张蔚磊| 美国21世纪初外语教育政策述评
来源：《外语界》2014年第2期
摘要：本文研究了美国 21 世纪初( 2000－2013 年) 的外语教育政策。文章梳理了美国这一阶段的主要外语教育政策，归纳了其积极影响，剖析了其存在的问题，阐释了其对中国外语教育规划的启示，并具体对中国外语教育政策的制定、内容、执行等方面提出了建设性意见。
关键词：外语教育; 语言政策; 语言规划; 美国
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“美国21世纪初外语教育政策述评”
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1、 引言
我国学者对美国外语教育政策已开展不少研究，这些研究主要分为美国语言政策历史的综述研究( 如蔡永良 2005; 王烈琴 2012 等) 和美国外语教育政策利益观研究( 如贾爱武 2007;潘海英，张凌坤 2011; 文秋芳 2011; 舒莉 2012 等) 。但是，评论美国现行外语教育政策的研究尚不多见。本文尝试探析美国 21 世纪以来( 2000－2013 年) 的外语教育政策，并阐述其对我国外语教育政策和规划的启示。
2、 研究背景
2.1 英语世界地位的变化
21 世纪初，英语作为主要世界通用语仍在全球持续传播，与此同时使用西班牙语、北印度语、俄语和阿拉伯语等其他语言的人数也在不断增加。汉语使用者在 2050 年将达到 14 亿，远远超过英语使用者人数( Ammon 2003: 231 －249) 。尽管英语仍拥有世界通用语的地位，但它将不再独霸全球，会不可避免地成为一种附加语言。这是美国在 21 世纪初调整外语教育政策的主因之一。
2.2 美国国民的外语学习现状
“9·11 事件”之前，美国高校并不重视外语教育，以英语为母语的大学生学习外语的热情不高，高校外语教学一直处于不温不火的状态。虽然美国大学的教学质量位居世界前列，但在外语教学方面却远远落后于许多其他国家( 梁中贤 2002) ，以至于美国高校外语教育的学生人数连续多年呈现“赤字”，从本科生到博士生仅有 l% 的人在专修外语( 李联明 2007) 。“9·11事件”之后，根据欧盟 2005 年的一项调查，欧洲超过 50% 的人会第二种语言，英国这一比例是30% ，而美国只有 9% 。在美国大中小学，很少有学生报名学习外语，几乎没有学校把外语设为必修课，从幼儿园到大学精心设计的外语教学大纲非常罕见。美国现代语言协会 2007 年的一项统计表明: 在美国只有 9% 的学生在大学期间学习第二语言，高水平学习者仅为1． 6% 。Donato 和 Tucker( 2007) 的一项统计表明，虽然美国从七年级到十二年级有 44% 的学生报名参加语言课程，但语言能够达到高水平的仅是少数学生。由此可见，尽管美国在 21 世纪初陆续颁布了多种外语教育政策，但成效并不明显。当然，美国国民外语水平的现状在很大程度上是美国外语教育政策导向的结果，它表明美国目前的外语教育水平远远落后于其经济发展水平。以下具体分析美国 21 世纪初的代表性外语教育政策及其影响。
3、美国21世纪初的重要外语教育政策
2001 年的“9·11 事件”暴露了美国语言人才的巨大缺口，使美国社会各界逐渐意识到外语人才储备不足已成为国家安全的巨大威胁。之后，美国出台了一系列与国家安全有关的外语教育政策及法案，标志着美国国家语言战略重心的转变。
2002 年，美国国家外语中心和国家安全教育项目办公室在华盛顿共同主办“语言与国家安全”通报会，探讨国家安全与外语教育问题。美国众议院随即呼吁美国要以当初《国防教育法》对科学的投入来对待语言教育。2003 年，美国众议员 Holt 向国会提交了《国家安全语言法案》，这引起了美国高校对外语教育的重视。
2004 年，由美国国防部和马里兰大学承办的国家语言会议发表了《国家外语能力行动倡议》白皮书。该倡议的目的在于号召美国公民学习国家需要的“关键语言”，以适应国家外语和文化能力战略的迫切需求。
