回望2018国资国企改革——敢问2019路在何方

回望2018国资国企改革

敢问2019路在何方

2018年的国资国企改革进程已经完成了大半，回望过去这300多天，我们有在迷茫中不断地摸索与探求着新的方式方案，有把既有的改革案例推广至全国寻求普适与互惠，也有在与社会的不断互动中转化出的种种新理念。

国企资产证券化加速，投融资平台改造进入新境界，降杠杆新招频出，混改加速，财政系统监管国有金融资本惊破国资界，推进国有资本投资、运营公司改革试点新做法出乎意料，国资委在新一轮改革中重找自身位置，监事会划归审计署管理，立体监督体系打造，股权激励加速，国企激励老大难问题急需突破！

委

企

部

委：国资委；企：国企；部：财政部

除此之外，《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》、《2018 年降低企业杠杆率工作要点》、《关于进一步明确规范金融机构资产管理业务指导意见有关事项的通知》以及国企改革“双百行动”等都对国有企业的发展提出了新的要求, 带来了新的挑战。

对于被称为改革实践者和市场经济探索者的国企改革领导小组组长刘鹤来讲，对于始终处在中国改革开放最前端的国有企业来讲，对于肩负国企改革重任的国资系统来讲，在接下来几个月、一年乃至五年的时间中：

国资国企改革路在何方？如何在高质量发展的驱动下进一步加强国资国企改革？在目前所处的大变局之下，国企的不确定性、风险、机会与合规管理又该如何应对？

一重重问题摆在面前，一道道难关等着攻克，一个个答案等着解答！

在深刻领会中央改革意图和把握改革基因图谱的基础上，华彩将再次深度解读2018年国资国企改革背景路线图，为2019年的国资国企发展布局助力！

一

2018国资国企改革政策时间线

2018年1月14日，《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》发布。

2018年5月18日，《上市公司国有股权监督管理办法》发布。

2018年5月25日，《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发〔2018〕16号）发布。

2018年5月28日，科技部、国资委印发《关于进一步推进中央企业创新发展的意见》的通知。

2018年6月30日，《关于完善国有金融资本管理的指导意见》印发。

2018年7月18日，财政部关于贯彻落实《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》的通知发布。

2018年7月26日，《国务院办公厅关于调整国务院国有企业改革领导小组组成人员的通知》（国办发〔2018〕64号）发布。

2018年7月30日，《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）发布。

2018年7月30日，国资委印发《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》。

2018年8月8日，《2018年降低企业杠杆率工作要点》发布。

2018年8月14日，《关于进一步明确规范金融机构资产管理业务指导意见有关事项的通知》发布。

2018年8月17日，国务院国企改革领导小组办公室召开国企改革“双百行动”动员部署视频会，国务院国企改革领导小组办公室主任、国资委主任肖亚庆会上宣布，国企改革“双百行动”已经正式启动。

2018年9月13日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》。

2018年9月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央企业领导人员管理规定》。

2018年11月9日，《中央企业合规管理指引（试行）》发布。

回顾2018年，尤其是年中年末发布的诸多政策文件，在大多数的地方与单位都尚未能得到有效落实，如何实现各政策文件的相关要求，如何助力国资国企的高质量发展，都为国资委、国企的2019年规划隐喻着新的方向与要求。2019，国资国企改革会唱出怎样一首歌曲，来让全世界人听到中国企业的风采，我们翘首以盼、拭目以待。

二

主旋律🎶：中央加码国资国企改革

从2018年全年的政策发布来看，中央对国资国企改革进程提出了更高要求，认为可以在更注重顶层设计的同时更锁定改革的落实，把一些被证明是好措施好部署（比如混改、股权激励、市场化招聘与市场化薪酬等）大胆推进，更好更深入地进行国资国企改革。

在今年7月之前，政府多方面推动了国资国企改革的进程，梳理了若干模式和样板，建立了在混改、股权激励、市场化招聘、剥离社会资产、两类公司改革、国资统一监管、国资委自身职能改革、党建等方面的良性实践和创新。

