权力冲撞下的国际法治维护 ——美国“退群”行为背后的思考

Original 朱健磊网舆勘策院 2022-03-20

作者：朱健磊

单位：华东政法大学研究生院

摘要

近日，在全球抗击新冠疫情的关键时刻，美国高调宣布终止与世界卫生组织之间的关系引发了国际社会的关注与批评。联系美国此前的“退群”前科，结合其基于国家实力在国际经济和政治生活中的地位与重要性，美国国家权力对于现行国际法秩序的进行冲撞的影响显然是负面而深远的。本文试图通过对国际法内容的构成及流变的阐述、美国“退群”背后逻辑动因的分析来提出在美国国家责任缺位的情况下如何维护好现行的国际法秩序，并增强其在调整国际关系中的合法性。

近日，美国宣布退出世界卫生组织引发了国际社会的关注。但这不是个例，美国此前就退出了联合国教科文组织、联合国人权理事会、万国邮政联盟等国际组织。“退群”似乎成为了现任美国政府处理危机问题的一种单边主义思维策略与任性选择。美国作为世界上唯一的超级大国，由其国家权力对于现行国际法秩序和基于其上为各国遵循的国际法的价值原则的冲撞所形成的影响是极为消极和负面的。

一、当代国际法的内容构成及其流变

现行国际秩序是雅尔塔体系格局的继承和发展，是世界各国对于第二次世界大战的惨痛教训和战后各主权国家交往经验所形成的共识。这些共识便形成了当代国际法的基本原则，联合国《国际法原则宣言》将之成文化，即“禁止非法使用威胁或武力原则”、“和平解决国际争端原则”、“不干涉内政原则”、“国际合作原则”、“民族平等与自决原则”、“各国主权平等原则”、“履行依宪章所承担义务原则”。^[1]其中既有排除战争和武装冲突作为推行外交政策的禁止性（消极不为）义务，也存在促进主权国家和平合作的积极当为义务。这一系列国际法原则在不同时代背景和国际情势下各有所侧重。

世界卫生组织正是在遵循国际法基本原则之一的“国际合作”的基础上得以确立，其宗旨是“使全世界人民达到尽可能高的健康水平”；职责为“充当国际卫生工作的指导和协调机构；协助各国政府加强卫生业务；提供适当的技术援助和必要的救济，促进消灭流行病、地方病及其他疾病；提议国际公约、协定和规章的签订；提供卫生领域的情报、咨询和协助；发展建立食品、药品等的国际标准”。^[2]随着全球化的深入发展，在资金、技术、信息和服务在世界范围内自由流动，普惠国际社会众多成员的同时，因这种流动带来的全球公共风险也在呈现增高趋势，今年的新冠疫情全球大流行就是其例。对此，加强各国间的协调合作、共克时艰已成为了绝大多数国际社会成员的共识。世界卫生组织作为负责全球卫生领域安全的联合国专门机构，确保其权威性和正常开展工作不仅符合国际社会的意愿和整体利益，而且相契于当代国际法的基本原则。

笔者认为国际法不应当只是某些经验事实总结、现实利益的成文化表述，它更应当包含着对于理想秩序的价值憧憬。其中既有哲学家和法学家的理论贡献，也有国际法主体在国际法治实践中的“应然性”判断。

德国哲学家伊曼努尔.康德在其带有国际法意味的著作《永久和平论》中认为，世界历史的“合目的性”发展将给国际社会带来永久和平。康德对这一历史进程称之为“命运”和“天意”。这种客观唯心形式的论述表达了他对人类文明发展、追求世界大同的理想。在论及实现永久和平的条件时，康德给出了他的答案，即“国际权利应该以自由国家的联盟制度为基础”^[3]、“世界公民权利应限于以普遍的友好为其条件”^[4]。在康德所处的时代，欧洲列强割据、政治权力被封建君主把持、战乱频仍的情况下，其提出的实现世界永久和平的国际准则所具有的价值期许闪耀着冲破野蛮和愚昧的理性观照。

在当今世界，全球化的迅猛发展形成了“地球村”的概念。“地球村”这一概念是由加拿大著名传播学家马歇尔.麦克卢汉在《理解媒介——人体的延伸》一书中首先提出，它意味着原本互相隔绝的各主权国家因交通与信息技术的空前进步，交往的途径形式亦产生了巨大的变化。“地球村”理念的兴起促使“国际合作”这一国际法基本原则在调节国家关系中的重要性得到提升。“国际合作”蕴含了各国在联系交织的前提下寻求做大整体利益，进而实现利益共享和因为环境、卫生公害而产生的风险扩张需要各国风险共担、守望相助的价值诉求。

