中国住房市场监管报告

Original 杨杰中国社科院城市与竞争力研究中心 2021-10-10

文章来源于《中国住房发展报告（2020-2021）》

——“中国住房市场监管政策分析”章节

一

中国住房市场监管政策分析

2020年，在疫情冲击下，中国的住房市场监管政策保持了稳定的基调，因城施策进一步深入。土地市场和开发监管波澜不惊，融资监管进一步细化，销售监管和租赁市场监管最受重视，成为政府维持住房市场稳定的主要抓手。

（一）住房市场综合监管进展：监管总基调稳定，因城施策进一步深入

2020年，政府对住房市场的监管呈总体稳定略有波动的态势，上半年在疫情的冲击下，政策宽松预期上升，在因城施策的框架下，许多地方政府监管基调偏向宽松，下半年总体的政策基调有所收紧，地方层面松紧互现，但总体上呈收紧态势。

房住不炒贯穿始终。2020年，房住不炒总基调依旧，从年初的政府工作报告，到政治局会议，再到7月底的中央房地产工作座谈会，都一再强调房住不炒，稳定了社会预期。

因城施策进一步深入。2020年，因城施策也是中央历次会议强调的重点，各地方政府在“稳地价、稳房价、稳预期”目标下，根据自身住房市场发展情况，进行了积极的有针对性的监管。上半年，在疫情冲击下，不少地方政府在预售条件、预售资金监管、公积金和土地出让等方面对监管政策进行了边际放松，着力保持住房市场稳定。下半年，随着宏观经济的企稳，一些地方的住房市场也开始出现升温的迹象，针对这一现象，这些地方又陆续出台了各种收紧监管的政策，为住房市场降温。与此同时，也有少数地方政府根据本地住房市场情况，在监管方面继续进行边际放松。总体上，因城施策在地方政府层面得到了较好的落实，较2019年有了进一步深入。

（二）住房市场销售监管进展：着力强化预售监管，限制政策微调方向不一

对于销售的监管是稳房价的主要抓手，因此各地都对此高度重视，一个方面着力规范房地产企业和中介机构的销售行为，防止各种违法违规销售行为侵蚀各项限制政策的效果，确保各项限制政策得到落实，另一方面根据自身住房市场发展状况，对于各种限制政策进行微调。

2020年，除通过各种专项行动对中介机构的违规销售行为进行打击外，各地着重规范了房地产企业的预售行为，其中特别是加强了对预售资金的监管，多地政府出台了加强预售资金监管的新政策，从专用账户、预售资金监管协议、差别化资金监管额度和预售资金使用等方面进行了规定，进一步规范了对预售资金的监管。

与此同时，各地在限制政策上，根据自身情况，进行了方向不一的微调。上半年，多地通过缩小限购范围、部分取消限售等方式放松对销售的监管。下半年，一些热点城市如深圳、东莞等，又进一步升级了限购、限售等政策，收紧了对销售的监管。

（三）住房租赁市场监管进展：制度建设逐步完善，长租公寓获关注

2020年，随着长租公寓市场的问题频出，住房租赁市场监管获得了政府的关注。从中央到地方都强化了对住房租赁市场的监管。

全国层面，住建部发布了《住房租赁条例(征求意见稿)》，标志着中央层面的住房市场监管制度建设取得了重要进展。地方层面，一些地方政府一方面就规范住房租赁企业行为发布通知，要求租赁企业开立资金监管账户，加强对长租公寓的监管，同时也不断完善住房租赁市场监管政策，制定和发布了住房租赁监管新规，另一方面针对公租房，不断完善监管政策，从公租房的租赁、使用和补贴等方面进行规范，出台了相应的管理办法。

（四）住房开发监管进展：主要依赖审批制度，进行了少量修补完善

2020年，在住房开发监管方面，政府主要仍主要依赖审批制度，在用地、规划、施工、竣工等环节，采取许可或备案制度。进展方面，一方面一些地方政府逐步出台新的监管政策，加强对开发建设全过程或某一环节的监管，如8月长春印发通知，对要求加强对房地产开发建设项目全过程监管，12月日照出台管理办法，加强房地产开发项目竣工综合验收备案监管，另一方面在已有制度的基础上，一些地方政府建立了监管工作领导小组，负责领导房地产开发全过程监管。总体上，在开发监管方面，地方政府主要在现有的审批制度框架下进行，只有少量对现有制度框架的修补完善，进展有限。

