国浩视点 |《中央企业合规管理办法》要点解读及对上市公司合规的启示
自2015年国务院国资委在《关于全面推进法治央企建设的意见》中明确提出打造法治央企目标以来，合规管理一直是央企工作的重要组成部分。2016年国资委在中国石油、中国移动等5家央企启动合规管理体系建设试点工作，2018年专门印发《中央企业合规管理指引（试行）》（以下简称《指引》），随后陆续出台了14件系列合规指南，指导央企加快推进合规管理体系建设。2022年是央企的“合规管理强化年”，为进一步推动企业合规管理工作迈上新台阶，国资委于9月14日出台了《中央企业合规管理办法》（以下简称《办法》），并将于10月1日起正式实施，正式翻开了央企合规管理的新篇章。本文将从《办法》的要点解读及对上市公司的合规启示两方面展开。
一、《办法》的要点解读
(一) 从倡导性规定上升为强制性规定
(二) 强调党在央企合规管理中的作用
(三) 理顺合规组织机构的作用与职责
(四) 明确分级分类制度建设体系
(五) 构建系统的合规运行机制
(六) 重视合规文化软实力建设
(七) 技术赋能合规管理信息化
二、《办法》对上市公司证券合规管理的若干启示
(一) 合规意识方面，抓住“关键少数”这个牛鼻子
(二) 组织架构方面，董事会下设合规委员会
(三) 合规制度方面，日常证券合规与危机应对证券合规相结合
(四) 合规评价方面，引入独立第三方评价机制
三、结语
一、《办法》的要点解读
(一) 从倡导性规定上升为强制性规定
从效力层级看，《办法》的出台，表明对央企合规管理的要求已经从一般性的倡导建议上升为具有法律强制力的部门规章。具体而言，《指引》更多的是一种政策引导，不具有法律强制力，若央企未按照《指引》相关建议搭建合规管理体系，不会产生直接法律责任。而《办法》则属于部门规章，其相关规定对央企具有法律上的拘束力和强制力，若央企未严格落实《办法》、未搭建合规管理体系或者所搭建的合规管理体系未达到《办法》之要求，则将承担相应的法律责任。
从国家层面对待央企合规的态度和决心来看，央企合规势在必行。《办法》第1条开宗明义定义立法目的，“为深入贯彻习近平法治思想，落实全面依法治国战略部署，……。”可见，央企合规已不再是简单的企业内部管理规定，而被赋予了国家战略意义。《办法》第6条明确了经费保障，“中央企业应当在机构、人员、经费、技术等方面为合规管理工作提供必要条件，保障相关工作有序开展。”意味着将从财政上大力支持央企合规管理的建设与运行。
(二) 强调党在央企合规管理中的作用
合规依据方面，《办法》首次将“党内法规”明确规定为一种合规义务。《办法》第7条规定，“中央企业应当严格遵守党内法规制度……。”央企的合规体系建设需要时刻坚持党的领导，党内法规覆盖的范围更加细致、全面，将党内法规作为合规依据，实则对央企合规管理体系建设提出了更高的要求。
组织与职责方面，《办法》第7条新增“党委（党组）作用”，明确规定“党委（党组）发挥把方向、管大局、促落实的领导作用，推动合规要求在本企业得到严格遵循和落实，不断提升依法合规经营管理水平。”
合规文化方面，《办法》第29条规定，“中央企业应当将合规管理纳入党委(党组)法治专题学习，推动企业领导人员强化合规意识，带头依法依规开展经营管理活动。”企业党委亲自带头学习合规管理相关知识，对于大型企业来说，无疑可以起到自上而下培养合规文化的效果。
(三) 理顺合规组织机构的作用与职责
图 1 ：合规管理组织架构图
关于合规管理组织架构（见图1），《办法》在《指引》的基础上，保留了董事会、经理层、合规委员会，新增了企业第一负责人和首席合规官的相关规定，同时实质上规定了此前多次强调的“三道防线”制度。经调整，央企合规管理组织结构更为清晰明确，各岗位职责也更为细化具体，有助于合规管理的落地执行、取得实效。
《办法》重新整合和梳理了董事会和经理层的职责。一是删除了《指引》中关于监事会的职责，将监事会部分职责与董事会、经理层整合；二是将董事会的职责定位为“定战略、作决策、防风险”，经理层的职责定位为“谋经营、抓落实、强管理”；三是细化职责具体内容，如将原先董事会“批准企业合规管理战略规划、基本制度和年度报告”的职责拓展为“审议批准企业合规管理基本制度、体系建设方案和年度报告等”及“研究决定合规管理重大事项”两项职责，职责内容由抽象转为具体。
