强化“零容忍”、突出严监管的纲领性文件——评《关于依法从严打击证券违法活动的意见》
7月6日，中办、国办联合发布《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称《意见》），对加快健全证券执法司法体制机制，加大重大违法案件查处惩治力度，夯实资本市场法治基础作出重要部署。这是我国资本市场历史上第一次以中办、国办名义联合发布关于专门文件，规格之高前所未有，一经发布立即受到市场强烈关注。笔者认为，《意见》是我国资本市场当前和今后一个时期全方位加强和改进证券监管执法工作的纲领性文件，意义重大、影响深远。
一、《意见》的主基调和核心内容
很明显，《意见》的主基调是“零容忍”、强监管严监管，坚持“建制度、不干预、零容忍”九字方针，健全依法从严打击证券违法活动体制机制，提高执法司法效能。其核心内容：
一是明确完善证券监管执法总体目标。即，到2022年，资本市场违法犯罪法律责任制度体系建设取得重要进展，依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制初步建立，证券违法犯罪成本显著提高，重大违法犯罪案件多发频发态势得到有效遏制，投资者权利救济渠道更加通畅，资本市场秩序明显改善。到2025年，资本市场法律体系更加科学完备，中国特色证券执法司法体制更加健全，证券执法司法透明度、规范性和公信力显著提升，行政执法与刑事司法衔接高效顺畅，崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态全面形成。
二是完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系。即从立法角度而言，提高证券领域立法效率，增强法律供给及时性。修改有关刑事案件立案追诉标准，完善相关刑事司法解释和司法政策。加快制定完善与新《证券法》相关的配套法规制度。健全民事赔偿制度，修改民事赔偿有关司法解释。推进退市制度改革，健全上市公司优胜劣汰的良性循环机制。
三是健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制。成立相关协调工作小组，加大协调力度、完善信息共享等。完善证券案件侦查、检察及审判体制机制，加强行刑执法协作，探索在中国证监会建立派驻检察工作机制，加强金融审判队伍专业化建设，加强办案、审判基地建设，依法对证券犯罪案件适当集中管辖。
四是强化重大证券违法犯罪案件惩治。坚持分类监管、精准打击，依法从严从快从重查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易等重大违法案件。加大“追首恶”力度，压严压实中介机制责任。严厉打击非法证券活动，加强场外配资监测，坚决打击规模化、体系化场外配资活动。加强债券市场统一执法。
五是进一步加强跨境监管执法司法协作。完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规。压实境外上市公司信息安全主体责任。深化跨境审计监管合作，探索加强国际证券执法协作。加强中概股监管，推进相关监管制度体系建设。制定证券法有关域外适用条款的司法解释和配套规则。
六是着力提升证券执法司法能力和专业化水平。加强证券执法力量，优化证券稽查执法机制设置。充分发挥当事人承诺制度功能。丰富证券执法手段，构建以科技为支撑的现代化监管执法新模式，提高监管执法效能。切实提升执法司法的专业性、规范性、权威性和公信力，制定行政处罚裁量基准。发挥复议监督、诉讼监督和检察监督作用，坚决纠正执法司法工作中的不规范现象。
二、《意见》出台的背景和积极意义
笔者认为，《意见》出台的背景主要有两点：一是一段时间以来资本市场违法犯罪成本较低，上市公司财务造假、信披违法以及内幕交易、操纵市场等违法行为仍较为高发，发生了康得新、康美药业、獐子岛、乐视网等恶性案件，严重侵害中小投资者合法权益，破坏良好市场生态的形成，影响极为恶劣。二是保障注册制改革全面推行。当前，科创板和创业板已实行注册制，全市场实行注册制也已提上日程，在放宽前端准入的情况下，必须更加强化后端监管执法，否则将可能出现泥沙俱下、鱼龙混杂的局面，影响资本市场改革发展进程。
从《意见》的具体内容来看，除取消民事赔偿诉讼前置程序、开展证券行业仲裁制度试点、探索派驻检察制度、加强办案审判基地建设、发挥当事人承诺制度功能等较为新颖之外，大多数内容其实并不陌生，将其通过两办联合发文的高规格方式公布，其积极意义就在于再次明确彰显了中央对资本市场的高度重视。近年来，中央高层会议屡次强调，资本市场在金融运行中具有牵一发而动全身的作用，要增强发挥资本市场枢纽功能，可以说，党中央从来没有像今天这样重视资本市场！
其次，《意见》为进一步落实“建制度、不干预、零容忍”九字方针提供了遵循。明确将九字方针作为资本市场执法司法的指导思想，这对于加快构建更加成熟更加定型的资本市场基础制度体系，切实提高违法成本，坚决维护资本市场秩序和保护投资者合法权益具有重要指导意义。
