伤其十指不如断其一指，突破地市国资改革困境需要这五板斧！

Original 华彩咨询华彩国资透视 2022-08-05

每天叫醒你的不是闹钟，而是知识

党的十八大以来，新一轮的国企改革不断涉“深水区”、啃“硬骨头”。尤其当下，国际舞台风云变幻，中美贸易战情况复杂多变，国内经济下行压力加大，处于“爬坡过坎”的关键期，因此在2018年10月9日的全国国有企业改革座谈会上，刘鹤副总理对2019年的国资国企改革提出了新的指示——伤其十指不如断其一指，要扎实推进国有企业改革，大胆务实向前走。

刘鹤副总理 | 图片来自网络

我们不难看出的是，一方面高层下定了决心，看准的方向、定好的任务就要咬紧牙关往前推进；另一方面，也不回避当下国企改革的复杂性与艰巨性，强调突出矛盾主要方面，不搞面面俱到，务求改革实质性突破。

众所周知，当前国企改革仍存在一些难点和痛点。其中，部分改革主体上热下冷的“改革温差”，以及一些地方、个别企业存在的改革“拖延症”，亟待解决。虽然以云南、上海、四川、广东为代表的省级国资国企改革取得了显著的成效，但是到了地市国资，情况就变得不么乐观了，地市国改推进大面上已然轰轰烈烈，但实际冷暖不均。

难道是地方真的不想推动改革吗？难道是地方领导不愿意有所作为吗？当然不是，而是这其中往往是有苦难言！全国各地我跑了很多地方，和各个地方的领导也都有过交流，我认为总结起来其实有这么几点：

1、历任官员把本市的发展资源寅吃卯粮式用于招商和做大城市盘子，现任的书记，市长们可用资源已经不多了，巧妇难为无米之炊啊！

2、投融资平台困局。当初出台了43号文之后使得投融资平台无处可躲，之前很多债务还能被认为政府债，之后开始几乎都被界定为企业债。虽然可以用ppp解燃眉之急，但紧接着1%公共预算红线又给ppp罩上了紧箍咒，而土地财政如今也靠不住了。说好的因城镇化、招商、产业升级而继续火热的土地财政爽约了，不来了。同时，在今年7月的23号文中也提到，要严格落实国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记，改革会出现很多插边球机会，如果控不严，平台公司及隐性债务就会翻墙传导到两类公司来，或者，造成新一轮的实际债务扩张，所以改革不能留糊涂账。

3、政府的资源与能力极限问题。政府资源少了，各种把低效无效资产装到投融资平台去融资的游戏玩不下去了，只能寄希望于强势财政的上市与招商引资的发力狂奔。可惜每个城市的发展阶段和体制的扭曲使得期限错配，资本结构错配，资产错配不可避免的发生，而且越需要资金就越错配，简直是破房偏遇连雨，大水专毁独木桥的现实版，没有比较就没有伤害的改革版。

4、政府购买服务与特许是投融资平台被抑制后的另一条出路，可是又被堵了。可是87号文又出来了，各地一片哗然。当然，我们都明白政府必须再给通道和出路，虽说不着急，可领导着急，任期要出政绩这是个铁条！

5、地市国资系统弱势。比起黄奇帆市长当年亲自兼任国资委书记，深圳、厦门、青岛高度重视国资委的特殊情况，现在更多的地方往往是管国资的分管副市长在政府也排位也就是中间，比起管财政的副市长往往要弱势，说不上话是很多地方国资委的大问题。

而且地方国资系统也吃不上劲。地方有投融资平台，有基础设施，有公用事业，有公益民生板块，有拿不出手的金融，但唯独少产业，少优先的市场化公司，少有前景的产品，少品牌，少上市公司（或有上市公司但少持股比例），少优质资产。就拿旅游一个产业来说，其优质旅游类资产，各地都是被民企碎片化拿走，想整合个旅游，难于上青天。

以上地方国资做不好的种种样样，其实，既有地市发展的阶段的原因，更有地市文化的人才，思维，地市改革氛围的原因，但有一点可以肯定，地市的国改必须深深根植于、依据于、出发于自身的问题。