《办法》明确划分了第一责任人、合规委员会、首席合规官三大角色定位。第一责任人由企业主要负责人担任，其职责为组织、推动和实践企业的合规经营，压实企业负责人的合规职责，可以切实发挥其领导作用，确保合规管理工作的权威性；合规委员会的主要职责为组织领导和统筹协调，研究解决重点难点合规问题；首席合规官由总法律顾问兼任，并对主要负责人负责，领导合规管理部门开展相关工作。
《办法》隐含了合规管理“三道防线”。2006年国务院国资委发布的《关于印发〈中央企业全面风险管理指引〉的通知》中首次将“三道防线”制度引入央企管理领域，《办法》虽未在条文上使用“三道防线”的文字表述，但在合规管理架构上采用了“三道防线”的风险管理方式。“第一道防线”是业务部门，主要负责的是业务领域的日常合规管理工作，包括制定本部门业务领域的合规管理制度和流程、开展合规风险识别和隐患排查、及时发布合规预警、合规审查、合规风险处置等，并明确由业务骨干担任业务部门的合规管理员；“第二道防线”是合规管理牵头部门，主要负责的是起草企业的合规制度和工作报告、对经济合同和重大决策进行合规审查、对企业的合规风险进行识别和应对、开展合规管理体系的有效性评价、处理举报事宜、开展合规培训等，并明确央企要配备专职合规人员；“第三道防线”是纪检监察机构和审计、巡视等部门，主要负责对合规要求落实情况进行监督，对违规行为进行调查、追责等。
(四) 明确分级分类制度建设体系
《办法》专章规定“制度建设”，可以说是央企合规建设的最大亮点之一。此前，《指引》仅提出重点关注的领域、环节和岗位等合规要素，未对制度框架体系作出系统规定。此次《办法》在制度建设体系方面做了大幅修改，基本明确了制度的逻辑架构和组成。
关于分级管理，《办法》第16条规定，“中央企业应当建立健全合规管理制度，根据适用范围、效力层级等，构建分级分类的合规管理制度体系。”同一企业内部不同部门、不同业务领域、不同时期，所面临的合规风险均有所差别，分级管理有助于精准管理、因势利导。
关于基本制度，《办法》第17条规定央企应制定合规管理基本制度，明确合规管理总体目标、机构职责、管理流程、考核监督等内容。实践中，央企可以《办法》为基础，结合自身特色和需求，制定符合企业实际的基本制度。
关于专项合规管理指南，《办法》第18条规定，“中央企业应当针对反垄断、反商业贿赂、生态环保、安全生产、劳动用工、税务管理、数据保护等重点领域，以及合规风险较高的业务，制定合规管理具体制度或者专项指南。”在《指引》的基础上，《办法》新增环保、劳动、税务、数据等作为重点合规领域。当然，具体还应结合企业自身实际确定高风险合规领域，进而制定专项合规方案。
(五) 构建系统的合规运行机制
《办法》新增了系统性的合规运行机制。一是建立合规风险识别预警机制，全面系统梳理经营管理运用中存在的合规风险，并发布预警，由合规部门管理合规风险库，组织业务部门定期更新完善；二是建立合法合规性审查机制，并将之作为重大决策事项的必经前置程序；三是建立合规风险应对机制，发生重大合规风险事件时，合规委员会统筹领导，最大限度化解风险、降低损失；四是建立问题整改、合规举报等机制，从合规制度的复盘调整、完善内部漏洞等方面完善企业管理机制；五是建立合规报告制度与协同制度，即重大合规风险事件需要及时向国姿委和有关部门报告；六是建立合规评价制度，企业适时就合规管理开展专项评价，并应强化评价结果的运用。
(六) 重视合规文化软实力建设
《办法》新增合规文化建设专章，可见对合规文化建设的重视，也侧面体现合规文化的重要性。一是增加领导专题学习，《办法》第29条明确将合规管理作为法治建设重要内容纳入党委（党组）定期专题学法内容，提升领导的合规思维、法治意识，进而推动央企从上而下开展合规经营管理；二是拓展合规培训机制，《办法》第30条明确要求制定年度合规培训计划，将合规管理作为管理人员、重点岗位人员业务培训、新员工入职必修内容；三是单独展开法治宣传教育，《办法》第31条在制定合规手册、签订合规承诺的基础上新增开展合规宣誓方式作为合规理念传达的重要方式。
(七) 技术赋能合规管理信息化
《办法》第六章提出利用技术赋能，实现合规管理的信息化。要求企业要加快建立合规管理信息系统，运用信息化手段将合规要求嵌入业务流程，强化过程管控，针对重点领域、关键节点进行实时动态监测，实现合规风险即时预警，对违规行为主动截停。提出要加快推动合规管理信息系统与本企业其他管理信息系统、国资委国资监管信息系统互联互通，实现基本数据共通共享。信息化建设是助力企业合规管理的重要手段，也是对数字化时代企业合规提出的新要求。