国企改革实践走到今天，这些创新和推动依然在闪烁着光芒，但是从中央乃至更宏观的国际局势来看，国资国企改革进程与中国目前面临的国际局势与经济发展所需还有一定的空间。具体表现在：

1. 国资委自身的角色，功能到底该怎么改上面莫衷一是，争论和困惑并存。

2. 国资到底怎么管资本，管资本到底是管什么？是管好基金和市值？还是管好资本运作和评价，保值增值？还是管好国有资本在市场经济和现代经济体系中的分布结构？

3. 经营性国资到底怎么统一监管，为什么要统一监管，要达到怎样的目的，怎么解决国资委与金资委，文资委的关系，是三者并列各负其责，还是基础和框架管理（统一制度，统计，评价）在国资委，其他功能各自延伸展开？争论还在持续。

4. 国企国企改革进行到今天，对基础设施建设支撑、基础产业结构调整支撑、经济社会发展及城市化进程推动是充分而足够的，而对新旧动能转换和高质量发展、创新驱动的支撑还有一定潜力可以挖掘。

5. 国企体制机制优化探索试点做了不少，不管是党建嵌入公司治理，还是混改，职业经理人，市场化招聘，但推进的过于谨慎，少数试点对于庞大的国资存量来讲，影响和推动还是太弱。

6. 国资国企改革进一步夯实了国企的实力、竞争力，优化了产业丰度，但是在如何建立国企与民企的和谐关系，如何发挥国企在创新引领、国际化引领、市场化引领等方面的作用，还可以做的更好。

7. 对于混改、市场化招聘、市场化薪酬、股权激励、公司治理、证劵化等能够促进国企更进一步成为合格市场主体的若干方面推进还可以做的更好。

8. 在过去三年里面，对1+N制度设计所涉及的若干敏感和需要改革勇气的领域落实赫尔突破性不足，致使各界国资国企改革的前景、深化程度及力度的信心走低。

9. 财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责，又该如何加强国有金融资本统一管理。

以上问题（也包含相关延伸问题），是2018年的国资国企改革正在着手解决的问题，其中有些已经得到一定程度上的解决，随着改革逐渐深入到深水区，在2019年，啃硬骨头、硬桥硬马打巷道战的时候到了。

三

主唱🎤：国资国企改革不是国资委一家独唱

自今年国企改革领导小组人员调整以来，国企改革领导小组成员来自国资委、中组部、中改办、国务院、发改委、工信部、司法部、财政部、人社部、统计局、“一行两会”等部门。从国企改革领导小组的构成可以看出，中央已经更深刻地认知，国资国企改革不只是国资委一家的事，也是财政部的一件大事，更是全党全国的一件大事。

23号文将财政部门纳入国资国企改革的主要负责单位之一，与国资部门一同承担国有资本投资、运营公司的改革重担。这无疑是国资国企改革进程中浓墨重彩的一笔。

1. 国企改革领导小组人员结构与运作方式体现了国家制度优势

2. 国企改革领导小组把打开铺子搞改革，在机构改革过程中促改革给实体化了。

3. 国企改革领导小组也是一个用国企改革倒逼部委改革的创新结构。

4. 体现了中国经济的定力，体现了下一步在国企改革过程中，各个部委都是支持者，服务者，参与者。同样国企改革也要成为各个部委推进工作的借力者，协同者。

5. 展现出中国政府对中国经济发展的引领驱动、布局、风险和强有力管理的路径创新和组织创新，。

6. 发改委等多个部委共同来完成国企改革的组织协调与推动，不仅能够把国企改革的很多问题从政策孤岛、改革孤单、推动孤岛、管制孤岛走向贯通

7. 更进一步来看，能够使得国资国企改革在若干部委层面也成为其工作重心之一，使其在出台政策时能够与国资国企改革相共振。

8. 财政部门获集中统一履行国有金融资本出资人职责，对两类公司的影响重大而深远，更对国资国企改革的方向进行了重新的定位。

换言之，今年以来的国资国企改革责任主体推定，也贯彻着在国务院层面形成国企改革命运共同体的新改革思维。而在即将到来的2019年，国资国企特别是国有资本投资运营公司监管角色改变的落实与否，必将深刻影响未来两类公司的发展愿景。