2005 年 1 月，美国外语教学委员会发布了《语言教育行动蓝图》，总结了在北卡罗来纳州立大学召开的国家语言政策最高级会议的内容。同年 2 月，美国国防部颁布了《国防语言变革路线图》，对增强美国国防外语能力以应对防恐、反恐等非常规战争提出了较为全面、详细的规划，这是美国里程碑式的军事外语战略之一。同年 5 月，美国民主党参议员 Lieberman 与共和党参议员 Alexander 向议会提交《2005 年美中文化交流法案》，提议在 5 年内从联邦资金中拨款 13 亿美元用于汉语教育。同年，美国力推欧盟的“语言年”成功模式，参众两院分别通过决议，宣布 2005 年为“外语学习年”。至此，外语教育计划贯穿了美国整个正规学校教育体系( 含幼儿园教育) ，直至学生就业，彰显了语言能力和国际理解力对美国人未来成功的重要性，也提升了美国国家安全系数，促进了美国经济发展。
2006 年，美国国务院、教育部和国防部联合召开美国大学校长国际教育峰会，时任总统布什在大会上宣布正式启动以国家安全为直接目标的外语政策———《国家安全语言计划》。该计划致力于加强美国教育体系中从幼儿园到大学教育阶段的外语教学和人才培养，以大幅增加关键语言( 如阿拉伯语、汉语、俄语、印地语和波斯语等) 的学习人数，增加精通关键语言的高级外语人才和外语教师的数量，丰富外语教学资源。《国家安全语言计划》在 2007 年和2008 年分别获得了 1． 14 亿美元和 2． 66 亿美元的财政拨款，资助以国家安全为目标的“国家旗舰语言项目”，其中包括“中文旗舰项目”。这是“9·11 事件”之后美国出于国家安全和繁荣的考虑对外语教育政策做出的重大调整。
2007 年，美国国家科学院发布了《国际教育和外语: 保卫美国未来的关键》。同年，现代语言协会发布了报告《外语与高等教育: 为变革世界的新构建》。这一报告是指导美国高校外语教育变革的纲领性文件，提出了变革的思路和一揽子变革策略与方案，其核心就是整合和创新外语教育。
2009 年，美国国会通过《高等教育机会法》。这项法案增加了“关键外语”与地区研究领域的奖学金和助学金，为高校学生提供更多出国学习语言和文化的经费，同时增设管理国际和外语教育的副助理部长以协调联邦政府的各种国际和外语教育项目，推动外语教育发展。同年 5 月，参议员 Akaka 等向国会提交了《国家外语协调法案》。该法案提出，美国应该建立全国统一的国家外语协调委员会，设立国家语言主任，统一协调教育部、国防部、国务院、国内安全部等部门的外语政策。这一法案使美国政府在教育政策、教育经费投入、教师待遇和教育国际交流等方面向外语教育倾斜，给予外语教育前所未有的资助和扶持，高校外语教育变革也随之启动。
此外，为解决反恐战争带来的军事外语人才紧缺问题，美国国防部又于2011 年颁布了《国防部语言技能、区域知识、文化能力战略规划: 2011－2016》。这一文件与 2005 年颁布的《国防语言变革路线图》是迄今为止美国军方颁布的两个最重要的外语战略文件。两个文件对美军的外语教育内容进行了明确界定，并对军队外语能力测评提出了要求。
4、美国 21 世纪初的外语教育政策评析
4.1外语教育政策的有利影响
美国外语教育政策制定深受社会、历史、政治、经济和文化等多元因素的影响，外语教育政策改革一直被美国国家意志所左右，与特定历史阶段的美国危机意识紧密联系在一起。美国外语教育政策基本上都得到过国会、国防部、教育部等重要国家机构的鼎力支持与倡导。这种自上而下席卷全国的具有历史连续性的外语教育政策无疑凸显了以国家安全为取向的战略性特征( 贾爱武 2007: 17) 。近年来，美国政府每年向中学和大学投入数亿资金用于学生外语学习，其资助理念是学生多掌握一门语言对国家安全有益。美国政府很善于借助“国家危机”和“国家安全”来改革教育，这一点在外语教育改革上表现得尤为明显。可以说，美国 21 世纪初的外语教育改革热潮几乎都与“国家防御”、“国家安全”等有关( 潘海英，张凌坤 2011) 。总体而言，美国 21 世纪初的外语教育政策在某种程度上确实取得了成效，具体产生了以下有利影响。