二、《办法》对上市公司证券合规管理的若干启示
截至2021年底，我国A股市场共有1,317家国有控股上市公司，数量占比约为28.2%；国有控股上市公司的A股市值约为33.54万亿元，市值占比约为34.74%。[注1]国有控股上市公司在国民经济中占有重要地位，特别是涉及煤炭、石油、钢铁、航空、航运、军工、制造、通信、电力、金融等行业的大型国有控股上市公司，其发展直接关系国计民生，对中国资本市场发展具有重大影响力。我国现有法律法规对国有控股的上市公司的治理结构和规范程度的要求均严于非上市公司，尤其是新《证券法》及《刑法修正案（十一）》实施后，上市公司因证券合规所引发的法律风险大大增加，法律责任也大幅加重，因此，在落实《办法》关于合规管理相关规定的过程中，国有控股上市公司还应结合证券领域法律法规及规则等，重点关注证券合规管理体系的建设。
(一) 合规意识方面，抓住“关键少数”这个牛鼻子
上市公司控股股东、实际控制人、董事、监事和高管等被称为是“关键少数”，在公司治理中具有举足轻重的作用。证监会主席易会满对上市公司“关键少数”提出了明确的合规要求，“违法违规行为损害市场信心，也最终伤害企业自身发展，得不偿失。希望大股东和上市公司董监高坚持以法律法规为准绳，认真学习遵守证券法、公司法和刑法等法律法规，切实做到敬畏法治、尊法学法、守法用法、诚信合规。”历年监管实践亦表明，“关键少数”是证券违法违规行为的高发群体，抓住“关键少数”就是抓住资本市场治理的“牛鼻子”。申言之，只有先提升“关键少数”的合规意识，才能以点带面，强化上市公司整体合规意识。
在强监管、严监管的背景下，国有控股上市公司的控股股东、实际控制人及董监高等“关键少数”首先应当提高合规意识、认识合规所创造的价值，从被动接受监管机构的合规检查或调查转变为主动迎接常态化的合规建设与运行，自上而下、由点带面强化合规能力，进而守住合规底线、抵御合规风险。
(二) 组织架构方面，董事会下设合规委员会
上市公司内生约束机制是其规范运作的关键，规范上市公司治理和内部控制是提高证券合规能力的根本举措。《办法》对央企合规体系下的组织和职责作出了明确细化规定，具体到国有控股上市公司，笔者建议，首先应当在董事会下设合规委员会，并直接对董事会负责。
具体措施为：一是明确合规委员会的法律地位，合规委员会与战略委员会等平级，属上市公司委员会之一，配备专人负责，明确赋予合规委员会识别分析内部合规风险、对合规运作及内控制度的执行情况进行监督的职责，并将之写入公司章程；二是强调合规委员会独立履职，指定公司相关高级管理人员负责合规委员会，且该人员不得兼任与其负责的合规委员会职责相冲突的其他职务，以此提高合规委员会履职的独立性；三是加强合规管控，合规委员会通过信息披露和董监高履职的合规管理、内幕交易的风险防控等重点工作的开展，不断完善与注册制改革相匹配的内控与合规体系，及时发现公司的合规风险，及时介入、化解、改进，推动上市公司持续健康发展；四是倡导在合规委员会下设合规部，可单设合规部，也可与审计、内控等部门共设为一个部门，总的原则是把该项职能完善起来，发挥其合规工作牵头、组织、落实的职责。
(三) 合规制度方面，日常证券合规与危机应对证券合规相结合
《办法》的“制度建设”一章提出，中央企业应当建立健全合规管理制度，根据适用范围、效力层级等，构建分级分类的合规管理制度体系。笔者认为，具体到国有控股上市公司，应建立日常证券合规与危机应对证券合规两套基本合规制度。
日常证券合规制度建设方面，主要是针对上市公司及其“关键少数”的常见、高发证券合规风险，如公司治理、信息披露、董监高履职、内幕交易、操纵市场等领域，量身制定有效的合规指南或操作手册，并严格按照合规指南落地执行，目的是帮助公司预防、避免合规风险。“体检”先于“治病”，“消防”先于“救火”，有效的合规指南可以帮助上市公司做好“体检”和“消防”工作，力求避免“生病”和“火灾”。在违法行为发生或恶化之前，及时识别风险、采取措施、对症下药，切实帮助上市公司提升日常合规管理能力。