两类公司：有人说我会嫁给财政部，有人说我会跟着国资委哥哥一直长相厮守。眼看2018年就要结束，2019年我还要继续飘忽不定的生活吗？我不愿这样，不愿...

四

前奏♬：国企改革与七千万中小企业命运相连

而就在11月16日国务院国资委与全国工商联召开军民融合发展座谈会，进一步加强国有企业与民营企业深度合作。也充分说明了这一点。在2018年趋近年底的时候召开这样的座谈会，注定是要为2019年的国企与民企共同发展定下鲜明的基调。

除了国务院副总理身份，刘鹤还同时担任国务院促进中小企业发展工作领导小组组长、国务院国有企业改革领导小组组长两个关联度和互赖性极高的角色，从这个切入点，我们可以真正意识到：中国国资国企改革离不开中小企业！

1. 国企改革领导小组刘鹤同时身兼多个国务院小组组长或负责人，特别是身兼国有企业改革领导小组组长、国务院促进中小企业发展工作领导小组组长，其实是中央意识到七千万中小企业的命运与国企的改革是分不开的，这不仅是鱼与水的关系，在今天的市场经济、消费经济的引领之下，国有企业与民营企业的关系，不可能分得清，这种血脉相连的生态，在改革上一定是牵一发而动全身。拆掉一堵墙是此轮国企与中小企业改革融合的核心内涵。

   
   

2. 合理的国企与民企的关系是一个接力棒模式；国企的特点和身份决定了其对前瞻、战略、源头、基础性产业和科技比较关注，对于涉及国防、政府、政策、规划、金融、公共产品的若干创新点的把握有先发优势。而民企也因自身特点与身份，对于盲区冒险、信息不对称决策、成本、效率、执行力、市场渗透、激励手段等优势可以发挥的极为充分，所以国企跑好创新与突破第一棒，民企接好第一棒跑出市场化和消费利好驾驭第二棒实在是天作之合。

   
   

3. 只关注国企做强做优做大，势必会对民企产生挤出效应。前几年，甚嚣尘上的民营资本的脱实向虚，以及近几年社会资本投资总额下降，用事实说明了这一点。

   
   

4. 没有国企改革作为创新氛围突破氛围环境改造氛围，单纯的中小企业的发展从成本化到规模拼杀到多元化狂奔以及阶段性投机与市场套利是不归路。

   
   

5. 国企与民企的合理关系应构筑在国企通过引领作用打开发展空间，中小企业之后再来进行突破，以及国企创新、打开内部市场、带动民企进入全新领域，比如说军民融合。

   
   

6. 国企在若干发展领域广泛和民企携手，运用民企的科技创新、体制机制创新，既改善自身的运作又优化自身的竞争力，这也是当前所推动的混改的核心追求之一。

   
   

7. 国际化领域中，国企与民企抱团出海，国企做破冰船，民企跟进，国企突破政商关系，民企用灵活性与市场竞争能力进行国际化生根。

   
   

8. 亦或是国企不断在基础研究、在关键技术突破、关键模式突破上做好引领。

   
   

9. 在市场最后一公里，产品的成本，在生态链的细腻程度和颗粒度上，民企展现出自己的优势。国企改革与中小企业发展命运相连，改革相生，命运相依，已成为铁的事实。

   
   