第一，美国外语教育政策维护了国家核心利益。外语教育政策是不同历史时期多元文化作用和影响的结果，是对美国当时所处形势的战略性回应，尤其是近十年外语教育政策的出台与风云变幻的国际军事、政治和经济局势紧密相关。美国外语教育政策的历史发展脉络无一不是这一战略思路的有力佐证，这既是美国制定外语教育政策的缘由起点，又是其目标终点( 贾爱武 2007: 13) 。这些政策从全球化时代国家安全和全球竞争力与领导力的战略高度来审视外语教育，将外语能力和对外国文化的理解力视作捍卫国家安全、提升公共外交能力的有效方式以及推进美国意识形态传播的必要手段，标志着美国国家语言战略重心的转变( 舒莉2012: 7) 。美国国家外语教育政策不仅着眼于当前的国家安全，而且还着眼于未来的全球化竞争，应该说这些政策的制定和实施对其他国家的外语教育规划也具有一定借鉴意义。
第二，美国在某种意义上在全国范围内达成了重视外语教育的共识。21 世纪以来，美国政府在国会、国防部等重要机构的鼎力支持下连续发布了一系列关于提高国家外语能力的政策和法案( 舒莉 2012: 8) 。对美国社会而言，鼓励国民学习并掌握外语有利于促进国内不同种族之间的相互谅解与和睦相处，有利于加强美国经济在海外的竞争力。
第三，美国外语教育政策有力促进了美国小语种教育发展。“9·11 事件”之前美国的外语教育主要以欧洲语言为主，“9·11 事件”之后非传统亚洲外语教育发展迅速。美国现代语言协会 2006 年秋季对 2 800 所学校的调查显示，美国大学和中学学习阿拉伯语的学生数量激增，比 2002 年的 10 584 人增长 127% ，接近 25 000 人( Modern Language Association 2008) ，这是该协会自 1960 年实施全国调查以来阿拉伯语学习人数的最高纪录。Weisa( 2008) 的一项关于美国大学生外语学习人数排名的调查表明: 阿拉伯语学习人数首次进入前十，汉语学习人数也增长 52% ，排名第七。
贾爱武( 2007: 17) 指出，美国为保障国家安全和经济安全、增进国际理解、缓解文化冲突、打赢文化—经济战均需外语政策的支持。由此可见，美国外语教育政策发挥的作用确实不可小觑。然而，外语教育政策能否真正促进美国国民的外语学习还需进一步探讨。
4.2 外语教育政策存在的问题
美国 21 世纪以来的外语教育政策存在的问题主要涉及外语教育政策本身、外语教育政策制定和执行等方面。
4.2.1外语教育政策目标和国民个人目标不一致
美国外语教育的根本目标是维护美国的世界霸主地位。美国想要掌控世界，首先必须具备理解不同语言所传递信息的能力，因此美国需要培养国民的全球文化素养和国际理解能力。美国外语教育的初衷是维护美国在全球经济发展中的利益，保障美国的外交和军事事业，而被传统外语学院所推崇的文化和文学学习、人文主义培养等只占其初衷的很小部分。这表明美国的外语教育政策是为其政治目的服务的，其制定的外语学习政策让外语学习变得十分功利。然而，这种政策却有可能无助于实现政府的目的，其主要原因是国家目标和个人发展目标往往并不一致。
一般而言，绝大多数学生学习外语是出于个人原因而不是国家安全原因，他们学习外语主要是为了了解世界语言和文化。正如 Phillips( 2007) 所说的，学生学习外语的动机来自于对人文艺术和文化的兴趣，抑或是出于丰富自身人文素养的考虑，这些都和保卫国家安全没有多少关系。
Paulston( 1994) 曾总结过: “工作机会会创造人们学习语言的动机。”对好工作的渴望能够增加人们学习外语的兴趣。欧洲许多国家外语教育成功的原因是学习者非常清楚语言技能能够极大推动自己未来事业的发展，懂得更多的语言意味着可以获得更多更好的工作机会( Phillips 2003) 。因此，国家要制定外语教育政策，必须考虑国民学习语言的目的和用途，使学习者了解学习外语是个人发展的必要条件，这比单纯的行政规定更能有效地增强个人学习外语的动机，从而确保相关外语教育政策的顺利实施。
4.2.2外语教育政策连贯性缺乏
美国学者 Schmidt( 2008: 621) 认为，美国尚没有明确、连贯、被一致认同的国家外语教育政策。由于英语是世界上传播最广泛的语言，同时又和美国的民族认同感紧密相连，因此它被非官方地认定为美国的民族语言。这样，英语理所当然地成为政府、法律和官方业务的用语。但是，美国的宪法和法律并没有明确规定英语的地位( Schmidt 2008: 622) 。西班牙语在美国非常普及，和其他外语相比美国国民更倾向于选择西班牙语作为外语，但对于西班牙语的角色( 如第二语言、外语、继承语) 在美国尚未形成共识。