“零容忍”监管态势下，上市公司面临的监管调查频次增多、调查深度加强，因此，在日常证券合规制度之外，确有必要建立一套专门的危机应对证券合规制度，以协助上市公司及其“关键少数”恰当应对因证券违法违规事项受到证券监管部门的行政调查或者公安机关的刑事调查。如面临突发合规危机时，上市公司如何有条不紊地全面核查涉嫌违法的事实、预判被调查事项的法律性质、制定恰当的调查应对策略、及时有效地向监管部门解释说明、必要时依法提出陈述和申辩等，这些需要通过提前制定危机应对合规制度予以明确。
(四) 合规评价方面，引入独立第三方评价机制
《办法》提出建立合规管理评价机制，具体由合规管理部门牵头负责定期对合规管理体系运行情况进行全面评价，针对重点业务合规情况可以适时开展专项评价，对合规风险和违规问题组织整改。笔者认为，上市公司证券合规工作专业且细致，在全面或专项评价其合规情况并进行整改的过程中，应当引入独立的第三方评价机构。建议借鉴检察机关当前的做法，由律师事务所、会计师事务所等具备专业知识及拥有相关业务经验的第三方专业机构担任合规评价主体。同时，赋予第三方评价机构就上市公司合规机制进行调查的权力，帮助公司完善合规制度，协助公司合规委员会监督合规制度的执行，并就上市公司执行合规制度的情况出具书面合规评价报告，供上市公司考核时参考。
三、结 语
关于如何更好地推动央企、尤其是国有控股上市公司的合规管理工作取得质的飞跃，笔者认为，在现有《办法》基础上，有必要增设合规激励机制。固然，合规管理的评价和追责有助于完善企业的合规管理体系、贯彻与执行各项合规管理制度，但若缺乏正向激励，难免减弱企业引入合规治理机制的意愿和动力。实践中，即便是已经建立起较为完善的合规管理体系的企业，因合规带来的直接价值不明显，其中不少企业仍然停留在表层合规或书面合规，未能将合规落到实处，甚至由此引发合规风险。
具体到国有控股上市公司，从正向激励其建立证券合规制度的角度出发，笔者建议，可以借鉴检察机关正在试点推行的“企业合规不起诉”制度，尝试在证券监管领域实行上市公司合规不处罚、从轻处罚制度。具体来说，对于涉嫌违法违规的上市公司及其“关键少数”，在符合一定条件的前提下，若其承诺建立、健全合规制度的，证券监管机构可以责令其提出合规改进计划，在律师事务所等独立第三方合规评价机构的辅导、督促下，推进上市公司合规管理体系的建设，监管部门根据上市公司实际合规效果，酌情作出不予行政处罚或者从轻处罚的决定。
实践中，有专家指出，上市公司合规不处罚、从轻处罚与证券行政执法当事人承诺制度可能存在制度重叠，笔者认为，两者的制度目的有着本质不同。当事人承诺制度旨在通过让违法主体承担实质上金钱处罚的后果，以最终实现及时弥补投资者经济损失的目的。而上市公司合规不处罚、从轻处罚意在督促上市公司构建与完善自身的合规制度，以合规效果换取不处罚或从轻处罚的执法后果。从切实提高上市公司质量、提升证券监管效能等方面考虑，实行上市公司合规不处罚、从轻处罚制度有其必要性和可行性，与当事人承诺制度不相冲突。
注释及参考文献:
[1] 国资委：深化国有控股上市公司改革，http://www.gov.cn/xinwen/2022-05/18/content_5691013.htm，2022年9月14日访问。
【 特别声明：本篇文章所阐述和说明的观点仅代表作者本人意见，仅供参考和交流，不代表本所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。】
作者简介
黄江东
国浩上海资深顾问
黄江东，法学博士，国浩律金融证券合规业务委员会主任，国浩上海办公室资深顾问。华东政法大学兼职教授，上海仲裁委员会仲裁员、深圳国际仲裁院仲裁员。中国法学会证券法学研究会理事，上海市涉案企业合规第三方监督评估机制专业人员名录库首批成员。原某证券监管部门处长，曾在证监系统工作近15年。自2019年加入国浩以来，专注于证券合规及争议业务领域，担任多家上市公司、私募机构常年或专项法律顾问。发表专业文章40余篇，开展各类讲座百余次，出版专著《证券法治新图景——新<证券法>下的监管与处罚》。
邮箱：huangjiangdong@grandall.com.cn
施蕾
国浩上海律师
施蕾，法学博士，专注从事证券合规及争议解决法律服务。
邮箱：shilei@grandall.com.cn
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