10. 国企的改革红利要传导到民企当中，国企改革不光要有利于国企，更要有利于全国，民企的创新融合也一并衍生到国企当中，使得国企也能享受到民企创新带来的影响。

在2019年，高质量发展一定会把国有企业改革和中小企业改革深刻地衔接在一起，体现一种大国企改革观，而非关门造车，体现一种把国企和民企视为一种生态来改革的更整体的改革思想而不是割裂的改革思维，体现出“国企好了民企会更好、民企好了会推动国企好”的互惠思维。

大家好才是真的好！

民企&国企

五

主歌♬：未来市场决定资源配置

通过市场配置资源，促进国企成为市场主体，用若干市场手段解决国企存在的问题，培育整个中国的市场经济、市场氛围，完善中国社会主义市场经济体系的结构，构建现代市场体系。进一步市场化，任重而道远。

结合前面的时间表，回望国资国企改革的推进，这些初心的落地还可以做的更好。

1. 在使企业成为合格市场主体，去除其行政色彩、行政手段介入、行政心态和非市场化因素上有若干深层次问题未能触碰到。

2. 围绕着市场逻辑的重组、整合、混改尚未成为核心路径。

3. 在混改、国企股权流动、国企资产处置、知识产权管理等方面市场化手段的应用还有待进一步提升。

4. 国企资产、债务、资本、资源的流动通道仍待进一步完善

5. 更进一步来看，区域在应对过去一段时间的投融资平台债务高企、金融风险警钟高响、地方基建任务民生任务与国企融资能力落差等问题面前甚至采用了更多的行政手段、行政措施和带有行政思维的非市场化整合做法，这些做法短时间内解了地方的渴、松了地方的绑，但长期来看，这些行政化的冲动和围绕政绩与地方主观争面子工程的做法又回过头来伤害了市场化的改革进程。

6. 如何让国资国企充分认识到市场化的魅力，学会运用市场化手段解决之前的行政遗留问题、历史积累问题，以及在面对可以采取多样化措施解决的问题时，如何考虑到不同手段的后遗症进而进行科学决策，都属于市场化的核心问题。

7. 除此之外，更焦灼的是国企还困在“如何理解市场”这一困境中无法自拔。首先，世界上并没有一个标准的市场经济，每个国家的市场经济都是结合自身经济社会金融政治等各方面特点而个性化出的复合经济体系，中国的市场经济亦是如此。但是，如果让中国的市场经济与全球各国的市场经济对话，既要满足于一些公共语言，又要形成自身的独特优势。

外部的挑战和波动是永恒的，是各种外部问题在不同阶段下动态矛盾呈现的产物，但是内在的定力和主题是持续的，是一以贯之的，而市场化就是其中一个核心脉络。

把庞大的国资国企及核心影响圈直接带动的要素进行市场化，不仅对整个中国的发展、中国市场经济和现代经济体系的培育是一个核心突破引擎，更重要的是，是市场体系建立和现在经济体系建立的龙骨和主脉络。

市

场

体

系

六

副歌🎧：分层分类积极稳妥推动混改

先来说说积极这个关键词，比之于以前的稳妥，有序推进混改，这次刘鹤讲积极推进混改很有嚼头。所谓积极推动混改，就是之前混改过于谨慎，对混改可能引发的问题推诿塞责，尤其是面对追责问题，对或有的国有资产流失潜在风险缺乏担当。也缺乏中央相应科学政策安排后，出现了上面热下面冷的不对称格局。

此轮积极推动混改无外乎5件事

1. 中央层面对混改的科学看待以及对混改乃至更广义的改革出台，各种容错政策及措施，对冲单纯的追责制度所可能产生的抑制效应。即既要追责，又要对特殊情境进行容错，如此才能中性乃至积极推动混改。
   

2. 各地在试点经验总结，多模式推动混改等问题上注重市场手段，合法合理加快推进。

3. 对于混改的核心问题——资产定价与追责，必须进行政策设计对冲，比如对于追责制度，必须要有相对应的措施和手段来调和，改革不能一根筋。

4. 对于各地混改中出现的乱相，既要及时追查，还要注重把主观故意和客观过失分开，把勇于担当改革重任和目无法纪观念分开，把给改革者松绑宽容与纵容非法操作分开，一句话要给个说法，不要悬着，否则改不动。