最后，《意见》完善了中国特色证券执法司法体制机制的顶层设计。全面贯彻落实资本市场“零容忍”理念，靠证监会一家单打独斗不行，必须要加强统筹协调、形成合力，尤其公检法机关的协调配合，由中办、国办联合发文就将该项工作要求上升为国家意志，可以收到纲举目张、协调各方的效果。
三、《意见》对市场的影响
先来回顾一下我国资本市场发展历史上前两次“国九条”的情况。2004年1月31日，国务院发布《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》（国发〔2004〕3号，以下简称“国九条”），重点强调坚持资本市场改革的市场化取向，充分发挥市场机制的作用，坚持改革的力度、发展的速度与市场可承受程度的统一，处理好改革、发展、稳定的关系，坚持用发展的办法解决前进中的问题。此后，监管部门以“开弓没有回头箭”的勇气启动了轰轰烈烈的股权分置改革，一轮空前的大牛市应运而生，但随后出现了非常大幅的下跌。2014年5月9日，国务院发布《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》（国发〔2014〕17号，以下简称“新国九条”），重点强调要紧紧围绕促进实体经济发展，激发市场创新活力，拓展市场广度深度，促进直接融资与间接融资协调发展，提高直接融资比重。此后，资本市场也出现了一轮较大的牛市行情，但在过快加杠杆和去杠杆的过程中，股市出现了明显异常波动，其引起的后遗症可以说至今仍未完全消除。由上可见，过往两次“国九条”的关键词都是“发展”，并确实推动了资本市场一轮明显快速发展，但从一个较长的视角来看，都出现了市场大起大落，并没有真正实现持续、稳定、健康发展，这是我们所不愿看到、并应在今后极力避免的。
本次《意见》的关键词是“规范”，强调“建制度、不干预、零容忍”，着力夯实市场基础性制度建设，通过依法从严打击市场违法犯罪行为，推动形成良好的市场生态，笔者认为，这是真正对头的路——即法治化的路。资本市场交易具有复杂性、远期性、重大性、外部性等特征，这些内在特征决定了其必须是法治市场。如果没有完善的法治保障，投资者不敢把资金放在市场中做长线投资，将会滋生短期投机炒作心理，而难以培育长期投资文化。市场也只能是一个牛熊轮回的博弈市场，而不能真正成为国民财富管理的重要场所。只有真正建立完善了资本市场法治，市场违法行为受到有效的监管处罚，受损失的投资者能得到充分及时的赔偿，市场才真正有希望！《意见》出台后，有观点看空市场，认为这将影响市场资金参与的积极性。对此，笔者不敢苟同。也许短期会有所影响，但良好的法治绝对是资本市场长期的利好，即使那些短线炒作资金抛售离场，却会吸引更多长线资金参与。
四、效果如何关键看落实
综观《意见》全文，总体上较为原则，操作性还不强，因此有待于相关执法、司法机关研究制定更具体的操作细则，如检察派驻制度，派驻后的管理体制如何设计、派驻机构的具体职责如何定；取消民事赔偿前置程序后，如何解决中小投资者举证能力不足的问题；还有部分违法行为的认定规则和标准（如操纵市场）仍不明确、执法实践往往引发争议等等。徒法不足以自行，法律的实施效果在相当程度上取决于执法者和司法者。笔者认为，核心是两点：一是职业品格，即执法者、司法者要忠于事实与法律、公正无私、恪守职业道德、尊重常理常识，而决不能罔顾事实、徇私枉法、不讲职业良心、悖离常理常识。二是专业能力，即执法者、司法者要钻研业务、熟悉市场，并与时俱进、不断提高，成为岗位行家里手。笔者认为，以上两者中，品格比能力更重要。我们寄希望于广大证券执法者、司法者！
特别需要警惕的是不能走向另一个极端，即一味强调从严从快从重，而忽视了依法执法、规范执法。在当前强调“零容忍”的要求下，可能会有一种倾向，即认为查得越严越好、罚得越重越好，似乎只有这样才是“讲政治”，这就走向了另一个极端，是绝不可取的。在行政处罚上，要讲过罚相当、惩罚与教育相结合；在刑事处罚上，要讲罪刑相适应、要遵循刑法谦抑性原则。一定不能忘了从严的前面还有“依法”两个字，决不能把严打搞成了运动式的瞎打、乱打，否则就悖离了法治化，就变成了对市场法治的破坏，进而造成对市场及当事人的伤害。考虑到证券执法、司法中很多地方要运用裁量权（譬如：如何认定“明显异常”、“高度吻合”、“正当理由”、“合理解释”、“重大影响”），强调依法、规范地执法、司法就更有必要。
最后需要指出的，我国资本市场严刑峻法的时代已经到了，由此要求每个市场参与者必须高度重视证券合规。不合规的代价太大了，轻则民事赔偿、行政罚款，重则被刑事制裁。与其救火，不如搞好消防；与其治病，不如做好保健。只有切实做好证券合规工作，才能在资本市场新时代行稳致远、基业常青！
作者简介
黄江东
国浩上海办公室资深顾问
黄江东，法学博士，华东政法大学客座教授，上海交大凯原法学院、上海对外经贸大学法学院校外导师。担任上海仲裁委员会仲裁员，仲裁金融类案件多起。原为某证券监管机构处长，对资本市场法律法规及其应用有精深研究。
邮箱：huangjiangdong@grandall.com.cn
相关阅读
【特别声明：以上所刊登的文章仅代表作者本人观点，不代表本所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。】