“人类命运共同体”理念是中国解决国际分歧与全球公共危机的总体出发点与落脚点，其价值深深地契合于“国际合作”这一国际法基本原则。如果说“地球村”概念是对于全球化及其带来的各种影响的先知先觉的话，那么“人类命运共同体”理念则是寻求对于全球化的诸多负面效应进行补正，涉及全球资源的公平分配、发展利益的全球共享、发达国家对广大发展中国家的道义责任等。这都是对“国际合作”的国际法原则的充实、丰富和发展，亦是代表着世界潮流的前进方向。是在反全球化思潮泛起的背景下，中国作为全球化进程的参与者、受益者、维护者、贡献者，对于在全球化中促进国际社会团结的思考与积极探索。在全球抗击新冠疫情遭遇重大人为阻碍的情况下，中国政府秉持“人类命运共同体”理念，重申世界卫生组织在抗击疫情过程中的组织领导作用和权威性，延展至国际法层面，就是对“国际合作”基本原则在伦理意义上的确认和申扬，无疑在抗击疫情的关键时刻向国际社会传递了信心和正能量。正如2008年国际金融危机期间，时任中国国务院总理温家宝认为，“信心比黄金和货币更重要”，应对新冠病毒的全球大流行，国际社会更应排除干扰，严格践行国际法的基本准则，促进和维护国际社会成员的信任团结对于打赢“抗疫战争”具有决定性的压舱石作用。

马克思主义认为，经济基础决定上层建筑，上层建筑是经济基础的集中体现。同理，由全球化带来的国际经济结构的深刻变革必然要在国际法原则体系中得到体现。一些由实际的国际经济政治生活实践里产生的理念，诸如“地球村”概念、“人类命运共同体”思想等使得国际法浸润于其中，孕育出国际法新的价值理想，引领国际法未来的发展方向。可以想见，提倡“国际合作”的国际法基本原则将在国家交往过程中发挥越来越重要的作用，维护好、完善好实现国际多边合作共治的制度载体会成为越来越多国际法主体的共识。

二、美国“退群”背后的权力冲撞对国际法权威的侵蚀

当代国际法作为一种法律规范，如同国内法，都必然反映了制定者特定的价值取向，“马克思主义认为，国际政治格局从根本上说是阶级划分的，而不是按民族国家划分的，因为阶级的划分比民族国家的划分更深刻”^[5]，“用阶级的观点分析国际政治事务是马克思主义政治理论的重要特点”^[6]，“自从世界结成经济有机体，阶级对立日益显著化后，国际社会就会越来越按阶级分化为两股对立的政治力量，国际政治格局因此发生了深刻的变化”^[7]。因此，作为国际政治经济格局的国际法不可避免的烙上了阶级性的特征。与之相对，经由国家权力衍生出的两种不同却又相辅相成的功能特征，即统治职能和社会职能。“统治职能主要包括压迫敌对阶级和敌对分子以及保卫国家不受外来侵犯”^[8]，“集中表现在维护现存的政治秩序上”^[9]；社会职能或管理职能“是国家机关对社会的经济、文化和各种公共事务的管理活动”^[10]，“具有服务性的和非营利性的特征”^[11]。政治与法律同属上层建筑的一部分以及政治与法律的辩证关系决定了这两种职能不仅为国内法所确认，同时也会投射到国际法规范层面。美国作为当代国际法原则体系的主要缔造者，虽然其目的是服务于霸权秩序的组织建构，更便于对国际政治的深度介入，实现美国国家利益的最大化，这可以归属于法律规范中的统治职能。但当代国际法因其较之旧有的国际法具有更大的普惠性和公共性，故而更加容易为大部分国际社会成员所接受，能取得高度的合法性，此为法律规范中的社会职能。过去数十年国际法规则体系的实践，两种法律规范职能共同发挥着作用，社会职能为统治职能提供合法性的遮掩，统治职能在社会职能的遮掩下为超级大国攫取最大的利益。两者之间微妙的平衡互动是现行国际法规则体系得以正常运作的基础前提。有学者将之视为美国的制度霸权，“美国和以往霸权的不同之处在于它不完全依靠军事实力为基础，将自己的意志强加于人，而是想建立一个由美国主导的制度化的霸权体系。制度化的霸权体系是通过建立多数国家接受的国际规则，使美国的霸权政策合法化，以便得到较多国家的政治支持，减少霸权政策对武力的过分依赖，也减弱了在推行强权政治时所遇到的阻力。这种霸权政策的核心是规则的制订权和在国际体系中的协调能力”。^[12]笔者认为这种论述是颇有道理的，现行国际法的发展与成型在很大程度上是美国制度霸权的一部分，是围绕着霸权国家的利益而展开布局，体现了以美国为首的西方发达国家的国家意志。奥巴马政府将之视为美国“巧实力”外交的重要组成部分，“‘巧实力’就是巧妙地利用一切可用的‘软实力’和‘硬实力’，即运用外交、经济、军事、政治、法律和文化等各种手段的组合来维护本国利益的能力”^[13]，“它既强调强大的军事力量的必要性，同时也极大地关注联盟、伙伴关系和各个层次的机制，目的就是扩大美国的影响力和建立美国行为的合法性。向全世界提供公共产品就是这一战略的核心，因为这能使美国的压倒一切的实力和世界其他地方的利益和价值观达成一致”。^[14]强调对于国际法规则制订权的主导，赋予西方世界的价值内容，服务于美国的国家利益成为美国政治精英的共识。但特朗普政府上台后，“美国优先”的理念在其外交政策中得到了彻底的贯彻。现任美国政府不再将国际法中统治职能与社会职能视为对立统一的辩证体，在为自身谋取最大利益的同时，否定其为整个国际社会中的其他成员增进安全与利益的国际法义务。这种“零和”思维模式将美国与其他国际社会成员置于对立面，从而消解了现行国际法的道义与合法性基础，在客观上也耗损了美国自二战以来建构的制度霸权的深度和厚度，伤害了国际社会的整体利益，特别是在处理全球公害危机的关键时期给国际社会的整体协同树立了一个非常坏的标杆。