要根据本地的实际情况做变通，这样才能会产生具有靶向效果的制度、方案、细则、措施。而在其他地方那些可以借鉴得东西也要积极去学习和调研，比如上海推广的容错制度“三个视同于”、云南出台的“1+1+X”新方案、山东“形成的“1+4”国有资本运营公司发展模式等。

那么地市国资国企的出路在哪里？改革到底该如何按照中央的要求推进？华彩认为，必须得把握如下这五点！

1、设计地区国资国企改革大战略，顶层设计要弄明白

为什么官员更喜欢财政而非国资委，梳理一下无外乎几个道理，财政系统更善于运作融资，财政系统更善于配置和平衡资金，财政系统更善于均衡的服务于地区战略。但这不是把很多资产留在财政，把财政的各种杠杆、政策，转移支付直接给嫡系企业的理由。把经营性资产集中到国资委的道理很简单，不是政企分开这么一句口号：

国资系统也能集中资产组织融资（虽然拿着国企资产去运作融资这个方面比财政系统能力和效果都要差一点），但国资系统最重要的是监管和促进国有资产保值增值，未来还可以更多更大融资。

国资系统可以通过国有企业的企业家和资本的价值的综合发展，进行引领性、过渡性、卡位式、平台式、服务式等各类不同目的的投资和布局。在不同产业，情况和阶段下发挥不同角色和功能，使得本地的产业迅速升级，经济结构有效调整。

国资负责经营区域全域国资。国资系统可以把本地资源（矿藏、森林、山川、河流、绿地、湿地、岛屿、荒地、滩涂），区位（交通干线、能源网、港口、机场、国家级新区、经开区、高新区、自贸区），资产（市政设施、体育场馆、公园绿地、道路桥梁、政府及事业机构资产、农村土地入市），壳资源（特许、牌照、上市资格、资质），市政公用设施，无形资产等对象进行市场化，企业化开发和经营，使之产生政府的全域资产经营及收益，这是我们搞国资最大的意义。

换言之，我们需要重新界定什么是国资经营的对象，比如重庆无中生有打造兰渝铁路引来惠普从而成就重庆电子产业生态，云南迪庆更名为香格里拉，思茅更名为普洱，广西巴马把自己打造为长寿之乡，河南登封打造少林寺品牌系列及运作嵩山论坛，吉林开发长白山水源，瑞典打造诺贝尔奖，新西兰向中国销售空气，迪拜系统的把自己打造为中东自由港和中东CBD，美国依托国防部高级武器计划局来动全美军事-科技-金融-工业型经济发展，欧洲集几个大国之力打造多国联合国企来推出高端产品空客，以上林林总总都是国资经营的典范。总之，这些作用和效能其实都是国资系统存在和新时期通过改革可发挥更大作用的基础。

2、切实理解国企改革目标与远景

形成高活力的国企到底有什么用？如果说很多最后一公里的产品，服务大抵都需要高效能的民企去完成，国企到底有啥用，国企最终会形成怎样的功能来支撑政府运作？这是此次国改首先要想明白的：

从大项目大客户走向广域性产品与服务。国企过去是吃基建饭，区域规划与大项目饭，客户就是政府，国企就是政府有形的手，乃至于就是政府的另一种存在形式。

但随着城市建设进程的加快，参与城市建设的经济主体的多样化，未来企业到底做些什么，是个深深深深的疑问？路子其实已经很清楚了，国企必须从做项目，做工程，服务于政府等集中的大客户的半闭运作形态走向做把之前的经验能力转化为普适性产品，打造可分布式运作的产品或解决方案之路上来。比如全国这么多国家级新区，高新区的平台公司，耀武扬威牛的不行，可是以比起华夏幸福、联东U谷、天安数码城这几家民营工业地产运营商就一下子弱下去了，为什么呢？

其实很简单，这些大平台最厉害也只是服务于唯一客户，顶多两条腿走路政府服务+市场，可是你我都知道二者的关系和比例，可是这几家民营工业地产运营商必须打造服务于各级多类政府的能力，所以光是在招商这一项能力上，就把国企给秒了。

这就是家养和野生的差异，其实也是政府老觉得国企你是我的抓手，你不能去外面发展，你必须全力服务于我地方规划之后，把国企圈养，隔绝了与市场之间的关系，撕裂了其受刺激、突变、进化的可能性。