（五）住房融资监管进展：下半年明显趋严，重点房企受到直接监管

2020年，在流动性总体充裕的情势下，房地产行业融资仍然受到了较为严格的监管。在坚持不将房地产作为短期刺激经济的手段的原则下，房地产金融监管依然审慎，且下半年逐步趋于更加严格。

8月，住建部和央行召开的重点房地产企业座谈会，为房企融资设置了三条红线，标志着长效机制进一步向房企等微观经济主体延伸。9月，银保监会启动了对30多个重点城市房地产贷款的专项检查。10月，央行表示，重点房地产企业资金监测和融资管理规则起步平稳，未来将继续监测重点房企资金情况，稳步扩大适用房企监管范围。12月，中国人民银行党委书记、银保监会主席郭树清发文指出，房地产是现阶段我国金融风险方面最大的“灰犀牛”，预示监管将持续维持偏紧状态。

（六）土地市场监管进展：中央着力提升效率，地方制度完善与政策微调并重

2020年，土地市场监管方面，在中央层面，一方面着力提高土地利用效率，推动盘活存量建设用地，4月，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出推进土地要素市场化配置，鼓励盘活存量建设用地，随后多个省份也陆续发布了相应的实施措施，另一方面着力完善土地管理制度，3月《土地管理法实施条例（修订草案）》征求意见，5月发改委表示年内将改革土地计划管理的方式，赋予省级政府更大的用地自主权。

在地方层面，除陆续出台盘活存量建设用地相关政策外，一方面进一步完善土地交易管理制度，如3月重庆出台《土地出让预公告制度》，要求对符合要求地块提前发布拟出让信息，重点针对地块规模、容积率等规划条件对外公告，5月上海印发新的《上海市土地交易市场管理办法》，11月浙江出台制度规范土地二级市场交易，12月修订完善后的《上海市土地交易市场监督管理办法》开始施行，进一步强化了对土地交易行为的监管，另一方面对政策进行微调以稳定土地市场，苏州、深圳、广州等多城市陆续出台政策，对土地出让方式、土地出让款支付方式等进行调整。

二

中国住房市场监管现状与问题

2020年，政府在对既有监管框架进行进一步优化的同时，着力稳定住房市场。在这一大的导向下，各地着力维护住房市场稳定，根据各自情况，对监管政策进行微调和完善。总体上，住房市场保持了平稳运行，但在这一过程中，既有的监管模式存在的一些问题仍继续存在，需要注意加以解决。

（一）因城施策尚需制度化

因城施策在提升地方政府主体责任和增加监管灵活性的同时，也带来了中央政府如何在因城施策的同时，加强对地方政府进行监管的问题。当前，在因城施策方面，中央政府缺乏对地方政府进行制约的制度化的手段，在监管地方政府因城施策行为时，缺乏制度依据。目前只能通过约谈的方式进行，且约谈提出的要求缺乏制度化的依据，如8月住建部约谈六城市，主要强调要提高政治站位。这种制度化的缺失，使得地方政府在因城施策时，一方面存在一定的短期化倾向，另一方面存在一定的随意性，一些政策发布后短时间内又被废止，增大了局部政策的波动性。

（二）销售监管难以执行到位

尽管政府在规范住房销售方面出台了许多政策，但在执行层面难以执行到位。各种销售乱象，其根源不仅在销售环节，许多是在开发甚至土地出让环节，如开发商未按规划施工、“五证”不全等，如果不加强从土地出让到开发各环节的监管，单靠销售环节的执法，很难执行到位。

（三）租赁市场监管缺乏有效抓手

当前，住房租赁市场的监管主要集中于对中介机构的监管，且监管手段有限，主要采取运动式的检查方式，效果有效，可持续性差。在对住房租赁市场其它主体监管方面，一方面长租公寓等新形式迅速发展，监管手段没有完全跟上变化，另一方面面对以个人为主体的租赁市场，缺乏执行监管的手段。总体上，地方政府在住房租赁监管方面缺乏有效的抓手。