三、巩固和完善国际法合法性的思考与对策

由于美国政府基于国家利益的考量，利用强横的国家权力冲撞现行国际法秩序，这给全球公共问题的合作治理带来了极大的不确定性，同时也进一步凸显了国际法作为“弱法”的脆弱性。现实地看，因为国际法缺乏国内法那种可见的执行性和强制制裁性，难以约束某些国际社会成员，特别是超级大国，进而撕裂国际法秩序的统一性。对此，笔者认为，应当寻求与国内法规范不同的解决路径。

其一、突出世界各主要国家在维护国际法秩序中的作用，提升国际社会的自组织能力。不可否认，美国是现行国际法秩序的主要缔造者之一，但国际政治格局的多极化和国际关系的民主化已然是一个不可逆的潮流趋势，全球治理的主要平台载体从由西方发达国家构成的G7转至更多的代表了新兴国家和发展中国家利益诉求的G20。可以说，随着美国国力的相对衰落和“一超多强”格局的逐渐成型，国际社会对于美方破坏国际法规则的免疫能力相应增强。国际社会需要美国，但国际社会不等同于美国。事实证明，自特朗普政府上台后，其一系列破坏国际法规则的行为虽然会造成国际法秩序运作中的阵痛，但并没有引发国际法秩序的崩溃，相反，国际多边合作平台依然正常地发挥着作用。只要各主要国家和地区组织能就全球社会的多边治理达成共识，自觉遵循国际法规则，坚定捍卫国际法治的权威，必然能在一定程度上消解美国单边主义的国家行为对国际法秩序的冲撞。

其二、增强国际法作为国际公共产品供给的公平性、普惠性、可持续性。应当承认，肇始于二战后的现行国际法规则体系有效地遏止了全球性武装冲突的再次爆发，为促进世界和平做出了重要贡献，作为一种全球性的公共产品有效地供给各国交往所需要的规则秩序。但必须正视的是，国际法所能提供的国际公共产品不能单纯是一种行为秩序。在全球化嬗变的大背景之下，其更多的应提供一种发展机会。阿马蒂亚.森认为，“发展可以看做是扩展人们享有的真实自由的一个过程”^[15]，“尽管就总体而言，当代世界达到了前所未有的丰裕，但它还远远没有为为数众多——也许甚至是大多数——的人们提供初步的自由。有时候，实质自由的缺乏直接与经济贫困相联系，后者剥夺了人们免受饥饿、获得足够营养、得到对可治疾病的治疗、拥有适当的衣服和住所、享用清洁用水和卫生设备等自由”^[16]，这种自由的困境既存在于一国的国内，也同时表现在世界范围内国家之间的不平等。上世纪八十年代，邓小平提出“和平与发展是当今时代的两大主题”，国家的发展、世界的发展被放置于一个前所未有的方位。发展中的问题只能通过发展解决。进入二十一世纪，虽然局部的武装冲突时有发生，但可以肯定的是，全球范围内大的战争已经不是国际社会的公害，而不同国家间，特别是西方发达国家与广大发展中国家的贫富差距逐步拉大，这直接影响到各国抵御和处理全球风险能力的强弱，其背后的实质是各国可支配的发展本国的机会不均，原因既有过去西方殖民历史的影响，也有财富资源分配的现状。因此，现行国际法要想延续存在并发挥作用的合法性，就必须呼应这一现实。供给更高质量的国际公共产品，促进全球化成果的公平分配，提升世界各国、特别是发展中国家的内生性发展能力，推动国际合作与团结，这样才能使得国际法取得更为广泛的合法性，减少对某一超级大国作为国际公共产品供给源的依赖，真正确立文明、进步的国际法治环境。

四、结语

美国基于工具主义哲学思维的角度参与构建国际法和运用国际法，当其国家利益在现行国际法原则体系内不能得到合理满足时，疏离、抛弃、破坏国际法秩序也就成为其必然的逻辑选择。为此，国际社会必须做好心理上和制度措施上的应对准备。实现世界各主要大国的团结与合作是现阶段捍卫、维护现行国际法秩序的稳定器。而从长远来看，切实提升国际法作为国际公共产品供给的高质量、公平性和普惠性将是夯实现行国际法原则体系合法性、抗御强权大国的挑衅和冲撞的必然选择。

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