国企不是要跟民企争抢市场，而是打造一个结果导向的共生关系。国企的作用很明确：不赚钱的民生公益项目必须去做；看不清未来的项目去引领带头一下；看的清路但民企没信心的项目先去把项目做起来；项目的核心科技，资源集聚之后，进行产业链切分，部分模块进行混改，形成合理的产业布局；项目做大做强需要大资本大生态链时深度混改，部分退出或全部退出。但一定要注意，国企的阶段性持股或选择性持股背后是要盈利的，或者说三五年下来是要综合平衡的，否则这种共生关系就没法维持了。所以国企的做强做优做大和民企并不冲突，要把国企的做强做优做大当成振兴区域的基础。

城市转型，经济转型，产业转型需要国企这个看得见，好指挥，功能强，可统筹的工具。具体可以讲很多，但我们还是尊重读者智商此处省略吧。

国企的非市场功能是政府最大的依赖（但一定要记得这个非市场化功能也在很大程度上需要通过市场化手段来发挥）。经济在发展，创新周期越来越快，国企除了市场化去参与经济大循环之外，还必须要有一个承担政府资本运作功能和可直接指挥功能的新型平台企业，协助政府完成在政府和市场之间的衔接、过渡、撮合、引导、加速、扭转、调节功能。

3、加快国资统一监管，尤其要推进实质性进入国资委统一监管

各局委办的经营性国资全部进入国资系统，地市国资规模往往不大，集中度还较低，负债比例高，资产不实情况还很严重，收益及现金流往往不优，再要不集中，就不知所谓了。集中之后，还需再次进行资本布局调整，从一些领域退出，进入一些新领域，优化与升级一些存量领域。最终，找到几个可堪做支柱产业种子选手的对象。

4、形成地区证券化推进管理一盘棋，形成地区资产负债表管理挂图作战

地方融资的规模与利率，及债务组合结构严重依赖资产组合与未来现金流，所以全域国资经营及收益是宽度，核心企业及项目打造是深度，创新投资是长度，金融资产集中优化是高度，通过这四个度来服务于区域资产负债表优化是此轮城镇化推进，政府职能转变与国改的一个迭加的重点。

区域如何打造上市公司，如何借壳，如何把低质量上市公司腾壳后配置给其他国企，缩短优质资产证券化之路，如何透过国有资本运营公司把国企的问题与包袱资产进行剥离后，推进这些改造后的国企引入战投，推进证券化，都是区域证券化之路。

5、迅速着手打造两类公司

国有资本运营公司是调结构的，不断优化地区国资所分布，集中的领域，使得国有资本一直在把五个方面不缺位：握未来创新的风口，左右局势的关键点，可放大的杠杆点，以及服务于社会资本的平台面，当然少不了民生保障领域。

国有资本投资公司是做产业的，原则上把区域内所有该产业相关资产都向其集中，形成一个该产业的运作大链条，它集中资产、资源，靶向协调政府职能，精准运作产业，组织产业，升级产业，乃至重构产业。

但最重要的是，到地市一级的国有资本运营公司本身就是国资委的实体化运作，地市国资委往往会把本地部分乃至全部企业的股权集中到国有资本运营公司，这样一来解决了国资委之前持有这些企业的股权完全没法进行任何运作的问题，更解决了国有资本运营公司进行资本运作的对象和依据问题，一下子就把一个我们过去忽略了的对象——众多委管企业的资本如何运作问题来了个深度解决。

当然各地往往采用夹层运作方式，简单的说是国有资本运营公司负责拿着这些国企的股权进行资本运作之事，而这些国企的运作重大决策与监管权力仍然在国资。往往国有资本投资公司的股权也都放到国有资本运营公司中去。

请特别注意：很多资源及国资基础一般的地市，国有资本投资运营如果设一家公司，其余若干国企都置于旗下，实质也是一种集中力量办大事的做法，同样可以考虑。

想学习如何打造两类公司？想了解2019年新一轮的国资国企改革趋势和走向？想知道大变局之下国企下的不确定性、风险、机会与合规该如何把握？想解决新格局下应对人力资源管理的难题？

为解决以上这些在国资国企改革中将面临的一系列“硬核”问题，华彩将在12月13—14日，在北京举行第三届中国战略家年会，与来自全国各地的领导们一起分享经验，共同解决难题！

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