（四）开发过程事中和事后监管不足

住房开发方面仍然以审批为主要手段，注重事前监管，事中和事后监管不足。在各地住房市场发展形势各异的新形势下，单一的事前监管很难保证住房开发监管的有效性，需要加强事中和事后监管，这对监管队伍的建设提出了更高的要求，要求监管队伍在依法监管、专业知识和创新监管方式等方面不断提高，优化执法检查队伍的组织结构，以适应新形势的要求。

（五）融资监管有待进一步细化

当前，我国住房市场逐步趋于分化，与之相应的是融资的主体，房地产企业也在逐步分化中，针对这一分化的局面，需要更加精细化的监管措施与之相适应。今年，政府加强对重点房地产企业融资的直接监管，正是适应了这一形势的要求，但这仅是开始，未来在精细化方面还要继续推进。

（六）土地市场缺乏有效监管

在因城施策背景下，地方政府在土地出让方面的自主权趋于增加，但却缺乏相应的有效监管。一些地方政府在短期目标导向下，倾向于违反土地市场监管要求，违规供地等行为屡见不鲜，主要原因在于地方政府既是运动员也是裁判员，缺乏有效监管。

三

中国城市住房市场监管指数分析

政府监管是政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、行政许可、监督检查等行政处理行为对市场参与主体的行为实施的直接或间接监督和管理。政府监管主要针对微观经济层面上外部性、自然垄断、信息不对称、不公平等，是政府对企业、产业或单个市场的监管，主要目的在于规范市场秩序，增进社会福利，减少个体经济决策对社会带来的损失。

本章从住房企业的设立到住房的形成以及管理的六大标准环节：企业开办，土地市场，住房开发，住房销售，住房租赁和物业管理。其分别从住房企业的设立，住房开发土地的获取，土地市场的开发过程，住房销售过程，以及住房售出以后的住房租赁和物业管理过程来考察住房市场监管。按照上述的理论框架，本部分构建一个中国城市住房市场监管指数，指标体系参照《中国住房发展报告（2011~2012）》，分为企业开办，土地市场，住房开发，住房销售，住房租赁和物业管理六大环节，包括一级指标6个，二级指标15个，三级指标24个。

鉴于大中城市的地位和样本数据的可得性，本章选择中国内地34个大中城市作为中国城市基本面的代表。指数所采用数据除Z1企业开办数据来源于《2018年中国城市营商环境评价报告》，其余数据均来自该城市政府相关职能部门的网站。

数据处理主要可分为两类。一是对相关网站上查到的原始数据的处理；二是对各级指标数值的合成，最终求得该城市的住房市场监管指数。指标体系中所有三级指标的指标数值均来自原始数据，利用原始数据在城市中的排位百分比得分。对于各级指标数值的合成，本部分主要采用层次分析法（AHP）的思想，在一级指标合成住房市场监管指数时，权重采用主客观相结合的方法。最终使用的合成权重是按主观权重和客观权重各占50%的比例计算而来。经计算，各一级指标的权重值如下：Z1企业开办为0.193，Z2土地市场为0.174，Z3住房开发为0.160，Z4住房销售为0.174，Z5住房租赁为0.143，Z6物业管理为0.155。

（一）总体分析：宏观监管态势稳定，因城施策各地微调

2020年，全国房地产市场运行平稳，房地产市场监管在宏观上强调保持政策的稳定性，地方层面，各地坚持因城施策，根据自身房地产市场发展情况，及时进行政策调整，松紧互现。就具体城市而言，从2020年住房市场监管指数上看，2020年排名前十名的城市依次为：北京、天津、广州、南京、上海、南昌、深圳、重庆、沈阳和宁波。

房地产企业作为住房市场最主要的参与主体，一向是住房市场监管的主要对象。因此，在住房市场监管指数的六个一级指标中，前四个指标企业开办、土地市场、住房开发及住房销售，都是围绕着房地产企业的市场行为，分别从其设立、拿地、开发和销售这四个环节，衡量了政府对各环节的监管强度。

对房地产企业开办的监管，目的在于防止投机性的和实力不足的企业进入房地产业，从而规避由于房地产企业自身原因而带来的问题，因此这方面监管越严格，整个房地产行业中企业的综合素质就越高，由企业自身原因所产生的市场风险就越小。2020年企业开办监管指数排名前十的城市为：深圳、上海、广州、北京、重庆、成都、南京、杭州、长沙和武汉。