5. 要及时总结各种模式与经验，要推动一大批优质社会资本，全方位介入混改。支持有担当，有作为的社会资本承担更重的角色与任务。

第二个关键词：混改的分层分类推动

1. 最早的分层是讲三四级公司先混，二级逐步跟上，本级先不动。
   

2. 再后面的混改主要是推在三产，多经，服务板块的公司中先推混改。

3. 新的混改做法已经很牛，很多省属国有在本级层面已经在探讨混改，比如云南省。

4. 在继少数央企试水作为核心二级公司的上市公司混改之后，少数央企本级混改的声音已经有一定的市场。

5. 为了加快混改，推进混改质量，国资管理系统对母子孙不同层级的混改进行不同级别的授权和管理已经是迫在眉睫

6. 再来看看对各级推动方，包括国资委、国有资本运营公司乃至于对重大混改具有领导责任的政府方，如何对不同类别的混改进行区别对待，对商业一二类、公益类和国家安全类等不同类型企业的混改进行区别对待，已经是个挑战。

7. 再往深刻里探讨，如何对特殊情境进行一定的授权和决策简化，甚至是一揽子授权：比如对于国资与社会资本共同出资新设企业，国资在二级市场购买公众公司股份，国资委作为实际控制人的公众公司股份在二级市场向社会资本流动等特殊情形进行分类及场景化管理势在必行。

8. 对涉及国家安全、国家网络主权、产业竞争力、生态与环保竞争力的国有企业的个性化混改路径、个性化改革如何进行场景化处理。既要注意科学的分类分层，又要避免把分类分层搞成一事一策，还是要努力出台具有较强指导意义的操作细则，有利于混改更好更快更高质量地推进。

换言之，混改本来是中国国企最快通向市场化的一条快车道，但目前来看，中国企业对如何更快更好走向混改的认识和手段、紧迫性仍然不足，阻挠了国企改革取得更好的成效。

弦外之音

更准确、科学地把握混改，有效地混改，必须深刻理解混改的七个由浅入深的层次。

1. 股权结构调整

2. 在特许经营及特许领域发展公私合营（PPP）

3. 区域全域国资经营全方位合作

4. 国企以基金为主要手段的股权及产业投资

5. 资本运作方面深度合作

6. 把一个国企改造为一条（多条）有机的产业链

7. 把国资国企改造为开放的创新生态与经营平台
   

通观这七个层次一个比一个牛的混改境界，可以明显看的出来，那种把混改理解为引入民资或向民资投资，顶多搞点均股合资层次的混改观点是多么原始和肤浅。2018年已经把这些问题进行了针对性的解决，如部分地方的全域国资经营已经开始进行，引入多层次多维度多形态的社会资本。在2019年，这些境界依然是混改的主要依据。

七

桥段🌉：国企改革与外交密切相关

1. 不管是过去还是未来，中美中欧贸易结构中中最焦灼的无外乎政府采购放开、知识产权保护、国企去特殊化，这几项当中无论是哪样，都和国资国企改革紧密地衔接在一起。

2. 反过来说，在美欧对中国并购进行拒绝，政治化地形成中国威胁论默契之后，中国国企的国际化进程实际上受到很大的阻碍和干扰。需要有一个机构在国企改革和对美欧经贸关系优化中做好统筹

3. 中国国企改革既有与美欧进行合作打造知识产权与创新的生态链，也有中国制造与德国4.0、美国再工业化、再科技化等命题的激烈碰撞，未来如何协调这些碰撞，也是一个关键问题。