对英语和西班牙语等语言地位的不确定性在一定程度上造成了美国部分语言教育政策相互矛盾。譬如，《不让一个孩子落下》( No Child Left Behind) 法案主要强调英语学科的重要性，这严重影响了以英语为非母语的学习者，导致他们为追求对英语的认同感，放弃或不愿意学习自己的母语( 非英语) ( Hayworth 2006: 163－169) 。为了保障国家安全，美国联邦政府又开始提倡美国人学习英语以外的语言，重点强调国民外语能力培养，《国家安全语言计划》等很多法案都是以保障国家安全为目的的外语学习计划。由此可见，《不让一个孩子落下》和《国家安全语言计划》等缺乏前后连贯性，是部分矛盾的。也就是说，虽然美国有很多显性和隐性外语教育政策，但真正明确连贯的外语教育政策却很少。
4.2.3外语教育政策国家层面的统一协调不足
美国政府把语言教育政策制定、实施等权力下放到地方，然而地方政府的官僚主义会严重影响外语教育政策的具体实施和评估。当然，美国政府也尝试通过一系列立法、资助和调控行为间接影响地方政府教育决策的制定，但这些政策的结果有些令人满意，有些则让人失望( Schmidt 2008: 621) 。
此外，外语专业人士在国家外语教育政策制定层面缺少话语权，外语教育者对外语教育政策制定的影响非常微弱。美国制定国家外语教育政策时很少让外语专业人士参与。目前大多数政策由地方教育学院负责参与制定( Bousquet 2008: 305) 。因此，外语教育政策制定应邀请更多外语专业人士参加，从而实现政策制定者的多元化。
美国需要的是一个综合、广泛的国家语言和国际教育策略，在制定这种教育策略时更应通盘考虑从幼儿园到大学教育的统一规划。
4.2.4能够满足国家需求的语言资源稀缺
在美国，高水平的外语专业人才极度匮乏。英语是教学语言，这导致了以其他语种为继承语学生的继承语或母语的丢失与磨蚀。有研究表明，这些学生原本可以用自己的本族语进行学术和认知发展( Genesee et al． 2006) ，在发展本族语的同时可以很好地掌握英语。然而，由于学校教学语言的限制和对民族认同感的追求，他们放弃了本族语，这成为美国外语资源流失的主要表现之一。
5、美国外语教育政策对中国外语教育规划和政策的启示
美国的外语教育政策大多是针对某一重大政治、经济事件而制定的对策，这种政策制定方式导致了如上文所述的一系列问题。语言教育政策是国家的大政方针，关乎民族和国家的利益，关系到国家的政治、经济、科技和安全等方方面面。语言教育政策制定需要结合多方面因素，从维护语言权利、保护语言资源到解决语言问题，既要考虑政治利益和国家意志，又要维护民族情感，传承文化，以真正促进语言学习。就美国外语教育政策而言，其利弊对中国外语教育规划与政策具有一定启示。
5.1 制定长期、连贯、统一的政策
外语教育政策制定应反映国家和世界未来的需求，具备一定的前瞻性。我国的外语教育政策制定应立足于总体部署，从全局出发规划全面、综合的政策，同时兼顾各方。政策执行要遵循整体布局、分别指导的原则。国家制定总体规划方针，对各地区、各高校、各院系、各专业进行分别指导，具体问题具体分析。国家首先要有一个长期的外语教育规划，各级部门和一线教师才能根据国家的大方针制定“小政策”。从教育阶段来看，不应在每一教育阶段分别制定彼此割离甚至是相互重叠或部分脱节的外语教育政策，而应制定连续且可持续发展的政策，贯穿幼儿园、小学、中学和大学等不同教育阶段。
此外，我国亟须设立一个专门机构负责制定和管理外语教育规划与政策，外语能力标准需要精确量化。制定者应实现多元化，邀请更多的外语专业人士，尤其是外语教师和外语专家参与外语教育规划和政策制定。
5.2 语种选取充分考虑语言生态
外语教育政策对语言种类的规定应该尽可能包括更多的语言，不应局限于仅和国家利益相关的几种关键语言。我国外语教育语种明显相对较少，过度集中，应围绕语言的使用范围和用途促使外语语种多样化。我国幅员辽阔，邻国众多，各地区的外语教育可以充分发挥地域优势开展不同语种教育，实现外语教育的多样化、差异化、个性化和生态化，保证外语教育的可持续发展。
5.3重视政策和规划的需求分析