对土地市场的有效监管对于提高土地这一重要资源利用的效率具有重要的作用，2020年各地对土地市场的监管强度仍较大，加强土地市场监管，完善土地动态监管制度，仍是房地产市场监管的重点。2020年土地市场监管指数排名前十的城市为：北京、天津、宁波、南昌、上海、昆明、南京、武汉、成都和杭州。

对住房开发的监管是对房地产企业生产行为及产品质量的监管，从而保证其合法及规范地开发，向市场提供合格的住房产品。近几年来，随着人们除对住房价格的高度关注外，对住房质量问题越来越多的关注，这方面的监管更加受到政府部门的重视，在不断加强。2020年住房开发监管指数排名前十的城市为：天津、合肥、北京、银川、南昌、深圳、哈尔滨、郑州、杭州和太原。

对住房销售的监管是调控房价的终端。2020年，房地产市场的销售整体平稳，各地销售监管政策松紧互现，上半年一些城市有所放松，下半年一些城市进一步强化了限购、限贷和限售等调控政策，并强化了对预售资金的监管。2020年住房销售监管指数排名前十的城市为：南京、天津、上海、郑州、南昌、北京、广州、西宁、沈阳和石家庄。

2020年以来，长租公寓风险暴露使得住房租赁市场受到了政府的关注，各地在强化长租公寓相关监管政策的同时，也加强了住房租赁市场监管政策的出台。在国家层面，住建部发布了住房租赁条例的征求意见稿，标志着住房租赁市场监管政策完善取得重要进展。2020年住房租赁监管指数排名前十的城市为：广州、北京、重庆、石家庄、南京、宁波、深圳、天津、福州和太原。

房地产市场进入存量为主的时代，在监管上体现为对于物业管理监管的逐步加强。2020年，各地政府不断推进对物业管理的监管工作，加强物业管理信息的公开披露工作。2020年物业管理监管指数排名前十的城市为：北京、济南、天津、南宁、沈阳、长沙、杭州、南昌、广州和兰州。

从住房市场监管指数各项指标总体来看，2020年，34个大中城市总体上在住房土地、物业管理和住房租赁和三个一级指标上表现较好，而在住房开发、住房销售和企业开办上有待加强，体现出相对于增量监管，对存量的监管相对有所加强。从二级指标来看，各个环节总体上仍呈现出审批强于服务、服务强于监督的态势，且表现出从审批、服务到监督各城市之间差异程度越来越大的态势。(见表13-1)

（二）比较分析：监管强度区域格局稳定，直辖市间监管差异明显增大

表13-2为各地区、各行政级别城市住房市场监管指数的均值和排名。对其分析可知， 2020年住房市场监管指数，环渤海地区排名较2019年上升或不变的城市比例最高，比重为80.0%，环渤海地区5个城市中，仅济南排名下降，东南地区排名上升或不变的城市比重为75.0%，其次是西北地区和西南地区，排名上升或不变的城市占比分别为66.7%和50.0%，最后是东北地区和中部地区，排名上升或不变的城市比重分别为25.0%和20.0%。

从区域住房市场监管指数均值来看，各区域排名依次仍为环渤海地区、东南地区、中部地区、东北地区、西南地区和西北地区，与2019年相比，各地区排名未变。（见表13-3）

从区域住房市场监管指数标准差来看，与2019年相比，全国城市住房市场监管指数标准差增大了0.003，显示出总体上城市间监管强度差异有所扩大。从具体区域来看，除中部地区和西南地区住房市场监管指数标准差有所缩小外，其余地区住房市场监管指数标准差均有所增大，其中，指数标准差增大幅度最大的是环渤海地区，增大了0.009。（见表13-5）

从行政级别住房市场监管指数均值来看，排名依次仍为直辖市、副省级市和地级市，仅在住房开发和住房销售环节，地级市排名在副省级市之前，在其他环节的排名均与住房市场监管指数均值排名相同。（见表13-4）