4. 美欧在新平庸主义出现后出现了民粹主义与再工业化、再科技化风潮，欧盟则是走上了扩容与贸易再开放之路。在这样的背景下，中美欧都在进行产业结构调整，贸易结构调整，科技结构调整以及在新的国际局势下的金融政策的有效应对。这就需要一个顶层设计，一以贯之落地的特殊管理结构，所以新国企改革领导小组是应时而生。

5. 中国创新驱动离不开欧美资本，科技，创新者及各类机构的参与。

6. 中国的开放离不开与美欧的关系再构筑。与美欧的经贸往来，离不开国家力量和主轴（国企）的参与和带动。

7. 不仅一带一路需要国企及其朋友圈的引领与参与，下一步更广泛的命运共同体建设，仍然需要更市场化的国企的身影。

八

插曲🎵：实体转型与金融改革逐渐融合

考虑到刘鹤在是国务院促进中小企业发展工作领导小组组长、国务院国有企业改革领导小组组长的同时还是中央财经委员会办公室主任，再考虑到中央对金融监管问题格外重视把一行三会机构调整为一委（金融稳定委员会）一行（人民银行）两会（银保监会，证监会）以来，金融改革如何推进已经牵动了太多人的心，2019金融改革路在何方更与相关国企的生命线息息相关。

1. 国内的金融监管顶层设计已经出步形成，资本市场改革、金融机构改革必将是重大命题。

2. 中国金融体系如何进一步脱虚向实，金融为产业服务这一命题如何实现

3. 自从六月末《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》颁布以来，财政部将如何受托管理国有金融资本已经引起很大关注，尤其这必然和国企改革牵扯到一起，更引发了中国产融结合将往何处去的思考与困惑。

4. 今天的大量的国有企业，一手做实体经济一手发展金融业务，其中既有很虚的融资性贸易、套利型利润，也有大量良性的用供应链金融、产业链金融来优化自身产业竞争力的产业实践。就看下一步怎么取舍了。

5. 中国金融改革进程不仅影响着如何实现人民币的国际化，如何应对未来一段时间里甚至有可能引发的金融层面的各种风险

6. 大量的国企自行打造金控板块，尤其央企动不动要利用自身特殊优势打造全牌照金控，形成复杂的产融结合优势和特殊牌照集结优势。

7. 中国的金融改革有一个政府层面很基础的追求动因——力图通过打造多层次金融市场，使得人民群众可以获得资产性收益，通过与改革共振的资本市场的成长与发力，持续培育大量改革受益者，培育海量中产阶级。可惜，这个任务今天来看并没有根本性突破，此轮中美贸易争端的演变过程中，中美资本市场的一涨一跌不由得我们得出一个直白的结论：比之于西方主要国家资本市场的价值发现型特征的凸显，中国资本市场的投机型特征仍然如此突出。

怎么对这些问题进行客观而因地制宜的看待和处理，也要看2019年，能不能把国企改革与中央金融改革工作议程进行有效的对接。

结语

• 改革，尤其为围绕高质量发展的改革，需要伟大梦想、伟大斗争、伟大工程、伟大事业来支撑。

• 此轮变革的本质，那就是中国是改革方法论的再革新：顶层设计+系统改革+结构改革+制度改革+治理改革+靶向改革+局部改革+基层改革+问题导向改革+倒逼改革+试错式改革+盲区改革+赛马式改革+并行式改革+复合式改革。

• 再把镜头拉远，看看十九大后，以开放为核心，以金融和市场化为主抓手的改革落地路径，我们可以推测，最终中国将大概率形成改革的大网络化，系统化，渐进与突变结合，分层次化，并行化，宏微兼顾化的改革施工图。

• 在2019，保持定力，按照一个系统施工图来做，短期看着好像灵活性不够，但长期的战略性，系统性，生态性绝不是蕞尔小国和战略短视国家，阴谋有余缺少战略眼光的好战国家们所能追求的。

• 中国方案，中国优势，中国道路已经展开。有定力，不为外部所波动，坚持，布局，远景引领，奋斗！！