我国各地区发展不均衡，院校办学各有特色，学科专业性质不一，学生个体需求千差万别，因此外语教育政策制定应基于各地区、各高校、各院系和各专业对外语语种、专业外语( 如法律英语、计算机英语等) 、外语熟练程度的需求分析。譬如，可以开展针对国家和各地区经济、政治、文化发展的需求分析，针对不同领域或行业发展的需求分析，针对各高校、各院系特色化发展的需求分析，针对社会用人单位个性化发展的需求分析，针对不同学生群体或个体发展的需求分析等。在国家外语教育大政方针的指导下，要逐层逐级，根据来自纵向不同层面( 地区、高校、院系、专业) 和横向不同类别( 用人单位、学生个体) 的需求做出子政策和子规划。外语教育政策制定应具有公开性，不仅要服务于国家，更要服务于广大民众，实现外语教育政策和规划的生态平衡。
5.4注重语言和文化的教与学
语言是文化的载体，具有承载、传承和建构文化的功能。不同的语言蕴含不同的思维模式和文化范式，不同的语言通过不同的思维活动建构不同的文化。因此，外语教育意味着外国语言和文化教育，语言学习意味着文化学习。外语并不是可速成的应急工具，应倡导在社会文化语境下进行外语的学习和使用，让学生有效学习和体验语言及其背后的文化。
政府需给外语教育政策的制定和实施提供稳定的资金来源，而不应时断时续或摇摆不定地提供支持，以免影响语言和文化的学习效果。只有如此做法，才能实现培养学生全球文化素养、国际视野和多语能力的目标。
5.5制定并出台提高外语教师质量的政策
外语教师教育发展是外语教育的关键，外语教育成功与否在很大程度上取决于外语教师能否与时俱进、持续发展。我国应对现有的外语教师进行再培训、再教育，致力于储备高质量外语教师。外语教师的转型和发展是一项复杂而艰巨的任务，仅靠教师个人努力是不够的，需要政府出台相关政策和法规来提供保障。在借鉴国外经验的基础上，各地区、各类学校可以采取不同策略，使教师教育发展系统化、制度化。同时，规范教师教育发展体系，对于培养目标、培养方案、具体措施、质量监督和成果评估等都要制定严格的标准，以确保教师培养体系的有效运转。
6、结语
美国 21 世纪初的外语教育政策对美国外语教育产生了一定积极作用，同时也造成了一些负面影响。分析美国外语教育政策的得失可以为我国外语教育规划和政策制定提供有益参考与借鉴。我国要制定长期、综合、前瞻性外语教育规划和政策，使其兼具全局性和地域性，这样才能明确外语教育方向，统一外语教育标准，规范外语教育模式，理顺各级各类外语教育关系，从而确保我国外语教育健康有序发展，使得国家能够成功应对国际形势的挑战，满足国家诸多领域发展的需求。
作者简介
张蔚磊，博士，教授。上海市重大人才工程特聘教授、上海市课程思政教学名师、上海市“浦江人才”、上海市松江区“拔尖人才”、获上海市育才奖。上海对外经贸大学语言战略研究中心主任、校学科建设委员会委员、学科带头人、科研创新团队负责人。华东师范大学教育学博士后，上海外国语大学文学博士。美国乔治城大学高级研究学者、英国中兰开夏大学访学学者。现任国家社科基金项目通讯评审专家、教育部学位中心通讯评议专家、上海市高校本科毕业论文督导，中国对外贸易经合协会商英专委会副会长、高校区域国别学人才培养和学科建设联盟常务理事、区域国别学学科建设指导委员会委员、上海市商务英语专业委员会副秘书长、国家语委科研基地上海外国语大学中国外语战略研究中心客座研究员、华东师范大学特聘研究员、西南财经大学特聘研究员、重庆师范大学客座教授、上海海关学院客座教授、国家教育决策协同创新中心兼职研究员、教育部备案爱尔兰研究中心研究员。主持承担国社科一般项目（2项）、教育部人文社科规划项目（1项）、上海市浦江人才项目等近20项。主要从事外语教育政策与实践研究，出版专著5部；在CSSCI刊物、《中国社会科学报》等以第一作者发文50余篇。主要刊发于《外国语》《外语界》《中国外语》《外语教学》《外语电化教学》《外语教学理论与实践》等。多篇论文被《人大复印资料·语言文字学》转载。在国际国内学术会议做重要报告70余次。担任多家核心期刊审稿人。
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编辑：马骋成
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