展望2019 · 企业注销制度改革简析
文丨天元律师事务所 于珍
2019年1月18日，国家市场监督管理总局、人力资源社会保障部、商务部、海关总署、税务总局联合发布了《关于企业注销便利化工作的通知》（国市监注〔2019〕30号，以下简称“30号文”）。30号文深入贯彻落实了深化“放管服”改革、转变政府职能的精神，通过结合2017年3月1日以来根据《工商总局关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》（工商企注字〔2016〕253号，以下简称“253号文”）、国家市场监督管理总局《关于开展进一步完善企业简易注销登记改革试点工作的通知》（国市监注〔2018〕237号，以下简称“237号文”）等规定实施简易注销登记改革的经验和成果，致力于解决企业开办容易注销难的现状，同时也拉开了2019年度商事制度改革的序幕，为进一步优化市场营商环境奠定了基础。本文将在30号文的基础上就企业注销制度改革的主要内容进行介绍和分析。
一、企业注销一网服务
30号文提出要实现企业注销“一网”服务，即各地要依托一体化政务服务平台，建立企业注销网上服务专区，实行各有关部门注销业务“信息共享、同步指引”。“一网”服务的目的在于提高注销信息的透明度和可预期性，让企业不再将时间浪费在各个政府部门窗口之间辗转等流程上，而是通过统一的平台即可了解办理注销的各环节流程、进度和结果，从而大大提高了企业注销效率。此处的“一网”服务理念吸收了237号文的相关要求，并明确提出了各地在2019年9月1日前完成搭建企业注销网上服务专区的总体目标。
二、简化注销流程
根据适用范围的不同，当前企业注销程序分为普通注销程序和简易注销程序。领取营业执照后未开展经营活动、申请注销登记前未发生债权债务或已将债权债务清算完结的有限责任公司、非公司企业法人、个人独资企业、合伙企业，可自主选择适用简易注销程序。人民法院裁定强制清算或裁定宣告破产的,有关企业清算组、企业管理人可持人民法院终结强制清算程序的裁定或终结破产程序的裁定,向被强制清算人或破产人的原登记机关申请办理简易注销登记。但是企业有下列情形之一的,不适用简易注销程序:涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业；被列入企业经营异常名录或严重违法失信企业名单的；存在股权(投资权益)被冻结、出质或动产抵押等情形；有正在被立案调查或采取行政强制、司法协助、被予以行政处罚等情形的；企业所属的非法人分支机构未办理注销登记的；曾被终止简易注销程序的；法律、行政法规或者国务院决定规定在注销登记前需经批准的；不适用企业简易注销登记的其他情形。
从现有规定来看，简易注销程序相较于普通注销程序的简易性主要体现在如下方面：
1.便利注销公告。普通注销程序中，企业在办理注销登记申请前需要先履行通知债权人的公告登报45日的规定，实践操作中，工商部门往往会对登报次数、登报内容、报纸的规格提出具体要求；简易注销程序中，企业仅需通过国家企业信用信息公示系统中的《简易注销公告》专栏向社会公告，公告期为45日，公告期满后即可办理简易注销登记申请。
2.简化注销流程。普通注销程序中，企业在办理注销登记申请前需要履行关于清算组成员备案的程序，并由备案后的清算组制成专门的清算报告；简易注销程序中，企业无需办理清算组备案及制作专门的清算报告。
3.简化注销材料。普通注销程序中，企业需要向注销登记机关提交的文件包括：申请书；《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》；人民法院的破产裁定、解散裁判文书，公司依照《公司法》作出的决议或者决定，行政机关责令关闭或者公司被撤销的文件；股东会、股东大会、一人有限责任公司的股东、外商投资的公司董事会或者人民法院、公司批准机关备案、确认的清算报告；清算组成员备案证明；清税证明；刊登公告的报纸样张；营业执照正副本等材料。简易注销程序在此基础上将解散决议、清算报告等文书合并简化为《全体投资人承诺书》，并无需再提交清算报告、投资人决议、清税证明、清算组备案证明等材料。
4.缩短注销登记办理时限。简易注销程序中，对于公告期内被提出异议的企业,登记机关应当在3个工作日内依法作出不予简易注销登记的决定；对于公告期内未被提出异议的企业，登记机关应当在3个工作日内依法作出准予简易注销登记的决定。普通注销程序中，企业在申请注销登记前需先履行清算组备案程序，在办理注销登记时登记机关会对申请材料进行实质审查，符合条件后再准予进行注销登记，各地工商部门对注销登记完成时间把握的尺度也各不相同。
30号文对现行企业注销程序作了进一步优化，其中简易注销程序方面的改革主要吸收了237号文中的相关要求，并将试点地区进一步扩大到全国范围。具体内容如下：