从行政级别住房市场监管指数标准差来看，与2019年相比，地级市的住房市场监管指数标准差增大了0.001，但仍排第一位，副省级市的住房市场监管指数标准差增大了0.001，排第二位，直辖市的住房市场监管指数标准差增大了0.019，排第三位，显示出相比2019年，直辖市间监管差异有较明显的扩大。（见表13-6）

（三）领先城市分析：东南地区领先城市较多，上广深外还有南京和宁波进入前十

2020年，住房市场监管指数排名前十位的城市中，除南昌为地级市外，其余均为副省级市和直辖市，四大直辖市均在十名之内，从区域来看，进入前十名城市最多的区域是东南地区，有5城入围，其次是环渤海地区，有2城进入前十，中部地区、西南地区和东北地区各有1城入围，西北地区没有城市进入前十。

企业开办环节，东南地区入围5城，西南地区和中部地区各有2城进入前十，环渤海地区入围1城，长沙是进入前十的唯一地级市，而作为直辖市的天津则未进入前十。

土地市场环节，有2个地级市进入前十，为南昌和昆明，从区域来看，东南地区有4城进入前十，环渤海地区、中部地区和西南地区则各有2城入围，东北地区和西北地区无城市进入前十。

住房开发环节，中部地区有3城入围前十，环渤海地区、东南地区和西北地区各有2城进入前十，东北地区有1城进入前十，共有5个地级市进入了前十，四大直辖市中只有北京和天津在此环节进入了前十。

住房销售环节，有4个地级市进入了前十，直辖市中仅重庆未能入围，从区域来看，环渤海地区和东南地区各有3城进入前十，中部地区有2城进入前十，东北地区和西北地区各有1城入围。

住房租赁环节，东南地区占据了半壁江山，有5城进入前十，环渤海地区有3城进入前十，西南地区和西北地区各有1城入围，在这一环节进入前十的地级市有3个，而作为直辖市的上海在这一环节未能进入前十。

物业管理环节，有4个地级市进入了前十，直辖市中的上海和重庆均未能入围，从区域来看，在这一环节进入前十城市最多的区域是环渤海地区，有3城入围，中部地区和东南地区各有2城入围，西南地区、东北地区和西北地区则各有1城进入前十。

四

政策建议

当前，我国的住房监管体系已进入一个基本稳定的时期，未来需进一步完善和细化。据前文分析，对既有监管框架的完善，至少应采取以下三个方面的政策措施：

（一）因城市施策和房地产金融审慎监管进一步精细化

在宏观层面，因应区域住房市场和房地产开发企业的分化趋势，需要更加精细化的政策，已实现有针对性的监管。这其中，主要一是要进一步精细化因城施策，通过出台专门的制度，将这一政策制度化和透明化，为地方政府在因城施策的框架下的行动画出明确的合理界限，防止短期倾向和随意性，二是要进一步精细化房地产金融审慎监管，通过对房地产开发企业等微观主体进行更加有针对性的差别化的金融监管，防范和化解金融风险。

（二）从监管信息的整合入手构建从土地、开发到销售各环节的全过程监管体系

住房市场监管从土地、开发到销售的各环节涉及自然资源、住建、发改委、公安、市场监管、金融监管部门、网络监管部门等多个政府部门，要实现良好的监管，需要这些部门之间进行良好的协同，实现全过程监管。当前，这些部门之间在监管上还比较缺乏协调性，存在各自为政的情况。为构建全过程监管体系，可以从监管信息整合入手，通过构建部门间监管信息共享机制作为切入点，将住房市场监管工作信息集成到一个平台上，使得各相关部门都能通过该平台及时获取其它监管部门的监管信息动态，并在此基础上，根据自身的监管职责，明确自身在其中的监管任务，进行相互配合和监督，从而达到全过程监管的目的。

（三）加强土地交易信息披露

针对在土地交易方面地方政府既是运动员又是裁判员的问题，要加强相关信息披露。有必要制定统一的土地交易信息披露标准和流程，一方面通过这一规则的制定，规范地方政府的行为，另一方面通过信息披露，实现社会公众的监督。

作者简介

杨杰

中国社科院城市与竞争力研究中心特约研究员。金融学博士，现就职于中邮保险规划建设部，从事战略研究工作。

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作者：倪鹏飞等

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