际反洗钱制裁愈演愈烈。根据媒体的公开报道，中国四大商业银行均出现旗下某海外分支机构遭受所在地国家的反洗钱调查及巨额罚款的案件，暴露出中资银行对于海外反洗钱监管环境不熟悉、对分支机构所在地国家的监管制度不了解的问题，也反映出我国在“三反”问题方面国际话语权的不足。

2019年1月9日，银保监会发布了《关于加强中资商业银行境外机构合规管理长效机制建设的指导意见》，明确提出银行保险监督管理机构将中资商业银行境外机构合规管理情况纳入监管评级体系，要求提高对境外重要性实体的监管关注，并将国别风险、反洗钱和反恐怖融资纳入重点监管领域。笔者认为，除了金融机构加强合规建设外，我国应致力于全面遵循FATF 40+9项建议，深度参与国际反洗钱工作，避免被特殊化，——这才是积极正面的应对策略。

五、结语

恐怖主义融资和洗钱具有先天联系，恐怖活动需要隐藏非法收益的性质和来源，也要掩饰资金流向的最终目的，而逃税可能作为洗钱、恐怖融资的资金来源，使得多种犯罪行为互相助长并滋生；在另外一些场景下，恐怖融资为了避免来自上游的不法资金引起执法怀疑，其亦可能使用来自商业或捐助的合法资金。在“三反”问题上，我们应当首先关注洗钱、恐怖融资及逃税问题各自的特征及特点，再进行系统性的研究及应对。

近年来，随着综合国力的提升，我国面临的洗钱风险也相应增加，来自美欧等发达国家的金融制裁更趋严厉；另一方面，随着信息技术、互联网技术的日新月异，互联网金融的发展使得资金转移、支付更为便捷，“三反”的工作难度也随之增加。如何应对来自于外部强监管及技术迭代更新带来的挑战，以动态的视角审视并完善国家“三反”制度体系，是当今时代背景下包括律师在内的诸多职业共同体面临的新课题。