1.普通注销程序方面：
1.取消清算组备案程序，改为通过国家企业信用信息公示系统向社会公示清算组信息；
2.登报公告程序改为通过国家企业信用信息公示系统公告；
3.简化注销登记申请材料。
2.简易注销程序方面：
1.扩大简易注销程序的适用范围。原253号文规定的简易注销程序适用范围未包含股份有限公司和合作社的情形，此次明确将非上市股份有限公司和农民专业合作社纳入简易注销程序适用范围，系对253号文的补充和完善。
2.缩短公告时间。由45天压缩至20天。
3.建立容错机制，对于被终止简易注销登记的企业，允许符合条件后再次依程序申请简易注销。根据237号文中的说明，企业申请简易注销登记的，经登记机关审查存在“被列入企业经营异常名录”、“存在股权（投资权益）被冻结、出质或动产抵押等情形”、“企业所属的非法人分支机构未办注销登记的”等情形不适用简易注销程序的，待异常状态消失后，允许企业再次依程序申请简易注销登记。
三、优化税务、社保、商务、海关
等登记注销程序
30号文还着力于打通各部门壁垒和注销全流程。在税务注销程序方面，30号文吸收了《国家税务总局关于进一步优化办理企业税务注销程序的通知》（税总发〔2018〕149号）中关于优化税务注销程序的要求，明确了未办理过涉税事宜或未领用发票、无欠税等纳税人，可免于办理清税手续，直接申请简易注销；另外对未处于税务检查状态、无欠税（滞纳金）及罚款、已缴销增值税专用发票及税控专用设备的纳税信用级别A级和B级的纳税人等五类纳税人，优化税务即办服务，并采取承诺制容缺办理。在其他程序方面，人社部门根据“一网”共享的企业注销信息，对没有社保欠费的企业同步进行社保登记注销，同时商务、海关注销流程和申请材料也进一步精简。
四、强化企业注销过程中的相关责任
30号文指出，对企业在注销登记中隐瞒真实情况、弄虚作假的，市场监管部门依法将其列入严重违法失信企业名单，通过国家企业信用信息公示系统公示；对以“承诺制”容缺方式办理税务注销、但未按承诺时限办结相关涉税事项的企业，税务部门将该失信行为记入其法定代表人、财务负责人的个人信用记录。除上述强化信用管理和联合惩戒措施外，237号文中也明确了对于企业提供虚假材料骗取简易注销登记的，利害关系人可以依据《最高人民法院关于适用<公司法>若干问题的规定(二)》的有关规定1，申请人民法院维护自身合法权益。
五、思考
基于上述改革内容，笔者认为尚有如下问题值得后续关注和思考：
1.修订相关法律法规。当前企业注销程序改革的部分内容与现行《公司法》、《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》等配套规定中关于企业注销程序的规定不乏矛盾之处（如登报改为公示、公告时间缩短为20天、注销流程和申请材料的简化等），建议有关部门尽快研究修订相关规定，完善企业注销制度的法律法规基础，使得后续改革有法可依，有规可循。
2.建立强制出清制度。针对目前市场上存在的已无实际业务但因种种原因未注销的大量“僵尸企业”，30号文提出探索建立强制出清制度，完善企业撤销登记程序。预计该等制度出台后，将在符合特定条件的情况下采取强制行政手段，迫使该等“僵尸企业”离场，从而维护交易安全和市场秩序。
3.统一和明确注销业务的办结时限。目前改革内容中未明确普通注销程序下企业注销登记的办结时限。另外从实操层面来看，企业注销流程中耗费时间最长的环节通常在税务注销环节，因清税业务的复杂性，某些企业办理税务注销往往需要几个月甚至更长时间，建议后续改革能统一并明确税务注销的最长办理时限，以提高注销效率。
六、结语
入市容易退市难，一语道尽无数企业的心声。但可喜的是，近年来国家和各地方政府均在积极探索构建良性的企业退出机制，促进市场结构的优化和经济秩序的稳定。期待2019年“改革”继续成为引领中国政治经济文化进步的风向标，带领我国商事制度改革继续大刀阔斧地前进，为中国的繁荣和发展保驾护航。天元律师也将遵循“终日乾乾，与时偕行”的古训，争取在2019年及之后的岁月里献上属于天元人的华章。
1.《最高人民法院关于适用<公司法>若干问题的规定(二)》第十九条:有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人在公司解散后，恶意处置公司财产给债权人造成损失，或者未经依法清算，以虚假的清算报告骗取公司登记机关办理法人注销登记，债权人主张其对公司债务承担相应赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。
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